政府购买虚拟养老院服务整合供给机制的构建研究——以T市为例

季 璐，项婷芳，刘红光

(南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 210095)

一、问题的提出

无论是从满足老年人的养老服务需求，还是不断改善养老服务供给效果，养老服务整合供给都是养老服务供给改革的必然趋势。要实现养老服务整合供给，必须解决养老服务供给碎片化问题。整体性治理[1]和协同治理[2] [3]是近半个世纪以来，破解碎片化难题的两大路径。在整合老年人照料方面，Henk Nies和Philip C. Berman认为应将需求相似的老年群体整合起来，为他们提供全方位的一套计划，从而详细落实相关服务。[4]国内已有部分学者关注到养老服务供给碎片化这一问题，如兰林火认为应当从我国的具体国情和现实背景出发，充分发挥社区居家养老的作用，将各级政府、社区、家庭和社会组织的资源整合起来。[5]宋言奇认为与机构养老不同，居家养老所能提供的服务处于“分散化”状态，因此居家养老需要整合资源。[6]陈成文和陈舒认为当前我国养老服务供给碎片化体现为养老服务体系依旧处在体制混沌、供需偏离、机制梗塞的状态。[7]满文萍从供给的主体、方式、信息、流程和内容五个角度分析了城市社区养老服务供给的碎片化。[8]从现有的研究成果看，对于养老服务供给的整合的内容主要包括养老服务供给的组织管理、服务提供的内容和服务提供的队伍等方面，对于政府购买虚拟养老院服务对养老服务整合供给的影响还没有专门的研究。

21世纪初以来，我国地方政府普遍采取购买居家养老服务模式来提供养老服务，其升级版虚拟养老院服务也在不断得到认可和普及。“虚拟养老院”运用智能信息技术整合、配置和调度社会分散的养老服务资源，为老年人提供方便、快捷的养老服务，和实体养老院相比，服务效率更高，家庭养老成本更低，使老年人有更好的服务体验，是我国“智慧养老”新模式。[9]政府购买虚拟养老院服务依托于供需信息平台，内置的整合功能得到增强，为各方养老资源的整合、养老服务供需的匹配和多元主体的协同治理提供了技术支持。这样的居家养老服务高阶模式是否有助于养老服务的整合供给，是迫切需要研究的问题。

T市是全国首个富裕型“长寿之乡”，近年来，T市不断完善“以居家为基础，社区为依托、机构为补充、信息为辅助、文化为特色”的具有T市特色的养老服务体系。2013年，T市开始尝试政府购买虚拟养老院服务。在2013年出台的《T市居家养老服务工作实施办法》中虚拟养老院被界定为以现代信息技术为支撑，以会员制为基本组织形式，采取民办非营利性企业登记方式，依靠专业服务人员，为居家老人提供日常照料、商务服务、健康管理等养老服务的组织。基于T市案例研究，本文尝试分析政府购买虚拟养老院服务对于整合养老服务供给的影响以及运作逻辑，尝试为构建整合供给的机制提出建议，并试图为政府购买虚拟养老院服务模式作为我国养老服务供给的目标模式提供新的证据。

二、 T市政府购买虚拟养老院服务的基本情况及效果

1.购买背景

T市是一个隶属于地级市S市的县级市，下辖六个乡镇、三个开发区和一个街道。根据2017年S市民政局公布的老年人口数据，T市老龄化程度全市最高。T市总户籍人口48.3万人，其中60周岁以上人口14.75万人，占总人口的30.55%；百岁以上人口50人，占总人口0.01%。T市早已进入老龄化社会，同时还呈现出高龄化、高增长的特征。此外，随着T市经济的发展和城市化、现代化进程的加快，人口流动的速度也在不断加快，造成空巢和独居老人的不断增长。为推动居家养老服务的专业化和社会化，2013年T市政府试水向社会组织购买居家养老服务，以政府购买形式委托上海HY老年事业发展中心承接T市7个镇区的居家养老服务队伍组建、供应商开发、居家养老服务六助服务、独居老人关爱服务、业务培训等工作。

