《经修正的京都公约》的修正机制及公约未来走向分析——《经修正的京都公约》全面审议中的条约法问题研究之一

朱秋沅

绪 言

(一)当前《经修正的京都公约》全面审议是二十年一遇之事

1999年通过，2006年生效的“《简化和协调海关制度的国际公约》(修正)”(以下简称为“1999年《经修正的京都公约》”)是当前唯一的一部综合性、多边、海关国际硬法，是全球贸易治理体系的重要组成部分，是在全球多边框架下实现各个经济体海关制度和实践朝着高度简化、协调和统一方面发展的重要依据，也是各经济体为促进和便利贸易而制定境内海关制度的重要参考。它也被世界海关组织(World Customs Organization, WCO)(1)世界海关组织(World Customs Organization，WCO)的正式名称为海关合作理事会(Customs Co-operation Council， CCC)，成立于1952年。目前，它是唯一的全球性、政府间、海关类的国际组织。1994年，CCC/WCO决定将自己非正式的工作名称定为“世界海关组织”。因此WCO实际上和海关合作理事会是同一组织。至2019年6月，WCO总共有183个成员，这些成员方的海关处理着近全球98%的跨境贸易。誉为海关事务领域的四大支柱性公约之一。

2018年6月，WCO政策委员会批准了《简化和协调海关制度的国际公约》全面审议工作组(WGRKC，以下简称为“全面审议工作组”)及其职权范围(Term of Reference, ToR)。此后，2018年6月28-30日的WCO理事会(WCO的最高决策机构)第132届会议也批准了工作组的设立。(2)WCO, Outcomes of the 2018 Council Session, http://www.wcoomd.org/en/media/newsroom/2018/june/outcomes-of-the-2018-council-session.aspx, Dec. 3, 2019.2018年9月10日至12日，WCO全面审议工作组第一次会议在布鲁塞尔举行，开启了对《经修正的京都公约》全面审议工作。全面审议公约的目的是为了全面修改公约。

(二)充分认识公约及其全面审议的重要性，以谋长远

国际法和国内法向来相互影响与转化，国际法对国内法的影响并不必然以其对某国生效为前提。因此，《经修正的京都公约》的全面审议不是仅是一个国际活动。如约文得以最终议定，即使不能生效，其也将成为各国制定国内法的参考蓝本。再退一步说，即使约文不能议定，其阶段性或局部性成果会转化为其他软法形式或国际通行的海关监管和执法标准。这些国际软法或标准将潜移默化地改变着我国的海关立法或其他具有普遍约束力的规范。

当前《经修正的京都公约》的全面审议，将对我国海关法走向产生根本性和长期性的影响。因此，我国在全面审议中的立场与原则不是考虑我们三至五年中的需要，而是应当考虑我国未来至少20年的发展需要。同时，不仅要考虑我国那些具体制度可以为国际法作出贡献，而且要考虑对于公约的整体约束力和运行机制，也就是公约整体生命机制的设计问题。

全球性基础公约的有效周期一般都比较长。自第一版《京都公约》生效的20年后，于1993年启动修改至1999年完成，形成了1999年《经修正的京都公约》。1999年《经修正的京都公约》通过至今又已经20年，当前正值全面审议。全面审议的成果将标志着全球海关制度的未来走向，构成未来20年的全球海关制度的基础与柱石。今后，无论是区域、双边或是国内的海关制度，都将在此基准上进一步发展或演绎。正就如同1993年-1999年间对《京都公约》的修正工作，影响了此后20年全球海关法律制度的发展路径与具体内容。因此，当前的全面审议工作以及我国在其中的贡献，将奠定未来20年全球海关制度的基本面貌。我国是否能够深入有效参与公约的全面审议，将决定了我国的国际货物贸易的安全与便利的程度与方式。

一、1999年《经修正的京都公约》的前世今生

(一)《经修正的京都公约》发展简史

1973年5月18日，在日本京都举行的海关合作理事会第41/42次年会批准了《关于简化和协调海关制度的国际公约》(International Convention on the Simplification and Harmonization of Customs Procedures)，并于1974年9月25日生效(以下简称为“1973年《京都公约》”)。

