武威市国有林场改革成效及可持续发展探索

一、 武威市国有林场基本概况

武威市位于甘肃省中部、河西走廊东端，地处黄土、青藏和蒙新三大高原交汇地带，由南向北分南部祁连山区、中部平原绿洲区和北部荒漠区三带，现辖凉州区、民勤县、古浪县和天祝县4个县（区），国土总面积3.23万平方公里，境内地质地貌复杂、气候类型多样、植被稀少、风大沙多、干旱少雨、生态修复能力弱，是全省典型的生态脆弱区。改革前，全市共有国有林场31个，其中：县（区）属18个（凉州区2个、民勤县1个、古浪县8个、天祝县7个），市属13个。按地域特征分，祁连山水源涵养林区11个，川沙区20个。公益一类事业单位19个，公益二类事业单位12个。核定事业编制1561名，职工总数1876人，其中：离退休职工520人、在职职工1356人（全额拨款647人，差额拨款434人，自收自支275人）。截至2017年底，全市国有林场累计拖欠职工“五险一金”和职业年金0.6亿元，各类金融机构债务1.2亿元。总经营面积89.3万公顷，管护天然林48.5万公顷，占全市天然林总面积的98%；管护公益林46.9万公顷，占全市公益林总面积的86%。全市国有林场集中分布在南部祁连深山区和北部荒漠前沿生态脆弱和敏感地带。多年来，国有林场认真组织实施三北工程、退耕还林工程、天然林保护工程、重点公益林生态效益补偿等重点工程项目，建成了以石羊河林业总场红中滩和沙井子长沙窝、民勤县三角城、凉州区头墩营、古浪县民调渠、天祝县哈溪脑皮沟等一批防沙治沙和水源涵养林建设工程样板，为全市经济社会发展和生态文明建设发挥了不可替代的重要作用。

二、武威市国有林场改革成效

2016年6月，按照甘肃省国有林场改革统一安排，武威市县两级党委、政府和林业主管部门认真贯彻中央和省委国有林场改革精神，准确把握生态公益性改革方向，围绕“保生态、保民生”两大目标，全力推进国有林场改革，各项主体改革任务如期完成并取得显著成效。

（一）明确国有林场功能定位。根据国有林场承担保护和培育森林资源、涵养水源、维护国土生态安全、示范带动全市林业生态建设等功能定位，将全市国有林场全部明确定性为公益一类事业单位，由改革前的61%提高到100%。

（二）整合国有林场规模。按照《甘肃省国有林场改革实施方案》，市（州）、县（市、区）所属的经营面积在5万亩以下、森林资源分布零散的国有林场就近合并，压减整合国有林场数量，将全市国有林场由31个整合为28个。

（三）科学核定编制和岗位。按照“国有林场现有在职人员核定事业编制，改革期间全市国有林场事业编制只减不增”精神，重新核定国有林场事业编制1378名，缩减空编183名。根据国有林场岗位设置管理指导意见，原则上按天保工程5700亩/人、公益林6000～10000亩/人设定森林管护岗，管理岗、专业技术岗和后勤服务岗按照规定比例确定。

（四）完善财政保障机制。通过统筹预算国有林场天保工程和公益林管护资金，将各国有林场人员工资及相关经费按照事业单位标准纳入财政预算予以全额保障。对国有林场暂不能分开的经营性活动，严格实行“收支两条线”管理。

（五）健全社会保障体系。改革前，国有林场欠缴的职工养老保险费、职业年金及医疗保险费，由市、县（区）财政统筹整合中央财政国有林场改革补助资金予以补缴，不足部分由市、县（区）财政兜底解决。改革后，国有林场职工各项社会保险及职业年金，全部按照事业单位标准列入财政预算予以保障，参保率达100%。全面落实了职工住房公积金政策。

（六）改善国有林场职工生活。长期以来，国有林场由于功能定位不明确、财政供给不均衡、自我发展能力弱等多种因素，导致各县（区）、各国有林场在职职工同工不同酬、退休后不同社会保障的问题长期存在。通过本次改革，按照现有在职人员核定事业编制，没让一个职工下岗，并“一揽子”解决了职工工资和各类社会保障问题，彻底解决了“同工不同酬”“同工不同保障”等问题，大幅增加了国有林场职工的收入水平，有效改善了职工生活，解决了职工后顾之忧。

三、武威市国有林场改革后面临的发展障碍

（一）基础设施建设仍然薄弱

国有林场地处偏僻地带，由于长期发展的边缘化，投入资金有限，造成基础设施落后。近年来，虽然部分国有林场通过争取棚户区危旧房改造、贫困林场等项目资金对住房进行了改善，但林区道路、供电、供水、通信、防火等生产基础设施建设仍然滞后，办公、生产设施陈旧，部分管护站房年久失修，破损严重，用于生产、生活用水的机井老化，交通条件差，通油路国有林场仅占林场总数的46%，祁连山林区绝大多数国有林场护林防火道路不畅。

（二）发展资金严重缺乏

国有林场人员工资及相关经费纳入财政预算予以全额保障，只是解决了国有林场职工待遇和林场的正常开支问题，从国有林场的长远发展看，国有林场除获取中央和省扶持资金外，几乎无其它资金来源，再加上全市国有林场因风沙治理、治沙造林、经济林建设、维持林场经营发展而形成的长期借（贷）款金额高达1.2亿元，已成为国有林场的沉重包袱，导致国有林场自我发展能力弱。

