“延伸式”抑或“嵌入式”县级政协履职下沉的路径透视

[摘 要]中国特色社会主义进入新时代对人民政协作用发挥提出更高要求。为有效发挥作用，县级政协必须克服组织架构“漂浮”“缺脚”现象，实现履职活动的有序有效下沉。国内各基层政协在实践中逐渐探索了以“委员工作室”为典型的延伸式和“专项集体民主监督”实践下的嵌入式下沉路径。延伸式下沉具有下沉支点稳固、持续性较强的特点，但容易陷入运行成本大、协调沟通难的问题，甚至由于组织自利冲动容易运转失灵，需要向“共享延伸”迈进;嵌入式下沉具有鲜明任务导向且操作灵活，但也存在持续性不强、系统性不足且与委员推选初衷相违背等问题，需要向“系统嵌入”完善。延伸式與嵌入式属于互补性的路径选择，当前在侧重“系统嵌入”的同时，仍要运用“共享延伸”的策略，以推动更多县级政协加入履职下沉探索。

[关键词]县级政协;延伸式;嵌入式;履职下沉;委员工作室

[中图分类号]D628         [文献标识码]A      [文章编号]1672-4496（2020）04-055-09

一、问题的提出与研究回顾

中国特色社会主义进入新时代，为人民政协事业发展开辟了广阔前景，为人民政协履职拓展了更多空间，也对发挥人民政协作用提出了更高的要求。县级政协处于我国政协组织架构的末端，是人民政协事业发展的重要基石，在推进新时代国家治理体系和治理能力现代化中担负重要使命。但与重要性相对，也存在组织数量多、距离群众近、规范程度差等特点，一些县级政协在人民群众甚至地方政治权力运行系统中的“存在感”相对缺失。部分学者和政协工作者将这种“缺失”归结为县级政协组织架构中的“漂浮”现象。具体而言，政权组织的最基层在乡镇，并有村民（社区）委员会承接部分公共服务事项，而根据 政协章程有关规定，政协组织只设置到县和市辖区，存在架构 “缺脚”，履职 “不接地气”现象。基于此，就产生了县级政协工作中一个具有普遍意义的问题：如何在现有政治体制框架内推动履职下沉？要实现这种履职下沉，必须明确两个问题：一是“支点”问题。就是下沉的落点在哪个层次上，是实体抑或名义，是按照行政区域的“普遍化支点”抑或基于工作需要的“个性化支点”。二是“通道”问题。是嵌入现有通道抑或建构新的通道实现下沉。这种“通道”是现有政治组织及社会力量的，抑或政协组织独享的。关于县级政协的履职下沉，国内学术界已给予大量细致、精深的研究。有学者重点阐释了政协工作下沉的性质与原则，认为必须体现政协的组织属性、职能作用和工作方式，把政协工作的特点和政协组织的优势充分体现出来  [1  ]43-47。必须对下沉的平台和载体，如镇街政协组织的性质、职能进行科学界定[2  ];只能是区、县 （市） 政协的内设派出机构，而不是一级独立的政协组织[3  ]。有学者基于地区经验探讨了履职下沉的具体路径，包括在乡镇街道等设立政协工作委员会，设立基层特邀委员和建立基层代表列席政协会议等 [1  ]43-47;在社区建立“委员工作室”、开展“委员接待会”等载体 [4  ]240-246;借助现有乡镇政权和社会组织拓展履职空间的“嵌入式履职”[  5    ]，建立民情对话、民情问政等网络议政平台 [6  ]23-26，搭建“两进两问”载体、建立“四请两公开”制度形式实现下沉  [7  ]。有学者则分析下沉的具体模式，包括“直接介入、松散合作、紧密嵌入”三种下沉并介入基层治理的基本模式 [8  ]14-23，“开展活动”和“设立平台”两种下沉的基本类型[9    ]183-193，“多点式布局、渗透式推进、推窗式效应”的“三式”工作法 [10  ]，其基本指向均是把工作视野扩大到基层，把履职触角延伸到基层。有学者分析了履职下沉过程中存在的问题。如乡镇街道政协工委的性质与定位不清晰，与同级党委、政府及人大主席团（办事处）的关系模糊，组织化下沉带来委员参与度不高 [11  ];又如委员工作室等下沉载体存在“职能异化” “名称杂化” “不可持续”等现象;协商民主向基层延伸中存在主体、过程的“被动化”。有学者将这些现象归纳为政协履职向基层延伸的“实践中变异” [9   ]194-207;有学者则进一步归纳出碎片化下沉、嫁接式下沉及带来的下沉无效化问题  [8  ]14-23。

