行政事业单位内部控制

贺英洁

行政事业单位内部控制是在一定条件下，单位为达到既定管理目标，通过实施各种有限制、可调节的组织、计划、程序等方法措施，以实现提高经营效率、资源使用率和防范风险隐患的管理行为。实施内部控制具有双向促进作用，既能够保证行政事业单位的各项活动在符合国家法规制度的前提下高效进行，有效规避管理风险，又能通过行政事业单位高效运行促进国家大政方针的有效落地和实施。内部控制是一个系统工程，实施过程中难免会出现一些问题，需要采取措施有效应对。

一、行政事业单位内部控制常见问题

（一）内部控制重点不明确。行政事业单位内控工作与企业不同，应该更加注重对内控重点任务的把控。如果没有明确重点任务，不仅会较大程度地降低工作效率，更会从根本上影响其应有的内部监督和控制效果，如在财务预算工作中仅将预算财政资金的使用和发放等牵扯到资金流出的具体工作视为内控的操作重点，而忽略了对预算整体编制过程和执行结果反馈的监控，这就容易导致内部控制工作在不全面而又偏离了控制重点的环境下运行，将会出现内控建设规划不周全，无法全覆盖等问题，不仅不能发挥内部控制应有的作用，还会消耗单位的资源，提高各项成本，甚至形成安全隐患，出现不必要的风险，进而无法保障行政事业单位的工作质量，影响单位健康发展。

（二）内部控制方法单一。内部控制方法过于单一也会影响行政事业单位内控工作的开展。通常行政事业单位工作流程相对明晰，财务核算也相对简单，这就可能导致单位放松相关管控，不重视对内部管理的建设，出现内控方法单一的情况。比较常见的是内控工作挂靠财务部门，甚至只依靠财务部门，其他部门参与度低，甚至全程不参与内控管理，而财务部门一般对其他业务环节不太了解，无法进行有效的管理，导致单位整体内控管理嬗变成为财务内控独角戏。同时，由于内控实际推行单位（通常是财务部门），仅能够对本领域、本专业内的内控问题进行有效管控，制定合理化操作方法，而对于跨专业问题往往力不从心，鞭长莫及，无法提出有针对性或切实可行的改进、管控措施和意见，很容易形成内控工作内容和实际业务内容两张皮，内控工作沦为以文件落实文件，以口号代替行动的虚化工程，形成形式主义的弊端，进而产生内控工作效率低下，内控人员积极性降低，内部控制措施形同虚设，背离内控初衷，难以满足单位管理需要。

（三）内控落实不到位。除了内控重点的明细标的和内控方法的有效选择外，内控制度的有效实施也是困扰行政事业单位的重要难题。近些年来，由于中央相关精神要求和各种宣传、管控制度的制定和实施，行政事业单位普遍在意识上越来越重视内部控制工作，并不断完善内部控制制度和体系流程，但在实际工作中往往出现执行力度不够的情况，导致内控工作难以落到实处。这既有行政事业单位在抓落实、抓执行上做得不够彻底的管理原因，又有行政事业单位其自身特殊的制度因素。从行政事业单位管理因素来看，普遍缺乏有效的配套措施来保障内控工作的切实实施，不少单位的内控工作没能真正严格按照预先制定的内控制度开展，制度虽然已经制定，但在实际工作中由于积年累月的工作惯性，导致工作浮于表面不够深入，内控工作没能真正落地。从行政事业单位自身特殊性来看，其对内控工作本身提出了较高要求。企业内部控制体系有其现成的规律和丰富的实践经验，其在理论成熟程度和实践丰富程度方面都有极大的优势，市场经济的经济规律和管理规律在学术领域的研究深入不断为企业内控体系建设注入新的活力和提供源源不断的改进动力，同时广阔的市场体量、丰富的行业实践也反哺了该领域的理论研究，使其形成理论和实践互相促进的良性生态自循环。作为管理调控社会资源但不直接产生社会经济效益的行政事业单位，一方面，行政事业单位在实践工作中的试错成本较高，考虑实际工作中的多方面影响，在实践过程中很难在内控管理的有效性和业务领域的时效性之间找到平衡点，这在当前国家简政放权的政治语境下更为明显，另一方面行政事业单位不以追求经济利益为目标，这就导致其行为结果难以被量化计量和货币化计算，从而使行政事业单位的内控体系在设计上无法以数据建模的形式更精准地比照，以切合单位工作实际，在实际体系建设上只能有限度的参考企业内控体系相关理论成果。

