基于平衡计分卡的国有通信企业法治管理考核体系研究

伍剑威，赖 敏

一、引 言

法治管理源于美国，19世纪后期，美孚石油公司成立了全球首个企业法律部，此后，法治工作在德、法、日等国都得到陆续推进，并在20世纪80年代达到鼎盛。1997年，我国发布了《企业法律顾问管理办法》，标志着我国国有企业法律顾问制度实施的正式启动。2002年，我国开始探索在国家重点企业中开展企业总法律顾问制度试点工作。2004年，国资委开始在中央企业推行总法律顾问制度的建立实施工作。2015年，中央企业实施法治工作的五年规划，系统推进中央企业法治建设工作。随着我国改革开放的不断深入，国有企业法务管理工作逐步规范和完善，其职能也从边缘化的支持工作逐步转变为衡量企业核心竞争能力的基础要素之一。

当前，我国高度重视5G发展，将5G作为优先发展的战略领域。其中，国有通信企业在全面参与5G国际标准制定、加强5G国际合作、参与国际竞争等各方面发挥着重要作用。随着《外商投资法》的颁布实施，国有通信企业面临的竞争环境更加复杂，如何更好地运用法律手段有效防范和化解经营风险、处理法律事务等方面还存在着诸多问题和挑战。这包括：一是新技术、新业态和新竞争的行业变化让发展的不确定因素加剧；二是外资加快进入使行业竞争愈加激烈；三是通信企业参与国际竞争面临各种复杂的政治、经济与社会问题。因此，国有通信企业的法治管理工作显得比其他以往任何时候更为重要，企业法治水平的提升以及法治工作助力企业可持续发展的需求尤为迫切。

二、国有通信企业法治管理现状与存在问题

现阶段，我国国有通信企业法治管理存在的问题主要表现为以下四个方面：

（一）法治管理工作权威性与独立性不足

近年来，处于激烈竞争、行业风险高且积极参与国际竞争的国有通信企业对法治管理工作虽然有了一定程度的重视，但与国外企业法治管理相比，我国国有通信企业的法治管理工作仍然缺乏权威性与独立性。主要表现在：一是依法治企管理体系尚未完善，法律风险管理体系、法律工作体系及合规管理体系建设都较多流于表面，法律风险防控的及时性与有效性不足，法律事务机构虚设。二是法务部门地位弱势化，法律顾问制度建设进展缓慢，企业高级法务人员大多非企业核心团队成员，无法深度参与企业管理决策和改革发展中。如企业总法律顾问对企业管理仅具有相对有限的“决策参与权”，难以发挥应有的作用。较之于欧美的多数大型企业如麦当劳、希尔顿等公司的总法律顾问排名仅次于总裁。ACC2003年公布的调查结果表明，76%的美国企业总法律顾问直接向CEO汇报工作，40%直接向董事长汇报工作。

（二）法治工作核心价值未能有效发挥

当前，我国国有通信企业法治管理工作较多属于传统法务工作，未能有效挖掘与体现其核心价值。具体表现为：一是偏重事务性工作。如合同审核、诉讼案件处理、证照年检等，这些操作层面的事务性工作无法为企业运营管理发挥更为深层次的作用。二是法治管理工作表面化与形式化，法律管理价值增值工作和成效不足。而欧美法务管理领域更广、程度更深，除传统法律事务管理外，还包括政府关系管理和法人治理等多个模块，其中如法人治理事项包括企业治理、企业架构设计和公司秘书事务等，欧美企业法治管理的核心目标是最大限度地保证企业合法经营并保持竞争优势。而我国某国有通信企业在考核下属公司的法治管理工作指标中，高达60%以上的工作包括规章制度审核、合同管理、授权书审核、案件管理、知识产权管理、工商事务管理等传统事务性工作，导致法治管理工作的价值创造性较低。