总的来看，既有文献的不足之处是未对下沉路径本身缺少准确和凝练的概括，所提出的“路径”多为策略和举措，部分结论也缺乏普遍意义上的经验研究支撑。因此，本文拟选取“委员工作室”和“专项集体民主监督”作为两类典型案例，采取多案例比较的方法，探讨县级政协开辟了哪些推进路径，其中又蕴含着怎样的政治逻辑。

二、延伸式下沉：以“委员工作室”为典型的路径

“委员工作室”是指县级政协在乡镇街道、社区农村、企业园区及社会组织建立政协联络委员、委员联络群众的工作平台。具体名称除“委员工作室”外，还包括委员联络工委、联络室、联络站、联络组、工作站、委员之家等，为便于表述，统一简称为“委员工作室”。

（一）南京鼓楼区的街道委员之家和社区委员联络站

2010年7月南京市委作出《 关于在全市各街道（镇）设立政协工作委员会的批复 》，同意在全市各街道（镇）设立政协工委，设1名正处（科）级主任，由街道（镇）党（工）委书记或副书记兼任;同时明确设1名工作人员专职承担日常工作。

南京市原鼓楼区、下关区于2010年分别在所属街道成立政协工委并挂牌。2013年3月，国务院批复设立新的南京市鼓楼区后，鼓楼区在全区13个街道设立政协工委（委员之家），作为区政协的派出机构，在区政协常委会和街道党工委领导下开展工作。各工委设置主任、副主任及联络员（部分主任兼职），政协街道工委（委员之家）下设政协委员群众工作站、提案联系点、社情民意联系点，形成“三位一体”的政协委员联系群众工作平台。鼓楼区的街道政协工委履职以“三会二联”（社情民意征询会、街道政情通报会、专题座谈会，联系社区、联谊活动）主体活动为纲，以“五个一”（提交一份提案、反映一条社情民意、参加一次调研视察、撰写或参与讨论一篇调研报告、为人民群众办一件实事）活动为线，积极组织政协委员发挥优势服务街道发展。2018年，鼓楼区在120个社区推进政协委员联络站全覆盖。2019年在园区、企业建立联络服务群众的政协委员工作室，并为以园区名义设立的政协委员（老学堂）工作室、以行业名义设立的政协委员（法智荟）工作室、以委员个人名义设立的翟优工作室等6家工作室集中授牌，实现了政协委员履职载体“家”“站”“点”的立体覆盖，推动了政协履职向街道、社区有效下沉和延伸。

（二）深圳盐田区的社区委员工作室

2010年1月，深圳市盐田区委印发《 关于完善民意畅达机制促进基层民主政治建设的实施意见（试行） 》，在辖区各社区建立民意畅达工作室（政协委员工作室）。2013年建立教育、卫生、公安、法院、检察院和市集装箱拖车运输协会共6个行业民意畅达工作室（政协委员工作室）;2014年建立网络委员工作室。

政协委员工作室与民意表达工作室、党代表工作室、人大代表联络站“四位一体”，隶属于社区工作站，人、財、物由民意表达工作室统筹管理，业务工作独立，经费专款专用。每个工作室配备专职主任1名，由社区党委副书记兼任;文员1名。政协委员和党代表、人大代表或错开编排，或混合编组，或集中行动，采取值班接访、定点连续、常态走访等形式服务群众、履行职责。

盐田区建立“诉求代理机制→民意调处机制→跟踪反馈机制→考核评价机制”的完整“闭环”体系，构筑完善的民意畅达机制，实现每一件民意诉求有代表代理、有部门办理，在规定时间内办结、反馈，办理过程可评价、质量有保障。政协委员接到群众诉求后，将其填报转入社情民意数字化管理系统，然后作为诉求代理人通过线上和线下两个渠道跟踪督办，协调跟进问题解决的进度。由区委群众工作部及区政协办公室对系统提交的社情民意事项进行梳理、汇总、分类后转交有关责任单位办理。政协委员和民意表达工作室可登陆系统查看办理情况并进行催办，有关部门在办理过程中及时向政协委员反馈，必要时邀请政协委员参与处置。为确保政协委员有意愿督办，建立政协委员履职积分制，对政协委员进行定期量化考核;为确保政协委员有能力督办，将职能部门诉求办理纳入部门年终绩效考核，赋予政协委员年终考核评议权。盐田区的做法被新华社赞誉为“新时期的群众工作法”，荣膺“第六届中国地方政府创新奖”提名奖。