此后，由于1973年《京都公约》的历史局限性以及国际贸易的发展，1994年荷兰正式致函WCO要求重新考虑公约，经WCO第153/154次常设技术委员会(Permanent Technical Committee，PTC)同意，于当年成立专门工作组启动了公约的修正工作。(3)伊羊羊:《<京都公约>修订综述》，《京都公约研究》1997年第1期，第4页。经过了5年的工作，1999年6月26日，《修正京都公约的议定书》(Protocol of the Amendment to the International Convention on the Simplification and Harmonized of Customs Procedures)(以下简称为“《修正议定书》”)及其附件文本(《经修正的京都公约》)在海关合作理事会的第93/94届年会上获得正式一揽子通过。2005年11月3日，《经修正的京都公约》收到了第40份加入书(印度所提交)，满足其生效所需的缔约方数量，因此在收到该加入书的3个月后，于2006年2月3日生效。至2019年12月，共有120个缔约方，(4)WCO, List of the Contracting Parties to the Revised Kyoto Convention, http://www.wcoomd.org/Topics/Facilitation/Instrument%20and%20Tools/Conventions/pf_revised_kyoto_conv/Instruments, Dec. 15, 2019.其中有42个缔约方接受了不同数量的专项附约(Specific Annex)。

(二)公约名称之辩

1.《经修正的京都公约》称谓不统一

当前《经修正的京都公约》的称谓不统一，是因为WCO对其英文简称本身就不统一，“amended”与“revised”混用，而国内也没有官方的统一译名。

经1999年修正后的公约正式名称为《关于简化和协调海关制度的国际公约》(修正)“International Convention on the Simplification and Harmonisation of Customs Procedures (As Amended)”或“Kyoto Convention(as amended)”。但是WCO通常将其简称为《经修订的京都公约》(The Revised Kyoto Convention，RKC)，并且在其官方网站上，除了较为正式的情况下使用《京都公约》(修正)[“Kyoto Convention(as amended)”]之外，多数情况下使用“the Revised Kyoto Convention”的名称，从而使得《经修订的京都公约》的知晓度远远高于其更为正式的简称“《京都公约》(修正)”。这种混用造成的后果是：误以为1973年《京都公约》和1999年《经修正的京都公约》是一个公约，只不过后者在前者基础上进行了局部/部分改变。而且1999年公约的简称，时而用“amended”，时而用“revised”。由于在国际条约法上，修订(revision, revised)和修正(amendment, amended)存在着含义的差别。这种混用使得读者不能正确理解1999年公约与1973年公约之间的改变程度究竟如何。

2.国际条约法意义上的修订、修正与修改及本文中的用词

在法律领域中，“revision”、“amendment”和“modification”三个词是有区别的，而且在国内法和国际法领域，对三个词的理解也存在着明显不同。本文仅限于从国际条约法的角度，探讨这三个词的理解。

