以中国经济转型布局下一阶段土地改革——访中国人民大学经济学院院长刘守英

土地制度改革自2019年以来再提速。

3月30日，作为新修订的《土地管理法》最重要的配套法规，《土地管理法实施条例》开始向社会征求意见；4月9日，国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，其中提及推进土地要素市场化配置，并完善土地管理体制。学界认为，土地配置体制改革的增长潜能最大，是扭转国民经济增长持续下行的关键。

如何理解此次《土地管理法》修法的意义和未来土地制度改革的走向？推进土地要素市场化配置将会对未来中国经济形态造成什么影响？记者采访了中国人民大学经济学院院长刘守英。

刘守英长期致力于土地制度与发展、城乡互动及乡村振兴等研究，并亲身参与了南海、义乌、泸县、余江等地改革试验。他认为，改革开放40多年来，中国经历了“乡土中国”转型为“城乡中国”的阶段，而理解“城乡中国”的性质特征，将是完成中国现代化转型，即从“城乡中国”转变为“城市中国”的必要途径。

“土地上一轮的功能是保增长，下一轮土地最重要的功能是要推动中国经济转型。这个转型不光是我们原来讲的从计划经济向市场经济转变的体制转型，可能是未来整个中国经济形态的转型。”刘守英对搜狐财经说，中国经济的高速增长阶段已经过去，土地制度改革的目标应是契合经济发展阶段的转化。

刘守英表示，在下一步中国经济转型过程中，城乡形态和产业形态基本决定了未来中国经济的发展形态，而经济发展形态比经济增速更重要。他说，依靠低价土地供应的园区工业化模式的动力已接近枯竭，同时，要想改变当前单极城市化所造成的乡村凋敝和大城市病问题，应令土地征收制度回归本源，探讨并扩大农村集体土地入市的途径与可能性。“这次《土地管理法》修订探讨了农村集体土地未来的入市问题，这就适应了从单级城市化转向城乡融合发展的变化。”他说，经济活动的多样化是乡村振兴的前提，而农村集体经营性建设用地入市改革的目的便在于保证乡村经济活动的多样化。

刘守英认为，本轮《土地管理法》的核心变化是新增建立了国土空间规划体系。他表示，新建立的国土空间规划体系将致力于我国未来的经济形态设计，因此这次规划体制调整带有很大的策略性，解决了原有规划体制存在的规划类型过多、内容重叠冲突等问题。“在确保耕地安全后，通过征收来保公益性用地，即整个经济形态中的公共部分，而私的部分就充分实现市场化，包括让农村集体经营性建设用地入市。”他总结称，未来我国经济的发展动能转换，对整个发展形态的改变非常重要——而这是要依靠农村集体经营性建设用地入市去撬动和改变的。

记者：2019年8月，《土地管理法》修正案通过，如何理解此次修法的背景？

刘守英：《土地管理法》在1998年有一次大修，这次也是一次大修。1998年的《土地管理法》修改后，出现了很多对该法的诟病，政府也一直说要修，一直在酝酿和调研。去年那次大修，牵涉到的条文和内容，变化都非常之大。我自己认为，《土地管理法》在1998年的节点上修法，正好契合了我国经济高速增长阶段对土地制度的需求，即多用地且低价用地，用土地来启动城市化。当然，《土地管理法》修改的根本目的还是为了保护耕地，无非就是我们如何做到既保耕地又保发展。1998年这次修法恰好赶上中国经济发展最快的时期，保障了经济快速发展地区的用地需求，包括建设用地的供应、行政用地供应，以及一系列的土地制度创新，如建设用地指标的使用方式、土地管理严宽度的把握等。在快速城市化的背景下，与此相关的问题是，城市化的钱从哪里来？我们的土地制度在其中也发挥了很大作用，这就是我国土地制度独特的土地资本化的制度安排：土地最初实际是资源，后来我们以土地作为资本的来源，土地变成资产，进而再变成资本。