（三）温州鹿城区的委员个人工作室

鹿城区政协着眼“让政协走进群众、让群众走近政协”，于2016年成立10个委员工作室，并鼓励不同行业背景、界别领域、特长经验的委员个体参与创建工作室。2018年7月，鹿城区政协出台《关于加强政协委员工作室建设的实施意见》，对活动场所、经费保障、准入退出、考核奖励机制等具体内容予以明确，实现了委员工作室常态化创建、可持续发展。在具体管理中，推行“1+X”模式，“1”即区政协对各工作室提出基本的、共性的工作要求。“X”即鼓励各委员工作室扬长避短，推进履职方式和内容探索，并在探索中建立一些务实管用、特色鲜明的工作制度。目前，鹿城区共有由委员个人创办的工作室12家，分布在全区各角落，发挥着政策法规宣传、社情民意收集、市民个性服务、团结联谊交友等作用。同时，鹿城区还积极推进“云工作室”（在线工作室）建设，鼓励政协委员结合自身特点，通过网络途径提供个性服务。

各工作室充分发挥优势，开展各具特色的履职活动。如陈文俊委员工作室，2016年8月成立以来，每月组织人员上街入户收集社情民意，从中提炼归纳带有普遍性、前瞻性的问题，选择梳理成社情民意信息，至今已上报30余条，提交的社情民意信息获浙江省委主要领导两次批示、温州市委主要领导多次批示。如许鹏怀委员于2016年7月领衔成立的许鹏怀委员工作室，成员包括留学生代表、归国博士企业家、海外侨领等，以“海外联谊、为侨服务、国际传播、文化交流、跨境协商”为主题开展工作，组建海外国际文化交流传播队伍，启动“一带一路行”活动，开通浙江省首条境外人士综合服务热线，建立“海外传播官之家”等做法，将“侨”字特色发挥得淋漓尽致。

（四）案例比较与分析

1.下沉的路径分析。通过案例比较，可以发现政协“组织延伸式”履职下沉的路径特征，即在基层设置组织载体，作为政协履职下沉的支点，进而将部分履职活动和履职任务下沉到支点上。

组织延伸式下沉的关键点在于，组织延伸涉及的成本与回报是否对等，换言之，下沉的成本支出是否可控，支点的现实效应能否扩大，成本增加能否为同级党委政府及社会群众所认同。短期而言，这个认同可以通过有效的沟通加以获得，但长期则必须通过持续带来的“相应收益”来证明。而“相应收益”的获得本身就取决于一个地区的政治生态和社会生态，对政协组织而言具有不可控、难以量化等特征。

组织延伸式下沉的风险点在于，这种延伸或许涉及的政治体制调整，尤其在2010年中央编办明确“乡镇不设政协，这是中央明文规定的，中央编办和全国政协也已达成一致意见。这涉及政治体制问题，地方无权自行作出规定”后，同级党委是否愿意为诸如在街道设立“政协工委”之类的创新涉及的体制调整承担风险责任。

组织延伸式下沉的缺陷是这种成本与回报具有不可量化性，设立的组织支点会不断“放大”成本并通过各种形式“夸大”回报;各个支点需要直面与乡镇街道、社区等外部机构的协调沟通，而协调沟通会极大增加支点运行成本;组织的固有惯性及自利冲动决定了这种支点一旦设立就会本能地反对任何变故，导致发现成本与回报不对等时机构终结或“裁撤”的成本极高。

2.下沉的共同特点。上述案例揭示了县级政协履职下沉的三个共同特点，下沉结构上都依托一定的基层治理单元（如街道、社区）或治理单位（如企业、社会组织）设置，涉及的是县级政协以下的治理单元，未能涉及政协与同级党委及政府之间关系调适，也未能助力县级政协和上级政协组织之间的紧密关系构建。推进路径上，各地都以赢得党委的强力支持为前提;注重寻找设立委员工作室的政策依据，从现有的法律法规中寻找可操作的空间，以党委或政协组织出台的规范性文件为依据;采取县级政协强力推动、基层治理单元（单位）有序配合、政协委员参与等形式加以推进。下沉结果上，委员工作室通过为委员履职提供信息支撑、渠道支撑，推动委员履职常态化、委员与群众联系便捷化来实现政协工作的下沉，调查发现，通过平台提供的信息确实能够解决一些群众关心的问题。