（三）人员素质低下，结构失调

由于国有林场大都地处偏远，且经费长期得不到保障，造成了人员留不住、进不去的尴尬困境，导致国有林场的人员出现了“三多三少”的现象，即“工勤人员多、专业技术人员少，中老年职工多、年轻职工少，低学历人员多、综合性人才少”，特别是管理和技术人员知识结构陈旧，文化素质偏低等问题突出，已经很难适应新时期国有林场改革发展的需要。

四、武威市国有林场可持续发展对策

此次国有林场改革最突出的特点是，把国有林场全部定位为提供生态产品的公益性事业单位。笔者认为，本轮改革只是进行了国有林场的事业化改革，落实了国有林场“三定”（定性、定编、定经费）政策及国有林场职工的社会保障政策，也只是解决了国有林场的基本生存问题。改革是为了更好地促进发展，单纯依靠事业化改革难以实现国有林场脱困并激发其发展活力，国有林场的发展关键在于能否寻求有效可靠的发展路径，进一步建立和完善适应国有林场发展的体制机制，使国有林场能够主动适应外部环境变化，不断增强发展后劲。

（一）创新国有林场管理模式

国有林场事业化改革后，短期内可能会出现运行效率低下的问题，失去进一步发展的动力。要想遏制国有林场吃上“财政饭”后，守成有余而上进不足的苗头，就需要在内部管理上下功夫，就要按照精简、高效、协调的原则，探索新的管理模式。要采取委任、聘任等方式产生国有林场场长，实行场长负责制、任期目标责任制；管理人员打破干部与工人界限，实行聘任制及目标责任制；专业技术人员实行技术承包责任制；森林管护人员实行管护承包责任制。全员实行岗位目标责任制，定岗、定量、定责，建立绩效挂钩、奖惩兑现的分配制度和“能上能下”的内部用人机制，激发国有林场干部职工的工作积极性、主动性和创造性。

（二）强化国有林场森林资源保护和培育

培育和扩大森林资源，提升森林资源数量和质量，应成为改革后国有林场的首要任务。这就要求国有林场贯彻落实各项森林资源监管办法，建立完善森林资源档案，探索以购买服务为主的公益林管护机制，强化对森林资源的监管。制定细致科学的森林经营标准和经营方案，建立以森林经营方案为核心的森林经营管理制度。全力参与生态建设的主战场，积极争取实施山水林田湖草、重点防护林、造林补贴、森林抚育、防沙治沙等工程项目建设，加快造林绿化进程，尤其要对下山入川搬迁区，通过实施退耕还林还草、封山（沙）育林（草）等工程建设，扩大国有林场经营面积。

（三）依托资源发展多元化经营

依托国有林场独特的资源优势，在保持生态系统完整性和稳定性的前提下，吸引战略投资者，鼓励社会资本参与国有林场经营，推动多种产业发展，将资源优势转化为产业优势，拓展发展空间，国有林场才能够走出一条自我积累和发展的道路。一要依靠丰富的森林景观，建立科普基地、植物园等生态文化教育基地，建立沙漠公园、森林公园等体验基地，拓展森林户外游览、避暑度假、休闲旅游产业。二要充分依托和发挥国有林场技术力量强、种苗生产管理丰富的优势，发展壮大林木种苗生产，建立良种繁育基地，为市场提供良种壮苗。三要因地制宜发展林下经济。依据南部祁连山林区降雨量充沛的特点，大力发展中藏药种植、食用菌和山野菜生产加工业，依据北部沙区昼夜温差大、降雨量少、光照强的特点，大力发展以葡萄、红枣、枸杞、沙棘为主的特色林果业和以锁阳、肉苁蓉、沙葱为主的沙产业。

（四）加强国有林场基础设施建设

将国有林场房屋、道路、供电、通讯、广播电视、饮水安全、管护站点用房、森林消防等基础设施建设纳入同级政府经济社会发展规划，争取财政支持，加大财政投入力度。依托国有林场危旧房改造项目、国有贫困林场扶贫项目、森林重点火险区综合治理工程项目、封禁保护等项目建设，加大对国有林场基础设施的建设力度，彻底改善国有林场基础设施条件。

（五）有效化解国有林场金融债务

对国有林场所欠金融债务进行调查摸底，根据债务形成原因和种类采取不同的化解措施。对于正常类金融债务，到期后由林场依法予以偿还；对于国有或国有控股金融机构发放的、国有林场因营造公益林产生的不良债务，待国家政策出台后进行合理化解；其它不良金融债务，确因客观原因无法偿还的，经审核后可根据实际情况采取贷款延期等方式进行债务重组。符合呆账核销条件的，按照相关规定予以核销。对国有林场因治沙、营造林产生的不能化解的债务及发展林业特色产业所产生的债务，可向本级财政申请从上缴的经营收入中予以偿还。

（六）加强国有林场人才队伍建设

落实《关于国有林场岗位设置管理的指导意见》（人社部发〔2015〕54号）精神，合理设置国有林场岗位类别和结构比例，优化国有林场岗位设置管理。认真贯彻《事业单位人事管理条例》，建立健全公开公平、竞争择优的用人机制，营造引得进、留得住、用得上的良好人才发展环境。加大人才招聘力度，在编制内有计划地招聘国有林场发展急需的管理和专业技术人才，优化国有林场人才队伍结构。进一步创新职工培训模式，加大职工培训力度，全面提升国有林场职工综合素质和业务能力，为国有林场发展提供坚实人才保障。