2.基本情况

(1)三方主体

政府购买服务的三方主体包括服务提供者、服务生产者和服务消费者。T市政府购买虚拟养老院服务的提供者包括市政府办公室、市民政局、市财政局、市人力资源和社会保障局以及市医疗保障局等。市民政局负责相关具体工作，承担着主导、引领、扶持和管理监督的重要角色。市政府办公室负责发布相关的政策文件。对服务的生产者，T市政府首先是与上海HY老年事业发展中心达成了合作意向，近几年更是采用公开招投标的方式选择居家养老服务的承接商。整个招标过程由T市政府采购中心全权负责，并且由其制定和发布评标细则，而评标工作则由高校老师和相关专家进行，从而保证了整个招标过程的完全公开与透明。目前根据最终招标结果，承接T市政府购买虚拟养老院服务的机构有两家，分别是HY社区养老服务中心和DYS社会工作发展中心。 对于服务的消费者，T市政府基于城乡一体化的视角，服务对象涵盖了所有城乡户籍老年人。政府根据老年人的不同实际情况，将服务对象分为不同类别，见表1。

表1 T市政府购买虚拟养老院服务的对象

(2)服务内容

虚拟养老院服务的具体内容以老年人的实际需求为出发点，通过对T市老年人居家养老服务需求的调查，包括“十助”服务，即助康、助医、助急、助行、助餐、助洁、助浴、助购、助乐和助学十个方面。涉及了老年人的生活需求、生理需求、精神需求，考虑到了老年群体基本生活的方方面面，彰显了对老年群体的关怀和照顾。

(3)购买服务的补贴标准

依据服务对象的不同，T市政府购买虚拟养老院服务的补贴标准也有所差异，见表2。

总的来说，T市政府购买虚拟养老院服务的补贴标准是根据当地的物价水平和老年人实际需求确定的，访谈中政府工作人员也表示补贴标准还在很大程度上取决于本地经济实力和政府财政情况，T市周边地区的补贴标准也对T市政府制定补贴标准起了一定的参考借鉴作用。

3.效果评价

T市政府购买虚拟养老院服务充分发挥了政府的保障和兜底作用。通过这种政府购买服务的方式，政府对单个服务对象负担的服务成本是有所下降的，并且提高了财政资金的使用效益，促进整个资金的节约率上升。除此之外，政府购买虚拟养老院服务因为由政府主导，层层管理和监督，服务对象整体的满意度还是较高的，而且对于不同身体情况和家庭情况的购买力度也是有所差异的，基本上保证了老年人能够相对公平地享受政府提供的服务。在对服务对象老年人的访谈中，我们也发现老年人对该服务的满意度较高。

E1：服务员的态度很好，每次他们来都是高高兴兴的，干活也很认真，对待我们老人家也很细心，很有耐心；还会关心我们的身体情况，陪我们聊聊天。有其他事情我们只要打个电话就可以了，可方便了。E2 :服务员人很好的，每次帮我打扫完卫生还耐心地问我有没有其他的事情要干，而且他们知道我一个人住，还经常问我有没有按时吃药，很贴心，甚至比我的小辈们还要贴心。”(1)本文的访谈对象为T市8位正在享受虚拟养老院服务的老人、2位承接虚拟养老院服务的社会组织的负责人和1位T市民政局老龄科的工作人员，分别以 E、S和G加编号代替。

为了切实地保证真正需要服务的老人能够获得相关服务，T市还引入了第三方考评机制。通过以购买服务的形式委托第三方考评组织对申请服务的老人的健康状况、经济状况、居住状况以及养老服务需求和医院等进行综合的调查评判。从而保证服务对象确定的公平、公正和公开，保障政府购买虚拟养老院服务的服务对象的公平性，切实实现政府对特殊老人的兜底作用。