3.下沉的差别。与此同时，各地的委员工作室实践仍然存在差别，如表1所示。

首先，按地域划分仍然是主要方式，这种方式虽然便于设置环节的操作，但由于不同工作室之间缺乏“竞争性”导致后续管理存在困难;其次，以政协委员独享渠道居多，但深圳盐田区采取了与党代表、人大代表及社会力量共享的方式，而这种共享在降低成本同时也会消磨政协的特色、降低政协在渠道建设中的参与热情;最后，除了温州引入社会组织运行方式的方式外，多数地区的下沉依然采取传统行政方式实施运作、管理。

三、嵌入式下沉：“专项集体民主监督”的实践探索

“专项集体民主监督”是浙江省政协为弥补民主监督这一政协履职“短板”，在实践中探索的政协民主监督形式。这一形式由于需要广泛动员县级政协的参与，而政协的参与又必须依赖于详实而具体的数据，因而在事实上推动了县级政协履职下沉。

（一）县级政协在“专项集体民主监督”中的角色分析

党的十八大以来，浙江省政协在履行政治协商、民主监督、参政议政三大职能上取得积极进展，尤其是在民主监督上敢于动真碰硬。《  中共浙江省委关于加强人民政协民主监督的意见  》明确提出“联动监督”的工作要求。2013年1月，时任浙江省政协主席乔传秀提出要“运用委员视察、专项集体民主监督、特约监督员等多种方式，协同参加单位和市县政协的力量开展专项监督”。专项集体民主监督的牵头推进单位是浙江省政协，但省、市、区县三级政协联动实施，县级政协在专项民主监督中承担着重要角色。

首先是一手信息的搜集主体。有效信息难以充分获取是民主监督作为“软监督无法发挥硬作用”的重要原因。鉴于县级政协的数量和分布特点，在“三级联动”中，县级政协及广大政协委员通过有效信息的获取既完成了上級政协交办的任务，也推动辖区问题的整改。

其次是履职实践的竞争主体。专项集体民主监督作为一个省域范围内共同的监督活动，其监督活动为省政协提议、提出，通过建立健全联席会议制度、工作交流制度、信息简报制度、宣传工作制度、协调小组办公室例会制度等联动监督工作机制，基层政协的履职实践有了横向比较，在事实上存在“竞争关系”。这样，原本缺乏“竞争压力”的县级政协被摆到了横向比较中，促使其积极探索更为有效的履职方法，进而在实践中创造了一些将履职实践向纵深拓展的做法。

（二）县级政协围绕“专项集体民主监督”的下沉探索

1.浙江温岭市政协的“民主监督员”。履职向具体任务下沉。温岭是全国股份合作制经济的发祥地和以“民主恳谈”为载体的地方协商民主的发源地，基层民主政治起步早、发展快，群众参政自主意识强烈，社会民主氛围浓厚，为政协履职下沉创造了良好的社会条件。早在2005年，温岭市就印发《 关于实行委派民主监督员工作制度的意见 》，为政协委派民主监督员提供了政策依据。在落实专项集体民主监督过程中，温岭市政协创新完善委派民主监督员工作，推动政协履职向具体任务下沉，具有独特而鲜明的特点。

首先，选择受派单位时聚焦任务。温岭市政协委派民主监督员不是“面上铺开”，而是“点上发力”。根据年度专项集体民主监督的任务指向确定受派单位，受派单位既可以是政府部门、协调（临时）机构，也可以是重点工程。受派单位一般年度调整，数量有所浮动，但未超过10个;第二年根据新任务重新筛选，如有重点监督任务未完成时可持续跟进一年。这就使得监督从到处撒网向高度聚焦转变，监督奔着任务去，有助于力量精准下沉。

其次，个体委派和集体履职深度结合。与各地委派“民主监督小组”不同，温岭市政协委派的是民主监督员。民主监督员独立行使监督职权，可根据个人的意见提出建议和批评，并向区政协报送民主监督建议书。同时，区政协在受派部门设民主监督员小组（不是民主监督小组），由4～9人组成，一般设组长，必要时可设副组长。民主监督员小组以集体形式开展专题调研、专项评议等活动。个体委派与集体履职有机结合，使履职下沉既发挥委员个体能动性，又适度组织化实现“团体作战”。