（三）法治工作人员素质综合性较弱

我国国有通信企业法治管理工作人员构成比例偏重于专业性，与企业法治管理所需要的技术性与管理性兼备的要求有一定的差距。当前，国有通信企业法务人员主要有两种类型：一是企业内部选拔的非法律专业员工进行法律知识培训后担任法务人员，这类人员具有一定的管理知识与运营经验，熟悉企业业务流程与日常运作，但法律专业的深度与广度不足，在日常工作中的法律思维与敏锐度较弱，且难以解决较复杂的法律问题。二是法律专业出身人员，如高校法律专业毕业生或社会律师等，这类人员具有扎实的法律知识和较为丰富的法律事务处理经验，但缺乏对通信企业的技术、业务及管理等各方面的深入了解，无法将法律事务与运营管理相结合，在日常工作中习惯于仅从法律视角看问题，无法从法律问题中挖掘出相应的管理问题与业务问题，工作缺乏整体性与系统性。与此同时，由于企业法治管理在现阶段仍是新兴工作模块，法务部门及法务人员边缘化，薪资待遇不理想，职业发展受限等各种问题都较为突出。

（四）传统法务管理无法满足外部环境的变化

当前，新一轮信息技术革新引领各行业发生剧烈变化，互联网、大数据、云计算、人工智能和实体经济的深度融合极大地拓展了通信行业与各行各业的连接深度与广度，这些改革和变化同时带来了权利义务的再分配和众多法律关系的重构。一方面国家加强了对国有企业的监管，监管政策频出。另外，国有通信企业法治管理不能较好运用法律知识对企业发展中出现的问题予以预判和解决，企业法治服务企业发展的核心价值未能有效发挥。另一方面，许多法律尚未涉足的领域恰恰是创新的源泉，创新常常意味着如何在法律的边界内，不断拓展企业发展空间，企业法治工作因缺乏前瞻性的法律政策研究和行业预判，其创新能力未能有效发挥。例如2020年1月《外商投资法》施行后，我们该如何加强与外商企业投资电信的合作和竞争，继而为人民群众提供更优质的电信增值服务。

三、国有通信企业法治管理考核体系引入平衡计分卡的意义

2009年，国务院国资委印发了《进一步加强中央企业全员业绩考核工作的指导意见》，鼓励各中央企业积极借鉴使用平衡计分卡等先进考核方法。“平衡计分卡”（Balanced ScoreCard，简称 BSC）作为一种打破传统单一使用财务指标衡量绩效的新型考核方法，从财务、客户、内部流程和学习成长等4个维度对企业进行绩效衡量，形成了一套新的经营绩效考核系统。平衡计分卡在国有通信企业法治管理考核体系中的应用，将有助于更好地将法治管理的目标、成果与企业的愿景、使命、发展战略和业绩评价等系统联系起来，转换为员工的自觉行为，促使现代化的法治管理工作服务于企业战略的目标落地。同时，通过构建并实施国有通信企业法治管理工作的路径设计和指标体系，在科学合理的考核体系指引下，推动国有通信企业的法治管理工作实现价值增值。

（一）助力法治管理工作服务于企业战略落地

国有通信企业作为国民经济的重要支柱与参与全球化竞争的主要力量，在面对复杂多变的国际国内竞争环境时，都会制定并实施长远的企业战略规划。而平衡计分卡从4个纬度，将企业法治战略落实为具体的目标值和可衡量的操作性指标。其在国有通信企业法治管理考核体系中的运用将改变传统的人员考核与评估的法务绩效管理，通过建立“实现战略制导”的企业法治管理考核系统，将整个企业的战略转化为具体而清晰的计划，并由此来确定企业未来的法治路径和所需的法律资源。由此，法务管理不再局限于日常的法律事务处理，而是围绕公司战略对传统法律业务进行战略性思考，挖掘和发现法务管理的真正内涵和价值应用。

（二）推动法务管理与企业运营协同发展

企业追求的是利润最大化，关注成本与效益理应成为法治工作应秉承的原则。法治管理工作更多是通过风险管控以节约成本，并以前瞻性与创新性的企业法治管理为企业最大化创造价值。平衡计分卡通过内部流程的考核模块使法治管理工作体系由独立分散延伸为整体协同。一是横向做到与计划、市场、投资、财务、审计等相关部门的沟通与协调，通过发挥法律咨询和顾问的作用，积极为公司各专业线提供法律方面的法律咨询意见，保证公司生产经营各项活动和业务流程依法依规操作。二是纵向做到与上级相关部门、分公司等的协同与发展，通过缩短流程、提高效率，建立纵向到底的法治管理工作体系。