我觉得这一轮《土地管理法》的修改，非常重要的任务是解决下一发展阶段土地的功能问题。首先，在上一轮发展阶段中，土地的功能是保耕地保发展，那么土地在下一个发展阶段中到底承担什么功能？除了保耕地，我们还要保生态，这是《土地管理法》修法的重大变化。保障粮食安全的背后是对耕地数量和质量的保护。土地质量是个土地安全的问题，我们不光要保证主粮安全和耕地安全，还要保证耕地长期可持续的生态安全。其次，中国经济的高速增长阶段已经过去了。我们还要靠土地作为发动机保证经济快速增长吗？2008年后，我们费了那么大的劲，经济增长速度却已经拉不上去了。因此，新一轮的土地管理制度应契合我国经济发展阶段的转化。第三，我国原有的依靠大量低价工业用地的工业化模式已经改变，那么土地保工业化的功能也应该改变。城市化也是如此，原本靠低成本土地供应保证城市化不断扩张的模式导致城市越来越不宜居，城市扩张是低成本，但城市市民的生活成本却是高成本，因此城市化的模式也需调整。

记者：土地在我国新一轮经济转型当中应扮演什么样的角色？

刘守英：土地上一轮的功能是保增长，下一轮土地最重要的功能是要推动中国经济转型，这个转型不光是我们原来讲的从计划经济向市场经济转变的体制转型，可能是未来整个中国经济形态的转型。未来我国的经济形态如何？第一，城市形态应该是内涵发展型而非外延扩张型的。第二，未来一定要实现城乡融合，而不是城市和乡村两张皮。上一轮的经济发展顾不上乡村，换言之，我们原来是只有快速的城市化，但乡村却越来越凋敝。新的土地管理制度一定要承担起城乡融合的任务。第三，乡村未来是什么样？城乡融合打通之后，大部分人还是向城市流动，但有一部分人会到乡村去。随着人和要素在城乡间实现自由流动，乡村经济会有更多新业态。有一些乡村会凋敝，有一些乡村会活起来，农民这一群体也会发生变化，因此未来的乡村文明应该是和城市文明相平等的存在。第四，未来产业是什么样的？中国未来不可能在所有地方都布局那么多产业，一定是在部分区域形成世界上最先进的产业带和制造业城市，从原来的低成本优势转向规模优势。所以，未来不需要那么多园区了。城市形态、城乡形态、乡村形态和产业形态基本决定了未来中国经济的发展形态。土地管理制度是经济形态里很重要的一部分制度安排，因此，这次《土地管理法》修改要应对新的经济发展形态。现在还有很多人在留恋高速增长阶段，问题是该阶段已经一去不复返了。我自己认为，下一步的经济发展形态比增长速度更重要。

记者：这轮《土地管理法》应如何修改以适应未来我国经济形态的转变？

刘守英：乡村和城乡融合发展区域是未来需要用地的区域，也是土地管理制度调整最要着力的几处。因此，这次《土地管理法》修订探讨了农村集体土地未来的入市问题，这就适应了从单级城市化转向城乡融合发展的变化。城乡融合区域包括城中村和城市向乡村延伸区域，这是对未来中国整个城乡形态变化具有革命性意义的两个区域。原来城中村用地都是通过征收的方式，也即通过政府把城中村的土地拍卖给开发商，政府吃土地涨价的发展模式。城乡延伸区域也是如此。土地征收牵涉到土地管理制度最根本性的神经。如果不通过征收的方式，那这些地方的集体土地到底怎么入市？这次《土地管理法》修改，进步之处在于制定了征收目录，对于哪些是公共利益可以动用国家征收权做出了明确的界定，但是征收目录保留了对成片开发建设用地的征收权。这里面涉及到，城中村、城乡延伸带和工业园区这些区域是否还要采取成片开发的方式？也即是否还应采取征收的方式？现在城中村一改造就是成片开发，但我们未来的城市形态需要更多样化、街区化。现在的城市充斥着大厂区、大房地产项目、大马路，极其空，公共空间和私人空间互相不匹配。城市街区化意味着马路变小、变多、变复杂，这样街区形态也会随之改变，街区里开始有人生活，进而催生出很多特色产业，就会改变原来街区没有产业的现象。