二、行政事业单位内部控制措施建议

（一）聚力提高单位内控人员的专业性。单位内控人员专业与否，直接关系单位内控建设的成效。定期针对行政事业单位干部职工，尤其是对管理人员和内部控制关键岗位的工作人员进行专业知识的系统培训，有利于不断提升其业务水平和综合素质。同时，也要对一般工作人员加强培训，在全单位上下形成共识，即内部控制是实现组织目标的长效机制，是保障组织权力规范有序运行的有效手段，是实现组织稳定运行的科学方法。在组织培训和学习的过程中，要对本单位上一阶段行之有效的实践措施、认知经验和符合本单位实际的典型工作方法加以研讨和提炼升华，切实提升干部职工内控风险意识，提高履职能力，使得本单位能够更加稳定运行和发展。

（二）明确各部门职责形成单位合力。明晰的责任边界和责任清单有利于明确责任，强化监督，对单位各部门进行管理职责划分，有利于加强行政事业单位内部控制管控力度。加强行政事业单位各个部门间的联系，最大限度地实现信息共享和行动协调，避免部门之间互相掣肘，有利于高效实现共同目标。同时，科学划分各部门的工作职责，不同部门或岗位之间从工作内容上加以制衡，形成相互监督的业务链条，从工作机制上采取科学的部门责任设定，最大限度地实现相互监督约束，及时发现问题、查找原因、报告上级，采取措施，以提高行政事业单位的整体运行效率。

（三）开展与第三方合作，建立风险评估机制。在实际工作中，部分行政事业单位既不了解内部控制细则，又无法对本单位业务进行有效梳理和整合。这种情况下，可以选择与外部专业机构合作，请他们帮助制定符合本单位实际情况的内部控制制度。在制定制度过程中，目标绩效考核应当作为重点。只有对内部控制的实施情况进行有效考核，才能真正发现内控问题，并有针对性地加以完善，提高其日常约束能力。如果缺乏相关管理经验，可以聘请第三方单位如会计师事务所、高校研究机构等评析单位的专业人员，制定相应优化措施。

（四）强化内控风险识别与防范。内控风险的识别与防范作为单位内控工作的重要内容应当予以充分重视， 完整的风险识别与防范体系可以帮助单位更有效地改进或调整预算执行进度，并且从财务工作流程、政策制定实施等各方面给管理者以智力和决策支持。例如针对预算执行可以根据单位情况和财政部门要求制定相应的预警机制，消除信息盲点，以达到财政资金使用的科学监督、信息透明的目标，破除实际工作中的信息迷雾。对于资金投入较大的项目或支出，也可以通过内部控制决策流程将相关部门纳入决策机构，使项目论证更科学、更全面、更实际，可以着重突出与财务部门和具体业务部门的沟通和交流，征求他们的意见建议，做好相关的项目效益评估。同时可适当借助信息化技术打通信息孤岛，用信息透明的管理格局防范舞弊风险。高度关注风险识别、风险预警和风险控制三者之间的关系，以信息共享为破解内控管理的总抓手，更加及时有效地解决内控风险。要注重结合单位内部与外部控制体系，提高风险识别的准确性。

总之，行政事业单位内控工作的有序科学开展对于加强管理、提高效率、规避风险有着重要意义。同时，通过建立内控机制营造良好的工作氛围和环境，也有利于单位为社会提供更加高效优质的公共服务。因此，行政事业单位应当立足实际使用科学方法，抓住内控重点，深耕制度落实，从单位人员之间、部门之间信息的有效传导和反馈入手，扎实做好内控体系建设。