《维也纳条约法公约》(Vienna Convention on the Law of Treaties 1969, VCLT)第四编“条约的修正与修改”(Amendment and Modification of Treaties)规定了“amendment”(修正)(5)《维也纳条约法公约》第40条“多边条约之修正”(Amendment of multilateral treaties)中规定：一、除条约另有规定外，多边条约之修正依下列各项之规定。二、在全体当事国间修正多边条约之任何提议必须通知全体缔约国，各该缔约国均应有权参加：1.关于对此种提议采取行动之决定；2.修正条约之任何协定之谈判及缔结。三、凡有权成为条约当事国之国家亦应有权成为修正后条约之当事国。四、修正条约之协定对已为条约当事国而未成为该协定当事国之国家无拘束力；对此种国家适用第三十条第四项(乙)款。五、凡于修正条约之协定生效后成为条约当事国之国家，倘无不同意思之表示：1.应视为修正后条约之当事国，并2.就其对不受修正条约协定拘束之条约当事国之关系言，应视为未修正条约之当事国。和“modification”(修改)(6)《维也纳条约法公约》第41条“仅在若干当事国间修改多边条约之协定”(Agreements to modify multilateral treaties between certain of the parties only)中规定：一、多边条约两个以上当事国得于下列情形下缔结协定仅在彼此间修改条约：1.条约内规定有作此种修改之可能者；或2.有关之修改非为条约所禁止，且：(1)不影响其他当事国享有条约上之权利或履行其义务者；(2)不关涉任何如予损抑即与有效实行整个条约之目的及宗旨不合之规定者。二、除属第一项(甲)款范围之情形条约另有规定者外，有关当事国应将其缔结协定之意思及协定对条约所规定之修改，通知其他当事国。的含义。按照传统条约法的一般理解，条约的修订(revision)是指条约当事国在缔结条约后于该条约有效期内改变其规定的行为。修订既可以删除原条约的某些条款，也可以增加某些条款，还可以变更某些条款。(7)李浩培著：《条约法概论》，法律出版社2003年版，第366页。修正(amendment)多指全体当事国对条约个别条款的正式变更。修改则指部分或少数条约当事国通过缔结新协定或当事国的事后实践对原条约作出修订。(8)万鄂湘等著：《国际条约法》，武汉大学出版社1998年版，第270页。根据上述解释，1999年公约是意在全体缔约方之间用新公约完全替代1973年公约。因此，用“修订”、“修正”、“修改”都不能达意。

而且实际上，1973年《京都公约》和1999年《经修正的京都公约》是关于同一主题的两个公约，而不是对原公约简单修改或延续(具体见本文第三部分)。所以无论是用“amended”还是“revised”，都不能明确表达出1999年《京都公约》是对1973年公约的完全替代。

但本文中必须对1999年公约找一个称谓。所以本文只能按照其正式的名称和我国外交部公布的对《维也纳条约法公约》中有关“修正和修改”条款的正式译本，将其表述为“《经修正的京都公约》”(由于下文中频繁涉及到《经修正的京都公约》的论述以及全面审议，为了简化表述，文中有时将其简称为“1999年公约”。同时，本文中如无特别指明，“公约”也是指“1999年公约”)。

此外，《维也纳条约法公约》中对于“修正”、“修改”的具体规定只有两条。该条约第39条规定，条约得以当事国的协定修正，除条约可能另有规定外，此种(修正)协定适用条约的缔结与生效的规则。(9)《维也纳条约法公约》第39条“关于修正条约之通则”(General rule regarding the amendment of treaties)规定：条约可以缔约方间的协定予以修正，除条约可能另有规定者外，此种协订适用第二编(条约的缔结与生效)所订之规则。因此，本文中在《经修正的京都公约》全面审议和修正的理论论述中也会涉及到条约缔结的程序与规则。

(三)《经修正的京都公约》的结构、条款与内容

《经修正的京都公约》(1999年公约)的条约结构分为3个层次：第一层次是主约(Body)，第二层次是总附约(General Annex，GA)，(10)“总附约”是指适用于本公约中所有海关制度及做法的一系列条款(1999年公约主约第1(e)条)；各缔约方应受总附约的约束(主约第12(1)条)。第三层次是专项附约(Specific Annexes, SA)。(11)“专项附约”是指适用于本公约中一项或多项海关制度及做法的一系列条款(1999年公约主约第1(f)条)；公约的缔约方可以选择是否接受专项附约的约束。也就是说，成为公约的缔约方并不然要接受某一项专项附约。其中总附约体现了公约中各项海关制度所共同适用的核心原则。

主约共有五章20条，各章分别是：定义、范围及结构、1999年《经修正的京都公约》公约管委会(以下简称为“公约管委会”)、缔约方和公约的生效等内容。主约不仅决定了现行公约的约束力和接受度，也决定了现行公约的管理与运行，还也决定了当前全面审议和修正工作的难度和成功的可能性。主约的这种约束力将持续到该主约被修改或被替代。