因此，未来城中村改造的重要方面是改掉成片开发的模式。只有这样，才能保证征地制度改革到位，才能确保征地制度真正用于符合公共利益的土地开发项目上。城市为什么难看？因为城市形态单一，形态单一的原因是主体单一，主体单一的原因则是供地模式单一，即城市建设都是征地这一种模式。我认为，未来城市形态改变主要依赖于城中村区域和城乡结合区域的形态改变，而二者的形态改变则需要依靠土地制度改革来推动。随着土地征收制度在非公共利益领域的退出，加上农村集体经营性建设用地入市，这些区域的城市业态就会多样化。所以我认为，如果这些区域仍旧采取土地征收的模式，那这次《土地管理法》修改就没有任何意义了。未来我国经济的发展动能转换，对整个发展形态的改变非常重要——而这是要依靠农村集体经营性建设用地入市去撬动和改变的。

记者：政府应该如何摆脱过去对土地财政的路径依赖？土地制度改革后，原先的征地制度该往何处去？

刘守英：地方政府为什么不能摆脱原来的那一套模式？是因为他们还没有意识到新的发展形态和新动能。旧动能已经减低了，新动能为何没有起来？实际上是理念问题。目前经济发展好的地方，是因为地方政府想明白了什么是新动能。这些地方政府也不是想出来的，而是问题导向导出来的。旧的那一套走不通了，必须要开辟新的路，就自然实现了转型。我认为征地制度应该回归征地制度本身。征地制度不是退出，而是应该做好份内之事，即对公共用地的部分进行征收，而不能再和此前一样靠土地征收制度来保障所有的发展用地。为什么很多人担心征地制度改革会阻碍经济发展？这就还是老的思维模式。征地制度和农村集体经营性土地入市是要适应新发展模式和新形态，如果明白了这点，对于征地制度的改革就不会出现质疑的声音了。搜狐财经：这次《土地管理法》修法的核心变化是什么？刘守英：前面提到，这次土地管理制度改革的核心是为了解决未来我国经济形态的转型，在此次修法中相对应的条例修改则是新增建立国土空间规划体系。（编者注：国土空间规划明确把主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划等空间规划相融合，同时形成一个平台，即国土空间基础信息平台，形成全国的国土空间规划“一张图”。）这次《土地管理法》修改，很多人都没有注意到这一点。为什么将这几个规划合并？原有的规划体制存在规划类型过多、内容重叠冲突等问题，导致重复建设，并造成巨大的资源浪费。在统一的规划体系下，这些现象就不可能再出现了。国土空间规划是用于管理我国未来整个经济形态的体系，其作用是做好我国未来的经济形态设计：第一是城乡形态规划；第二是产业形态；第三是生态形态，即保护各地的绿水青山，保护当前和未来的生态平衡。在确保耕地安全后，再通过征收来保公益性用地，即整个经济形态中的公共部分，而私的部分就充分实现市场化，包括让农村集体经营性建设用地入市。这个规划很清楚，既保护了未来我国的土地安全，也能和土地市场化实现衔接。所以这次规划体制调整带有很大的策略性。这是本轮《土地管理法》修法最核心的变化，但很多人都没有注意到。

记者：本轮《土地管理法》为农村集体经营性建设用地入市打开了一道口子。这对乡村振兴的意义是什么？

刘守英：乡村衰败的重要原因是其经济活动没有回报。乡村经济活动的多样化和复杂化是乡村振兴的前提，也是乡村振兴的核心。农业产业低回报，所以人就往外走，那么产业也就越来越不行。乡村经济活动的多样化，既包括农业产业的多样化，也包括非农产业的多样化：乡村可以做很多非农产业。农村集体经营性建设用地入市改革，目的就在于保证乡村经济活动的多样化和复杂化。问题的核心还是经济发展模式和经济形态的改变。我国下一步的发展动能靠经济形态的改变，而经济形态的改变则需依靠下一步的土地制度改革。通过土地制度改革释放制度红利，可以撬动城中村、城乡结合部和乡村这三片地区的发展，并推动我国整个经济形态的改变。