最后，“前端”与“后端”有序衔接。民主监督员（政协委员）作为专项集体民主监督的“前端”，下沉在具体任务点位上，被监督单位“敷衍”怎么办？温岭的做法，一是监督员发现问题，监督员小组讨论问题形成民主监督建议书后，由主席会议进行协商审定、以政协办公室名义发文送达受派单位，要求相关部门限期两个月作出答复;二是政协办整合监督信息，利用组织化渠道反馈给各受派单位，做到及时提醒，及时批评，及时建议整改;三是市政协领导分组督查民主监督建议书落实工作，并召开主席会议听取受派单位对建议的反馈汇报。“后端”为“前端”保驾护航，用组织刚性推动政协民主监督从“软尺子”成为“硬杠子”，也让“前端”的下沉能够更好服务专项集体民主监督大局。

2.丽水市莲都区政协的“随手拍·快捷报”。在委员角色延伸中下沉。2014年2月，浙江省政协印发《关于开展“构建‘五水共治机制情况”专项集体民主监督的实施方案》。丽水市莲都区政协在“五水共治”民主监督中认识到，水纵横交错、连接八方，具有流动性和多样性，全天候、多点位的监督成本高、难度大;水在群众美好生活中占据着基础性地位，动员群众监督治水具有充分可能性。基于此，莲都区政协设计了“随手拍·快捷报”民主监督载体。即组织政协委员进而动员所联系群众结合工作生活反映区域治理中存在的突出问题，并以互联网手段传送给区政协，区政协迅速通过专报报送区委、区政府及相关部门办理。截至2020年5月，莲都区政协利用“随手拍·快捷报”进行系列民主监督活动，共出专刊128期，反映问题点位2500多个，99%以上的问题得到有效的解决[12 ]。

“随手拍·快捷报”的履职下沉是通过委员的角色延伸得以实现的。首先，构筑清晰的职责网络，强化角色延伸的内在动力。现实中，每个政协委员都代表一定界别、联系着一部分群众，他们是政协委员履职的“眼和耳” “手和脚”。区政协以界别为单位建立监督小组，每组5～6人，对小组实行考核机制，对各小组年度开展监督的次数、反映问题的数量质量、带领委员监督的形式予以量化;小组又将任务具体到委员个人，做到每个委员都有民主监督的具体任务。基于履职考核压力，委员动员所联系的群众共同反映民主监督问题、协助自身履职的动力明显增强。其次，精选民主监督主题，降低角色延伸的“成本”。无论是“五水共治”，还是“三改一拆”“六边三化三美”  [13]①，都具有地域广泛，与民众生活紧密联系的特征，即可以做到“随手”。三是制定简洁的操作规范，优化角色延伸的路径选择。“随手拍·快捷报”民主监督的素材通过标准化、模板化的简洁文字和图片实施，通过微信渠道进行报送，降低了沟通成本，使政协委员动员关联群体进行监督具备可操作性，使委员和群众的“双向需求”转化成委员角色延伸的路径。

3.浙江东阳市政协的“一村一委员”。常态化联村中下沉。在落实专项集体民主监督过程中，东阳市政协根据“问题存在哪里，监督人员就在哪里”的思路，创造性地探索“一村一委员”工作机制，即将政协委员进行编组，与行政村结对联系，开展常态化民主监督，重点助推党委政府决策部署在农村落地见效。其主要做法：一是按照“委员小组结对乡镇、委员联系村庄”和“就近、就便、全覆盖”的原则，发动市、县两级309名政协委员和部分列席人员，深入297个行政村开展民主监督，每个村至少有一个委员联系。二是明确委员联村的职责定位，每年确定若干重点监督内容，推动民主与解决问题相结合。如2018年为落实“垃圾分类”政策，各监督员发现问题2300多个，各监督员提出并当场解决的有2000多个，经委员小组汇总的监督意见137条，党委政府采纳102条。三是通过微信群、政协APP等平台，畅通信息上报渠道，由市政协“一村一委员”工作领导小组办公室定期分析、及时交办、跟踪督办监督意见;对重要的专项集体监督事项形成综合性民主监督报告，报送当地党委政府决策参考。四是建立委员联村履职的成果反馈机制和成效宣传机制，制定实施 “一村一委员” 工作规范，建立“一村一委员”工作日志和履职数据库，将“一村一委员”工作情况列入委员年度履职考核重要内容。