（三）有效提升企业依法治企能力

平衡计分卡在支持企业追求利润之余，也监督企业行为兼顾学习与成长。一是增强企业的法治文化与全员的法治意识。企业法治文化的成熟度充分反映了企业的综合实力，企业改革转型与法治建设归根结底要由企业全体员工予以执行和落地，企业员工的懂法用法在其中起到重要作用。二是提升领导干部的法治素养。国有通信企业领导干部是推进国企改革的主力军，必须切实提升法治素养，保障企业发展改革不偏离法治轨道，真正把法治内化于心、外践于行。三是提高法务人员的能力素养。现阶段，企业法治管理工作的发展已经进入转型的关键期，法务人员的整体素质与专业水平将直接影响企业的法治管理水平和长远发展。

四、国有通信企业法治管理考核体系实施策略

（一）指导思想

基于平衡计分卡的四个维度，构建以战略为驱动的国有通信企业法治管理考核指标体系，拓展法治管理工作边界，提升法律服务能力，强化法治工作价值创造与价值输出，塑造企业法治文化、提升全员法治水平，并以此为抓手打造具有核心竞争力与价值力的国有通信企业法治体系，更好地为企业战略实施和高质量发展服务。

（二）基本原则

1.责权利对等原则

美国学者 SarahHelene Duggin（2006）认为，企业法务的角色是企业经营业务的法律顾问、政策制定者和审查者、公司制度监督者、法律纠纷解决者、新法规信息提供者及公司形象维护者。2013年中国政法大学企业法务管理研究中心的专项调查显示，未来企业法治管理可以在更多领域发挥更大作用，如政府关系与监管、董事会秘书、全面风险把控、牵头对外投资、重组等领域。可以看到，新环境下的现代企业法治管理需要承担相较于传统法律事务更多且更重要的职责。因此，应根据责权利对等的原则赋予法务部门更多职权，从企业战略出发，结合企业发展内部要求和外部环境、短期工作和长远规划等综合情况，对企业运营的业务线、技术线与职能线等各模块工作配套以全流程的法治管理服务指标，并确定相应的预算及资源保障。同时，开展企业法律资源投入产出分析，明确企业法治工作目标以及可调动的内外部资源，确保法治管理战略融入企业总体战略与其他职能战略，系统、全面地服务企业的整体生产运营与可持续发展。

2.服务企业发展原则

国有通信企业业务广泛，具有一般企业不同的更丰富多样的诸如网络技术、市场营销、工程建设等多领域的法律支撑需求。因此，企业法治工作要服务于企业发展大局。一是要成为企业价值增值的创造者。企业法治不但是企业法律风险防范战略的实施主体，更是企业经营管理的重要组成部分。企业法务工作人员不仅承担律师职能，同时还承担职能管理职责。从防范风险到创造价值，从专业事务到管理服务，企业法治管理应从根本上服务于企业运营发展，要既能当机立断地“踩刹车”，又懂得灵活变通地“加油门”。二是探索拓展企业法治管理工作边界。法治管理要全面审视企业发展面临的新特点和新问题，全流程地服务企业的变革与创新，通过建立现代化的企业法治机制体系并推动成为企业治理结构的组成部分，为企业重大决策和经营活动提供法律把关和决策支撑，使法治管理与公司重点工作融得进、跟得上、见实效。

3.协同推进原则

国有通信企业法治管理考核体系指标在重结果的同时要确保对关键过程的必要把控，突出重点的同时兼顾均衡，通过财务、客户、内部流程及学习与发展四个方面指标间相互驱动的因果关系展现企业的战略轨迹。一是要体现与基本面挂钩，协同一致的原则，使法治管理工作与公司整体业绩挂钩，实现绩效考核到绩效改进以及战略实施到战略修正的战略目标过程。二是要体现法治管理对生产运营工作的协同性。现代化的法治管理工作应主动介入到职能与生产工作的风险防范中，实施对各专业线法律问题与法律风险的把控，如财务部门的支付风险、资金运营风险及投资风险等的把控；市场部门的合同管理风险、质量风险、市场经营风险等的把控，充分发挥企业上下的整体性、协同性与一致性。