记者：宅基地占农村集体经营性建设用地的70%，其改革的突破口是什么？

刘守英：宅基地制度在整个土地结构里占了非常大的一部分，而且宅基地对未来我国经济形态的重塑将起到非常大的作用。因为城中村、城乡结合部和乡村这三个空间都和宅基地制度相关。如果宅基地制度改革与上述提到的未来三个形态不相匹配，那么宅基地制度将成为未来经济形态和动能转变的最大障碍。宅基地制度改革非常重要的方向是改变目前无偿分配的制度。本轮《土地管理法》修改提出，要充分保障我国农村村民实现户有所居。宅基地改革从原来的“一户一宅”到“户有所居”的提法转变，意味着未来不一定要确保农民拥有无偿分配的宅基地，只是保证农民的居住安全。不是说只要是农民，就能无偿分配得到一块宅基地。“户有所居”的保障方式和“一户一宅”的保障方式是不同的，后者的保障方式可以是市场化的方式。过去只要是农民就有一块宅基地，这是宅基地制度安排的特殊性，现在不可能了。我们需要保证的是农民获得宅基地使用的权利，但使用权利不能一直是无偿的，也必须得有偿使用。现在只有农民才有资格获得宅基地，而由于无偿的性质，农民集体对宅基地的使用原来也只有居住权，不能转让、出租和抵押，现在相当于是扩大了农民对宅基地使用权的权能——农民可以享有宅基地的收益权，宅基地可以转让、抵押，也可以和别人合作开发。相当于取消了农民原来的宅基地福利，与此同时与其交换了财产权。有偿使用也就意味着有偿退出，因此只有宅基地实现有偿使用后，才能接下去讨论宅基地权利开放的话题。

记者：新《土地管理法》并未详细规定哪些主体可以购买宅基地的使用权。如何打破宅基地的内部流转，对此你有什么建议？

刘守英：这是未来宅基地制度改革还需要进一步去探索的问题。现在宅基地只能在集体经济组织成员内部流转。我们有一个建议：只要原籍是集体经济组织成员，都可以获得宅基地的使用权。宅基地资格权只向集体经济组织成员开放，但宅基地使用权和经营权可以向集体经济组织原籍成员开放，这样就可将宅基地使用的方法扩大。只有这些人对宅基地使用权和经营权需的需求高了，这些地方的宅基地使用权和经营权才能搞活。现在很多乡贤对宅基地的使用需求大，只要把宅基地使用权和经营权开放给类似原籍在集体经济组织的成员，才能搞活宅基地制度，乡村振兴的主体也可以丰富起来。

记者：有偿使用宅基地后，农民会相应付出什么成本？

刘守英：宅基地实际上也是农村集体建设用地，我们会有一套集体建设用地的地价体系，会参考那个体系来做有偿。

记者：目前宅基地直接入市没有合法渠道，只能通过农村集体经济组织回收变成集体性经营建设用地后才能入市。当宅基地真正变为有偿使用后，未来宅基地入市的主体就有可能是农户或宅基地使用者本人？

刘守英：对。其实宅基地改革的方向就是要改变宅基地制度的“特殊性”，只要在宅基地制度的特殊性上打转转，宅基地权利制度改革就很难有进展。只要把“特殊性”打掉，宅基地就活起来了。中国统一的土地权利体系，先是集体建设用地和国有建设用地打通，接着宅基地未来和集体建设用地打通，这三者互相打通以后，中国的土地权利体系和市场体系才能建起来。（转载自搜狐财经与经济杂志联合打造的“致知100人”系列访谈）