东阳市政协“一村一委员”的探索实践从两个方面推动了政协履职下沉：一是搭建了基层政协在农村的工作平台，扩大了县级政协在基层的影响力。在联村工作中，许多委员在做好“监督员”与“信息员”之余，发挥自身专业和资源优势，为联系村在科技、医疗、扶贫、就业、创业等方面提供了许多帮助。一些政协委员成了村民“最熟悉的干部”，政协组织在农村基层民众中的印象“从无到有”、形象“从虚到实”，强化了民众对政协履职的认同度。二是搭建了政协委员常态化履职平台，丰富了农民参与基层民主建构的载体，拓宽了政协委员常态化开展民主监督的路径。

（三）县级政协“专项集体民主监督”的下沉行为评析

1.下沉行为特点分析。通过分析县级政协围绕专项集体民主监督开展的履职下沉探索，不难发现，这种行为具有鲜明特点。

从下沉指向看，无论是确定性的县直部门、重点工程，网格化的村庄，还是委员松散联系的群众，都无一例外体现了鲜明的任务指向，即围绕某一个特定任务展开，以特定任务的完成为目标。

从下沉逻辑看，将履职主体——委员的履职任务具体化、清晰化为前提，通过履职压力的传导和内化，力争实现委员的主动下沉作为。基于这种作为实现的下沉支点，不再是某一实体化的组织载体，而是动态的委员个体。委员为确保下沉的有效性，在实践中必须灵活借助业已存在的渠道、自身熟悉的力量来获取资源。无论温岭，莲都，还是东阳，都无一例外赋予委员特定选择权，可以选择自己熟悉或有认知基础的部门、群众、村庄来实施监督行为。

从下沉周期看，随着与下沉对象连接难度、所依托下沉渠道紧密程度的增加，下沉周期逐渐增加。即委员对下沉对象的认知难度越难，则下沉周期越长，反之越短。

从下沉机制看，均是政协组织主导下的下沉。与政府经济部门的强激励不同，人民政协的行为具有显著的弱激励特征，周雪光等人指出弱激励行为具有完成任务逻辑、激励逻辑和政治联盟的特征 [14   ]。县级政协在以委员为主体的履职下沉中扮演的角色（实施前的策划组织者，实施中的支持保障者，实施后的考核者）正体现了弱激励行为的三方面特征。政治联盟逻辑体现为政协既要完成党委和上级政协交办的任务，又要通过联系群众、团结各界巩固和强化政治联盟，因此必须策划委员和同级党委都能接受的下沉方案。完成任务逻辑体现为政协在赋予委员一定压力的同时又积极扮演支持保障者的角色，确保多数委员能完成下沉任务。激励逻辑体现为县级政协对委员考核在强调完成任务前提下，总要通过一定的量化指标体现差距，以便能评选出履职排名靠前的委员。

2.下沉行为的存疑。在肯定县级政协下沉探索具有鲜明特点的同时，也要看到这种下沉的三方面问题：

首先，下沉的效果是否可持续？以任务导向的嵌入式下沉是围绕某一特点任务展开的，必然随着任务的完成而结束，委员在完成了政协规定的下沉动作，或者完成了既定的考核指标后，往往就缺乏继续下沉履职的意愿。同时，这种下沉是与同级党委政府“运动式治理”相呼应的，具有“运动式下沉”的特点。而“运动式下沉”和“运动式治理”一样，容易不可持续。

其次，如何避免下沉的碎片化？基层探索的“碎片化”嵌入，因缺乏与治理体制的全面衔接，导致履职下沉效果无法体现。尤其党的十八大之后，中央对政协履职的要求明显提高，从发展社会主义协商民主的高度认识基层政协履职，而“嵌入式”的下沉不足以实现县级政协工作的全面下沉。这也是嵌入式下沉无法在全国各地面上铺开的重要原因。

最后，下沉的制度设计是否与政协委员推选的初衷相吻合？“专项集体民主监督”的下沉是通过对委员的量化考核实现的，而这种考核指标在不同委员之间往往具有一致性，这就会带来对委员的差异性考虑不足，无法照顾特殊界别（如宗教界）委员的特殊情况。这不禁让我们联想：作为推荐协商产生的政协委员，在产生过程中尤其是在协商确定建议名单环节“对各方面提出的推荐名单由中共党委组织有关部门进行综合平衡，反复同各推荐方面协商形成建议名单”  [15  ]时，其主要衡量标准究竟是体现不同界别的代表性，還是完成共性的下沉行为？