三、政府购买虚拟养老院服务的整合供给功能分析

1.供求信息的整合

T市虚拟养老院的供需信息平台是YJL智慧养老服务平台，该平台将老年人数据、居家养老、日间照料、机构养老、费用结算等诸多信息整合在一起，成为居家养老服务信息化管理的有力技术支撑。居家养老服务中心或者站点可以通过该平台提交养老服务和需求评估的申请，不需要亲自去政府部门审批，网上便可完成从申请到审批的整个流程，提高了办事效率。而各养老服务组织也可以通过这个平台，掌握服务区域内的老年人的情况，并且利用这个平台实现生成服务工单、派单等流程。此外，可以通过该平台，清楚地获得老年人享受政府购买虚拟养老院服务的服务项目、时间、费用结算等实时数据。然而由于信息技术的限制和开发不完善等种种因素的制约，目前平台的功能还是较为简单的，整合的信息也是有限的。

G1: 2016年我市引入了YJL智慧养老服务平台，并且要求相关机构必须使用该平台，从而使上门养老服务更加规范和科学。在该平台我们可以掌握老人的基本情况、服务内容、时间、金额等诸多的信息。该平台也推进了我市养老服务进一步的现代化和信息化，对快捷、规范、有效的管理具有重要的作用。

2.组织管理的整合

在政府购买虚拟养老院服务中，T市政府、民政局、老龄委、人社局、财政局、医保局等部门作为相关工作的管理主体都参与其中。不同的部门会存在工作的重叠，比如在居家养老服务中，引入长期护理保险，不仅涉及民政部门，还与主导长期护理保险的医疗保障局有关。为了加强对居家养老服务工作的管理，T市形成了“三级管理网络”，即在市一级建立养老服务体系指导中心，内设虚拟养老院，负责统筹有关工作；在镇(区)设立相关中心，在村(社区)建立相关站点，从而保证全方位推动管理，确保管理工作的效率。市政府推动建立了养老联席会议制度，协调涉及到政府购买虚拟养老服务的各部门之间的关系，在一定程度上保证了各项工作的有序进行。虽然如此,由于各部门利益和职责的差异，每个部门彼此的管理重点又围绕于自己所关注的，还是会造成有关政策衔接不上、落实不到位。目前T市政府还没有出台关于政府购买虚拟养老院服务专门的政策，相关规定散见于不同部门的有关养老服务的政策文件中。政策的碎片化会影响政策整体功能的发挥和政策之间的协调，政策碎片化包括政策目标、政策价值以及政策要求与执行的碎片化等方面。[10]总体而言，政府购买虚拟养老院服务的政策法规与实践工作仍存在较大的差距。目前T市基本上已经形成内部和外部相结合的监管模式。从内部监管看，现在T市政府购买虚拟养老院服务所涉及的养老服务组织会主动对自身的服务人员、服务情况进行评估和监管，并且通过电话回访的形式了解老人的反馈。而在外部监管上，涉及第三方、老年人和行业协会三个主体。T市政府通过购买考评服务的方式，引入了第三方考评组织，定期对养老服务组织的队伍建设、服务情况等进行评判，考核结果与最后的政府补贴挂钩。另外，接受服务的老年人也可以对服务质量和水平进行评价，可通过12345便民热线电话和95002热线平台及时反馈问题和建议。此外, 养老服务行业协会通过发挥协会的监管作用，加强养老服务组织的自律性和自我管理。政府购买虚拟养老院服务涵盖了政府、社会、个人、养老服务行业协会等多个主体，均参与到对政府购买服务的监督管理过程中，在一定的程度上实现了对政府购买虚拟养老院服务的监督管理多元化和多样化。