4.融合创新原则

国有通信企业法治管理既不同于企业专业线的管理，也不同于企业的职能管理，而是兼具二者的特点，在体现法律专业的技术型支撑的同时又具有职能管理的双重属性。当前企业法治管理从工作职能上看，法律专业事务不断向综合管理扩展，实现由单纯的技术服务向服务与管理双重定位的转变；从工作内容上看，已全方位地服务于企业业务与管理全过程，形成法治管理与业务工作的有机融合；从工作流程上看，包涵了事后救济到事前预防、事中控制与事后审视的全流程管理。总的来说，现代化的企业法治管理是一个集重大经营决策参与、合规事务、政府公共关系、知识产权、内部调查以及公司规章制度审核、合同管理、诉讼及外部律师等多种职能于一身的大法治管理。

（三）考核指标体系

1.财务模块指标

财务指标可以显示企业法治管理工作的实施是否对企业发展做出贡献，体现法治建设融入企业中心工作与保障战略落地的程度。财务目标通常与企业获利能力有关，体现了企业希望采取的特定行为与绩效评价以及企业采取这些行为将能带来什么样的收益。其衡量指标有运营收入、净利润、客户数等。同时，国有企业相较于一般企业还需对企业国有资本的运营效益与保值增值负责（见表1）。

2.客户模块指标

客户模块指标反映的是企业法治管理所提供的业务和服务的对象情况。现代化的国有通信企业法务管理除了传统的专业性法务支撑外，还需要进一步提升法治管理对企业重大决策事项的支撑力度，通过构建并加强客户管理，确保法务基本工作取得实效。客户模块指标设计了7个二级指标（见表2）。

3.内部流程模块指标

企业内部流程设置的基本原则与最终目的是为了提高企业核心竞争能力，推动企业的高质量发展。国有企业法治管理考核内部流程层面的指标应以企业目标与愿景为依据，应反映企业法治工作对企业各专业的法务支撑与服务情况。法律服务通过协同企业内部各专业线及各层级单位控制风险、降低成本、提高服务质量、提高工作效率，从根源介入各部门的合法合规管理，提前发现与预测各类风险，助力企业各业务单位进一步提升效能，促使企业战略落地（见表 3）。

表1 国有通信企业法治管理考核体系财务模块指标表

表2 国有通信企业法治管理考核体系客户模块指标表

4.学习与成长模块指标

学习与成长层面指标反映了企业法治管理与企业未来的能力与优势，这是企业要实现可持续发展所必须建立的基础框架与未来成功的关键因素。平衡记分卡的前三个层面揭示的是企业实际能力与实现突破性业绩所必需的能力之间的差距，为了弥补这个差距，企业必须重视员工成长与创新，这也是平衡记分卡学习与成长层面所追求的目标。企业法治管理工作的创新过程应基于企业的战略目标和潜在需求，创新管理理论、专业技能与技术，使企业法治管理体系更加科学化与现代化。同时要看到，企业法治管理工作并非企业法治管理相关部门及法律团队的事情，而是企业全体员工都需要承担的责任与义务。依法治企的理念应根植于企业所有岗位的全业务流程中，才能真正实现依法治企工作的顺利开展。

表3 国有通信企业法治管理考核体系内部流程模块指标表

表4 国有通信企业法治管理考核体系学习与成长模块指标表

党的十九大报告把全面依法治国确立为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。党的十九届四中全会进一步提出要坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力。至此我国开启了全面依法治国新时代。而国有通信企业作为国民经济的重要组成部分是落实全面依法治国战略的重要主体。当前，我国国有通信企业法治管理正处于大发展阶段，要利用国企优势，以法治管理考核体系为引导和抓手，拓展工作边界、提升服务价值、创新合作内容、优化联动发展，通过打造高质量与高价值的国有通信企业法治管理体系，推动国有通信企业在新时期的高质量发展。