四、从“延伸式”走向“嵌入式”：履职下沉路径的完善与融合

通过案例分析可知，县级政协至少已开拓出两种履职下沉的路径：一是以“委员工作室”为代表的“延伸式下沉”，这种健全基层组织架构、搭建基层履职支点为重点的探索可归类为地方的内源性创新;二是以“专项集体民主监督”为典型的“嵌入式下沉”，这种依托现有体制与载体、为完成特定任务而动员委员向下履职的实践结合了内在与外力的元素。两种下沉方式在不同角度为县级政协履职下沉打开了思路，但又毫无疑问都有其内在特点及缺陷。

（一）推动顶层设计与基层探索良性互动

习近平总书记强调：“摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的。”基层实践如果没有顶层设计的支持，就只能偏于一偶或昙花一现。从县级政协履职下沉看，起初的动力来源是解决县级政协履职中联系群众不普遍、不深入，履职信息来源不通畅，完成上级政协或同级党委交办任务存在困难，带有明显的基层探索特点。实践中虽然也取得了一定成效，但随着下沉探索的深化，这种以基层自发探索为主要特点的履职下沉越来越呈现出一些问题。如不可持续问题，盐田区安排政协委员到社区工作室值班接访，“一开始大家都很积极，几乎没有人请假，近年来请假的委员越来越多，甚至有的委员一年看不到一两次”。又如工作量不饱和的问题，在南京鼓楼区，街道政协工委以“五个一”为活动主线，而这是许多县级政协对政协委员或界别小组的要求，专门设立组织机构来实施，工作量明显不饱和。再如碎片化问题，东阳、莲都均是各年度围绕“五水共治”    “垃圾分类”等具体任务开展，政协委员民主监督、协商议政的综合性功能和系统性作用体现不充分。解决这些问题需要加大顶层设计工作力度，实现顶层设计与基层探索的双向互动。现有文献虽无法找到中央对县级政协履职下沉的表述，但可从新时代加强和改进人民政协工作的文件、讲话中看出对基层政协强化委员责任担当、推动效果整体提升跨越、加强与基层协商有效衔接等具体要求，进而明晰履职下沉的基本逻辑：首先，政协工作向基层延伸是协商民主、民主监督、民意收集等政协任务向基层延伸，可以打造基层履职支点但不等于政协组织或机构向基层延伸;政协履职下沉是向人员聚集、任务密集、问题汇集的空间（包括虚拟空间）下沉，可以按地域下沉但不能局限于向乡镇、街道和村、社区等下沉。其次，履职下沉应坚持结果导向，同时注重解决可持续性、可复制性等问题。

（二）打造“共享延伸”的基层履职支点

以“委员工作室”为代表延伸式下沉，通过组织化的渠道推动履职下沉，可以实现各支点履职的聚焦性和支点之间的相对均衡性，且履职成效也可预期。但同时也存在成本与回报的冲突。解决冲突的关键是优化组织支点的设置与运行，从政协单线的组织延伸走向多方、多线、多维度运行的“共享延伸”，进而拓宽履职下沉的组织化通道。这种共享通道能有效提高资源利用效率，降低下沉通道的成本支出。首先是支点设置与各类机构的共享。借助现有通道（如便民服务中心、党群服务中心、党代表和人大代表联络机构、义工服务站等），赋予这些通道为县级政协履职提供民意信息、委员联谊、督促反馈等职能，推动政协与这些通道建立紧密联系，推动政协委员下沉到这些通道中全面了解信息;强化分类建设，依托行业协会、界别资源、网络空间等“挂牌”一批基层支点，探索特定通道“基于互联网平台的提高闲置资源再利用效率的新资源配置方式”  [15  ]，运用互联网实现资源共享化。其次是支点构成与政协委员的共享。依托委员个人或团队建立工作室，其场地由个人或团队提供，政协根据履职效果予以补助补贴。一般而言，委员具有多重社会身份，工作室的功能不仅有助于委员履行其多种社会身份，也应面向其他委员开放;如领衔委员因故变更，可更换“领衔委员”，也可调整支点设置，做到支点设置可调整、可增减。最后是支点运行与社会组织的共享。适时出台委员工作室建设、服务、管理、考核的具体办法，实现委员工作室的分类管理，加强工作室与委员的联动考核机制，使履职经费、奖励经费的开支能与履职效果紧密相连。引进“委员兼职+义工服务”    “委员履职+社会组织”等社会组织化的运行手段，通过有序竞争实现支点优胜劣汰。