总附约共分10章，包括总则、定义、通关及其它海关制度、税费、担保、海关监管、信息技术的应用、海关同第三方的关系、海关提供的信息、做出的决定和裁决、海关事务的申诉。总附约的条款分为标准条款(12)“标准条款”是指为实现海关制度及做法的简化和协调所必须实施的条款(1999年公约主约第1(a)条)；任何缔约方应在其接受的总附约、专项附约或其中的章对该方生效后三十六个月内实施这些附约或章中的标准条款(主约第13(1)条)。和过渡性标准条款。(13)“过渡性标准条款”系指在总附约中允许在较长期限内予以实施的标准条款(1999年公约主约第1(b)条)；任何缔约方应在总附约对该缔约方生效之日起六十个月内实施总附约中的过渡性标准条款(1999年公约主约第13(2)条)。

10个专项附约。有的专项附约内设有若干章，每个专项附约是某一类海关制度，而每个章对应一个专门的海关制度。例如：专项附约四“海关仓库和自由区”，包括第一章“海关仓库”和第二章“自由区”。这10项专项附约包括：货物抵达关境，进口，出口，海关仓库和自由区，转运，加工，暂准进口，违法行为，特别制度与原产地规则。各专项附约中都由标准条款和建议做法条款(14)“建议做法条款”系指希望尽可能广泛实施的、进一步简化和协调海关制度与做法的专项附约中的条款。(主约第1(c)条)；任何缔约方应在该缔约方接受的一项或多项专项附约或其中一章或若干章对该缔约方生效后的三十六个月内实施这些专项附约或章中的建议做法条款，除非该缔约方对一条或多条建议做法条款提出保留(主约第13(3)条)。组成。

此外，《经修正的京都公约》总附约和专项附约各章均配备不具有法律约束力的《指南》(专项附约K“原产地规则”除外)。(15)“指南”系指对总附约、专项附约及其各章中的条款的一系列说明，这些说明指明了在适用标准条款、过渡性标准条款和建议做法条款方面应当遵循的某些可行的行动步骤，描述了最佳做法并推荐了更为便利的实例。(主约第1条)

(四)《经修正的京都公约》的法律地位及我国加入和接受的状况

《经修正的京都公约》要求，缔约方在加入时必须加入主约并接受总附约，但并不是必须接受某一项专项附约。也就是说，缔约方可仅接受主约和总附约，而不接受任何一项专项附约。因此，2019年10月，《经修正的京都公约》共有120个缔约方(主要是接受主约和总附约的缔约方)，但接受各项专项附约的缔约方仅42个。

我国于2000年6月15日无需批准的签署了《关于简化与协调海关制度的国际公约修正案议定书》，并接受了《经修正的京都公约》专项附约D的第一章(海关仓库)和专项附约G的第一章(暂准进境)。同时，对其中的专项附约D中第一章第9条、专项附约G中第一章第16条和第21条作出保留。(16)中国的第一次接受书(2000年)，http://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/about-us/legal-instruments/conventions-and-agreements/contracting-parties-and-instruments/china/cn-200006-empowering-signature-without-reservation.pdf?la=en，访问日期：2019年10月3日。

2016年7月14日，中国海关再次向WCO秘书长交存了接受书，接受了专项附约D第二章(自由区)，以及专项附约F第一章(进境加工)和第二章(出境加工)。同时，对专项附约D第二章的第6、9、10和18条建议做法条款，专项附约F第一章的第4、6、7、10、11、13、18、22、23、25和26条建议做法条款，以及专项附约F第二章的第2、5、6、9、16、17和18条建议做法条款做出了保留。(17)中国的第二次接受书(2016年)，http://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/about-us/legal-instruments/conventions-and-agreements/contracting-parties-and-instruments/china/pg0258b1_notification.pdf?la=en，访问日期：2019年10月3日。

