赋值绿水青山 实现价值转换——部自然资源所有者权益司有关负责人解读生态产品价值实现相关工作

优质生态产品是最普惠的民生福祉，是维系人类生存发展的必需品。近年来，各地自然资源部门积极探索生态产品价值实现机制，取得了积极成效，也出现一批成功典型案例。近日，自然资源部办公厅印发《关于生态产品价值实现典型案例的通知》（第一批）（以下简称《通知》），推荐了第一批生态产品价值实现案例，进一步指导各地结合实际情况学习借鉴，推进生态产品价值实现工作。

为什么要加快推动生态产品价值实现？当前有哪些主要做法，效果如何？下一步要从哪些方面开展具体工作？自然资源部自然资源所有者权益司有关负责人对此进行了解读。

努力推动生态优势转化为综合效益

生态产品价值实现的过程，就是将生态产品所蕴含的内在价值转化为经济效益、社会效益和生态效益的过程。2010年12月，国务院印发的《全国主体功能区规划》提出：“生态产品指维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素”，并将“提供生态产品”作为开发理念之一。这是国家层面首次提出“生态产品”概念并进行定义。

随后，党中央对生态产品价值实现相关工作作出了一系列部署要求。党的十九大报告明确提出，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。2018年4月，习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上强调：“要积极探索推广绿水青山转化为金山银山的路径，选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。”

因此，建立健全生态产品价值实现机制，既是贯彻落实习近平生态文明思想、践行“绿水青山就是金山银山”理念的重要举措，也是坚持生态优先、推动绿色发展、建设生态文明的必然要求。

“生态产品价值实现的过程，是经济社会发展格局、城镇空间布局、产业结构调整和资源环境承载能力相适应的过程，有利于实现生产空间、生活空间和生态空间的合理布局。”该负责人表示，“《通知》的印发，有利于进一步推动生态产品实现机制，形成生态产品价值实现示范效应，积极引导各地根据本地区实际情况开展生态产品价值实现工作，将生态优势转化为经济优势，激发‘生态优先、绿色发展’的内在动力，为‘好山好水’寻求更多价值实现的途径。”

稳步开展生态价值实现机制实践探索

2017年10月，《中共中央国务院关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》提出：“要建立健全生态产品价值实现机制，挖掘生态产品市场价值”“选择浙江、江西、贵州、青海等省份具备条件的地区，开展生态产品价值实现机制试点”，对生态产品价值实现工作提出了具体要求。

按照中央要求，浙江、江西等省选择具备条件的地区开展试点；福建省作为国家生态文明试验区，提出了“生态产品价值实现先行区”的战略定位；其他部分地方也按照中央要求，自主开展了实践探索。

该负责人介绍，总体来看，各地的试点取得了积极进展和初步成效。“首先是探索开展了生态资源指标及产权交易。针对生态产品的非排他性、非竞争性和难以界定受益主体等特征，通过政府管控或设定限额等方式，创造对生态产品的交易需求，引导和激励利益相关方进行交易。”

举例来说，福建南平市通过构建“森林生态银行”这一自然资源管理、开发和运营的平台，对碎片化的森林资源进行集中收储和整合优化，促进了生态产品价值向经济发展优势的转化。重庆市通过设置森林覆盖率这一约束性考核指标，创设了森林覆盖率达标地区和不达标地区之间的交易需求，搭建了生态产品直接交易的平台。

“其次是积极推进了生态修复及价值提升。”该负责人指出，该做法是在自然生态系统被破坏或生态功能缺失地区，通过生态修复、系统治理和综合开发，增加生态产品的供给，并利用优化国土空间布局、调整土地用途等政策措施发展接续产业，实现生态产品价值提升和价值“外溢”。

值得借鉴的是，山东威海将生态修复、产业发展与生态产品价值实现“一体规划、一体实施、一体见效”，优化调整修复区域国土空间规划，明晰修复区域产权，引入社会主体投资矿坑生态修复和后续产业建设，把矿坑废墟转变为生态良好的5A级华夏城景区，带动了周边区域发展和资源溢价，实现了生态、经济、社会等综合效益。浙江余姚、江西赣州等地通过实施全域土地综合整治、统筹推进山水林田湖草生态保护修复，在保护和恢复自然生态系统的同时，推动绿色生态、本地资源与富民产业相结合，将生态优势转化为经济优势。

同时，各地还积极开展了生态产业化经营。通过综合利用国土空间规划、建设用地供应、产业用地政策、绿色标识等政策工具，发挥生态优势和资源优势，推进本地区生态产业化和产业生态化，以可持续的方式经营开发生态产品，将生态产品的价值附着于农产品、工业品、服务产品的价值中，并转化为可以直接市场交易的商品。