（三）强化“系统嵌入”的探索调适与体制接纳

以“专项集体民主监督”为代表的嵌入式下沉，其关键在于治理体制对下沉行为的接纳及内部调适，通过有效的接纳可以将履职下沉导入既有的制度渠道，借此降低部分履职成本，提高履职下沉行为的有效性。要实现现有体制对履职下沉探索的充分接纳，必须减少履职下沉探索对现有体制的冲击和冲突，提高嵌入式履职探索的系统性。具体而言，一要提高下沉探索的目标群体价值兼容性。所谓目标群体价值兼容性，即创新的目标群体会估计一项创新的客观特征和社会建构意义，以判断创新运用将促进或者阻止他们价值实现的程度。[16    ]為扩大目标群体价值兼容性，必须通过各种途径“能够使目标群体对在组织内运用创新将得到奖励、支持和期望等形成共性的觉察”，争取体制内更多环节、更多部门的支持，使关系部门和人员都能忠诚于政协履职下沉探索并为之付诸行动。二要实现下沉探索的核心内容可调适。嵌入式下沉的主要目的是有效民意的获取。作为履职下沉的核心内容，政协如何获取有效民意应是一个开放命题。只有在下沉的每一阶段都根据探索实践积累的经验进行调适。三是构筑嵌入式下沉的考核机制。以下沉的实际效果为主，实施嵌入主体（政协委员）和嵌入客体（关联部门和人员）“双向考核”。把这种嵌入考核纳入被嵌入部门和人员的岗位履职考核，运用政协委员对被嵌入部门和人员的评议评价推动构筑紧密关联。

（四）推动“共享延伸”与“系统嵌入”互补融合

通常制度变革有两种路径。一是内在推进，即原发性、内生性或诱致性的制度变迁;二是外力推进，即外部因素成为政协履职下沉的第一推动力。制度论者认为，内在制度被定义为群体内随经验而演化的规则，而外在制度则被定义为外在地设计出来并靠政治行动由上面强加于社会的规则。[17  ]4如果说延伸式下沉探索的出发点更多是内在推进的内源性创新，近年来县级政协的履职下沉越来越呈现内在与外力相结合的特征。

如前所述，延伸式下沉的路径选择更多源于不尽相同的县情。如南京鼓楼区常住人口超过130万，而深圳盐田区常住人口只有24万，履职信息本身存在客观差异。对鼓楼区而言，在原鼓楼区和下关区合并建立新鼓楼区后，有效履职信息的获取难度陡然增加，客观上需要依托街道力量来获取充分完整的信息。这种内源性创新在可持续性强、系统程度高的同时具有成本大、沟通难、运转失灵等缺陷，必须推动延伸式向“共享延伸”拓展，优化下沉的路径设计。

以“专项集体民主监督”为代表嵌入式下沉则结合了外力与内在的原则，在实践中具有更加鲜明的任务导向。浙江温岭、莲都、东阳三县级政协的下沉均紧扣特定任务展开，并把任务嵌入委员履职、把运行嵌入现有体制，力争通过委员的能动作用和体制的帮衬作用推动下沉取得预期效果。这种内外共同作用的探索在成本较低、沟通顺畅的同时也存在持续性不强、系统性不足等问题，必须由嵌入式走向“系统嵌入”。

因而，“共享延伸”与“系统嵌入”可称为互补的路径选择，以弥补彼此的内在缺陷。当前侧重“系统嵌入”推进县级政协履职下沉的同时，仍要运用“共享延伸”的策略，以便增强履职下沉探索的内在动力，推动更多县级政协加入到履职下沉的探索中来。

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责任编辑：董瑞军

收稿日期：2020-08-10

基金项目：国家社科基金青年项目“人民政协民主监督职能与国家监察权的互动关系研究”（18CZZ016）;2020年度浙江省政协习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想研究基地课题。

作者简介：兰峻（1982—），男，浙江松阳人，深圳市坪山区社会主义学院副教授，主要从事统战理论与实践研究。