3.服务内容的整合

承接服务的社会组织主要为T市老年群体提供助餐、助洁、助浴、助急等基本居家养老服务。政府购买服务不仅增加了整个服务需求量，老年人需要的服务内容也超出了社会组织自身所配备的服务供给内容。为此，此类社会组织还需要依据政府相关规定以及老年群体的实际需求与各类服务供应商展开合作。目前在T市，HY等社会组织扮演了一定的整合服务资源的角色，自主开发各类服务供应商，包括家用电器维修、管道疏通、开锁修锁、物品配送等。据了解，目前仅HY已经整合各类居家养老服务供应商六百多家。通过社会组织自身与各类的服务供应商合作，实现对各种居家养老服务内容的整合，确保居家老年人能够获得全方面的、专业化的服务。

目前政府购买居家养老服务主要围绕于一些基础的家政服务，在老年人照护方面的服务仍然非常薄弱。T市政府购买虚拟养老院服务中对于专业化的医疗护理的整合也同样存在很大的完善空间。为了弥补目前居家养老服务中关于医疗护理方面的服务内容深度和专业化程度不够的情况，T市政府正在积极试点长期护理保险制度。服务形式具体为三种：医疗专业护理(专护)、医养机构护理(院护)和社区居家护理(家护)。具体工作由新成立的医疗保障局组织实施。政府希望推动专业化程度高的医疗机构进一步参与到养老服务中，促进养老、医疗和康复等服务的全面衔接。其中，特别希望家护类型的长护保险服务与居家养老服务达成互补，从而切实整合各类医疗服务，为老年群体提供更加专业的居家医疗服务。

4.服务队伍的整合

政府购买虚拟养老院服务促进了政府和养老服务组织对养老服务队伍的建设和培育，在一定程度上实现了相关服务人员的整合，增加了相关工作人员的数量规模，提高了养老服务人员的专业化水平。为了不断壮大养老服务队伍，近年来，T市政府更加关注养老人才的培养。民政局对于养老护理人员会进行一年一次的居家养老服务业务培训，从而保证他们能够更好地提供养老服务。政府以购买服务的形式保障护理人员的经济收入。此外，为了加强对养老人才的培养和吸引专业化人才，T市政府出台了相关补贴政策，对取得相关资格证书并从事这一工作的人员给予一次性现金奖励；对从事养老服务工作的大中专院校和护士专科学校毕业生给予不同等级的一次性入职奖励。另外，对于招用专业化人才的养老服务组织，政府也会给予奖励补贴。

但是，在访谈中我们也发现，无论是政府工作人员还是养老组织负责人都表示，目前仍然面临养老服务人员雇佣困难的严重困境。

G1：目前主要的困难还是人才缺乏，无论是管理人才还是护理人员招聘都非常困难，虽然我们现在有很多的鼓励政策，但是最终愿意留在养老服务行业的人还是很少的，特别是一些专业的年轻人很少有人愿意毕业来这工作。整个社会对这类职业的认同度还是很低的。

S1：我们目前面临的最大问题还是养老服务人员的招聘问题。现在享受这类服务的老年群体逐年增加，对服务人员的需求量是很大的。但是现在很多机构都面临着招聘难的困境。一方面人们对这份工作还存在偏见，另一方面政府也应该加大对这类人员的补贴政策和薪资福利。

四、政府购买虚拟养老院服务整合供给机制的构建

政府购买虚拟养老院服务在供求信息、组织管理、服务内容和服务队伍四个方面对居家养老服务的整合供给起到了一定作用，但由于这一种新型养老服务供给模式实践探索的时间还短，还需要构建整合供给机制促进其整合功能的发挥。