此外，在生态补偿方面，各地也在不断探索推进。“目前是按照‘谁受益、谁补偿，谁保护、谁受偿’的原则，由各级政府或生态受益地区以资金补偿、园区共建、产业扶持等方式向生态保护地区购买生态产品。”该负责人说，如湖北鄂州探索生态价值核算方法，统一计量自然生态系统提供的各类服务和贡献，并将结果运用于各区之间的生态补偿，让“好山好水”有了价值实现的途径。

借鉴国际经验推动生态价值实现

从全球范围看，美国、德国、荷兰等国家对生态产品价值实现机制进行了长期探索和实践，形成了比较丰富的经验和成功模式。

如美国的湿地银行模式，由第三方新建或修复湿地并出售给湿地占用者，以帮助后者履行其占用湿地的法定补偿义务，最终实现保护湿地、抵消开发活动对自然生态系统的影响、促进湿地生态系统及其生态产品价值转化等目标，是一种典型的市场化价值实现模式，目前已扩展到河流、物种栖息地等多个领域。

“美国联邦法律明确了湿地资源‘零净损失’的管理目标和严格的政府管控机制，并设计了允许湿地补偿的制度规则，从而形成了湿地补偿的交易需求和交易市场。湿地银行模式中，既有购买方、销售方，又有政府审批和监管部门，湿地信用的定价、出售、转让、融资等都由市场主体自行完成，政府不干预市场竞争和具体交易行为，而是履行政策设计、规则制定、申请审批、长期监管等职责，形成了一个权责清晰的市场化运行机制。”该负责人表示，“我们应该认真总结、吸收借鉴这些成功经验，并结合我国实际情况，探索形成行之有效的生态产品价值实现路径。”

瞄准五方面加强制度创新和实践

生态产品价值实现是一项系统性、复杂性的长期工程。虽然各地在实践探索方面取得了一定进展，学术界也积累了比较丰富的研究成果，但各地与生态产品相关的市场体系和产业体系建设仍然比较滞后，生态产品价值实现工作仍需持续推进。

“作为生态产品的自然本底和生产载体，自然资源为生态产品的生产和价值实现提供了最基本的物质基础和空间保障。因此，自然资源部门应当成为生态产品价值实现的制度供给者和重要管理者。”该负责人强调，自然资源领域促进生态产品价值实现可以从5个关键环节着手，积极推动制度创新和试点实践工作。

一是坚持规划引领，科学合理布局。“要充分发挥国土空间规划的引领和约束作用，科学布局生产、生活、生态空间，保持自然生态系统的原真性、整体性和系统性，不断提高优质生态产品的供给能力。”该负责人指出。其中，对于生态环境良好地区或重点生态功能区，在加强生态保护的同时，积极鼓励发展生态产业并留有一定发展空间；对于适宜开展生态保护修复和接续产业发展的区域，可以根据生态修复和后续资源开发、产业发展等需要，合理确定区域内各类空间用地的规模、结构、布局和时序，优化国土开发格局，为合理开发和价值实现创造条件。

二是管控创造需求，培育交易市场。通过政府管控或设定限额等措施，创造对生态产品的交易需求，引导和激励利益相关方开展交易，通过市场化方式实现生态产品的价值。“我们通过耕地占补平衡和森林覆盖率等指标交易，碳排放权、排污权等配额交易，林权等产权交易的方式，可以实现政府管控与市场交易相结合，共同促进生态产品价值实现。”该负责人解释。

三是清晰产权界定，促进产权流转。生态产品是自然资源的结晶产物，自然资源的产权决定了生态产品的产权归属。因此，对自然资源进行调查监测和确权登记，摸清自然资源的数量、质量、权属等现状，积极开展生态价值评估，是加快实现生态价值的基础。该负责人还表示，将分散的自然资源使用权或经营权进行集中流转和专业化运营，也有利于提升生态产品的生产能力，不断创新多元化、市场化的生态产品价值实现模式。

四是激发市场活力，发展生态产业。“要将生态产品与各地独特的自然历史文化资源等相结合，发展生态旅游、生态农业等绿色产业，将生态产品价值转化为可直接市场交易的商品价值。”该负责人指出，要通过游客“进入”消费、商品“对外”销售等方式激发市场活力，促进生态产品价值实现。

五是完善支持政策，实现价值“外溢”。据该负责人介绍，生态产品的价值除直接市场交易外，还可以通过土地等资源载体的增值和“外溢”来实现。因此，要因地制宜地制定支持政策和激励措施，包括国土空间规划中的功能分区、规划用地布局、土地供应、建设用地用途转换、资源有偿使用、生态补偿政策等，为生态产品价值实现提供保障。

“下一步，自然资源部还将启动生态产品价值实现机制试点，同时继续向各地推荐成功案例，指导各地组织学习，积极探索生态优势向经济优势的转换路径，加快推动生态产品价值实现工作。”该负责人说。（中国自然资源报）