1.适时升级虚拟养老平台，加强信息的动态管理和信息服务

信息平台是政府购买虚拟养老院服务推进的重要技术支撑，也是政府购买虚拟养老院服务发挥整合供给功能的优势条件。因此，应当继续加强信息平台的建设，力图构建全方位、高质量、专业化的养老服务信息平台，为后续工作的开展打下坚定的技术基础。当前的虚拟养老平台的铺设规模还很有限，应该逐步扩大规模，为其在更大范围内的推广提供条件；应不断优化虚拟养老院的运营模式，建立大数据，向加盟商以及服务对象提供信息服务。此外，要积极推动平台与公安等部门系统的衔接，使得各信息平台之间能够实现相通，形成一个大数据中心，掌握更多精准、有效的信息。基本养老服务体系建设的重点工作之一就是老龄信息实时监测系统的建立[11]，虚拟养老院的信息平台将为老龄信息监测提供信息来源。平台的继续开发和维护也十分重要，开创更多平台功能，保证信息的时效性和准确性，才能更好地与老年群体的养老需求相契合。

2.形成多元主体的线下沟通、协同决策机制

在T市的案例中，我们已经发现由于政府购买虚拟养老院服务涉及的政府管理部门众多，导致实际运行过程中可能会出现各部门各自为政，难以协调的情况。当前T市主要是由上级政府部门担任协调者的角色，这违背了政府购买服务的初衷，没有实现真正的政社、政企合作。虽然虚拟养老院的信息平台给予了多元主体沟通的渠道，但沟通和信息的分享并不是必然发生的。在政府购买虚拟养老院服务的早期发展阶段，应注重多元主体线下的沟通和共同决策机制的建立。相关政府部门、服务组织和服务对象代表应该定期进行相关问题沟通协商。最好能够成立政府购买虚拟养老院服务的实体部门，作为共同决策的载体。在政府购买虚拟养老院服务稳定运行后，尽快出台专门的法规政策，这样的专门法规政策要尽可能详细具体，从服务购买者、生产者、消费者，到购买内容、购买标准，再到购买过程，以及评估、监督、管理等各个方面都要有详细的政策内容，以保证其中的每一个环节都有法可依，确保相关工作的规范化发展，使得政府购买虚拟养老院服务工作的全过程公开透明，有章可循。

3.根据老年人需求确定服务内容，使服务内容完备化和精准化

虽然借助虚拟养老院的信息平台，可以及时了解服务对象的需求内容和结构的变化，但服务组织提供的服务内容的确定大多是根据自身原先的服务能力，往往集中于生活照顾等基本的养老服务内容，很难实现供需的完全匹配。这一问题的解决有赖于养老服务体系的发展，需要服务的购买方和生产方对购买服务的内容进行远景规划，将规划中的服务内容纳入到服务生产方服务内容拓展升级的发展目标中。当前T市政府为了提升老年人生活质量，积极推动医养结合的深化发展，从而将养老和医疗资源统筹起来，整合更多的专业医疗资源参与到政府购买虚拟养老院服务中，这也是各地养老服务组织未来可以优化发展的方向。入驻的服务组织应该根据平台反馈的老年人服务需求的变化，开发出多样化、个性化、针对性的服务产品，并且这些产品应该在信息平台的服务目录内找到自己的定位，增强服务的综合性和服务内容之间的无缝衔接。

4.培养和储备养老服务人才，统筹配置养老服务队伍

服务人员的专业化程度也决定了虚拟养老院服务质量，一定的职业化和专业化人员储备，可以保证虚拟养老院发展的广度及可持续程度。在政府购买虚拟养老院服务模式下，政府不仅需要花钱买服务，还要维护平台的稳定运转，特别是养老服务队伍的稳定。虽然通过虚拟平台，在形式上可以将不同服务生产方的养老服务队伍资源整合在一起，但加盟的服务组织大多面临着养老服务队伍流动性强的问题。政府需要实时监控入驻服务组织的队伍的变化情况，定期摸底，并积极推动服务组织之间合作联动，甚至是合并，这样既有利于社会组织自身的发展壮大，也有利于通过服务队伍的统筹配置提高养老服务的质量。对于志愿者加入养老服务工作也应该做好与已入驻平台的服务队伍的对接和整合工作。