二、《经修正的京都公约》的根本性法律文件和修正机制分析

(一)正确认识《经修正的京都公约》主约及《修正京都公约的议定书》的重要性

1.主约是1999年公约存在与运行的基础，也决定了公约修改的难易程度

1999年的《经修正的京都公约》主约规定了公约的目标宗旨、定义、范围和结构、公约的管理及其管理机构、公约管理机构的议事规则、缔约方、公约的批准、公约的适用、条款的接受与保留、条款的实施、争议解决、公约的修正案、加入期限、公约生效与保存、登记和作准文本等内容。这些条款都是典型的条约法的内容，与海关制度没有直接的关系。因此，在研究《京都公约》时往往会被直接略过。但这是这些内容是公约存在的基石，决定了公约的法律地位、运行管理以及稳定性。

1999年公约主约具有传统条约的特点，其规定了复杂严格的修正程序，旨在保证公约的稳定性，但也使得其难以随着时代的发展而更新其内容。

2.1973年公约、1999年公约及《修正议定书》三者间的关系

一是1999年公约主约内容需结合《修正议定书》才能确定。《修正议定书》规定了原公约中主约前言与正文的修改，规定了一揽子的总附约和专项附约对原附约的替代，规定了新的公约生效规则，还规定了原公约与新公约之间的关系。因此，如果只注意1999年《经修正的京都公约》主约内容，会产生对公约内容的误解。例如，在1999年《经修正的京都公约》主约第18条第1款仍表述为“公约仅需五个实体的批准或加入就可生效”，但实际上，在《修正议定书》第3条第3款规定了需要四十个缔约方的批准或加入。二是《修正议定书》明确了1973年和1999年公约之间的关系以及两个公约缔约方之间的关系，具体内容见本文第三部分。

(二)《经修正的京都公约》公约管委会职能范围及其与WCO的关系分析

1.《经修正的京都公约》缔约方与WCO成员的范围不同

《经修正的京都公约》规定，缔约方构成了公约管委会成员。(18)《经修正的京都公约》主约第6条第2款。因此，欲厘清公约管委会的法律地位与职能权限，需要先厘清公约缔约方及其资格范围。

《经修正的京都公约》缔约方资格的范围超过了WCO成员资格的范围。《经修正的京都公约》主约第8条规定，WCO成员、联合国或联合国的专门机构成员都有资格成为公约的缔约方。同时，关税/经济同盟(即统一关境区)可以成为缔约方。

与上文比较，根据《建立海关合作理事会公约》，WCO的成员包括国家和国家的单独关境区。关税/经济同盟不具备成为WCO成员的资格。因此，欧盟至今不能成为WCO的正式成员。在WCO的成员名单上，欧盟后面标注着“类似世界海关组织成员的地位”(Status akin to WCO membership)。(19)List of WCO Members (by regions), http://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/about-us/wco-members/list-of-members-with-membership-date.pdf?db=web, Dec. 3, 2019.

所以，虽然当前WCO有183个成员方，(20)WCO in brief, http://www.wcoomd.org/en/about-us/what-is-the-wco.aspx, Dec.2, 2019.《经修正的京都公约》有120个缔约，但《经修正的京都公约》的缔约方并未被WCO的成员所完全涵盖。例如，1999年公约的缔约方欧盟、基里巴斯、所罗门群岛、库克群岛和图瓦卢等都不是WCO的成员。

2.《经修正的京都公约》公约管委会不是WCO的下辖/内设机构

《经修正的京都公约》公约管理委员会(以下简称为“公约管委会”)是公约的管理机构，由公约的缔约方组成。其虽在事实上受到WCO的支持，包括财政支持，在行政事务上也有赖于WCO的工作，例如，公约管委会会议的议程是由秘书长根据各缔约国提出的提案拟订。会议由秘书长召集，公约管委会的一般行政安排，包括每届会议的日期和会期也由秘书长负责。但如果将《经修正的京都公约》管理机构设定为WCO的内设或下辖机构，则不能很好的代表所有公约的缔约方。WCO内设工作机构都具有规定的议事规则，按照这些议事规则，一些非WCO成员方的公约缔约方在这些WCO工作机构中甚至都不能具有表决权。因此，公约管委会在法律上并不隶属于WCO。

从WCO年度报告中也可印证这一点。WCO2015-2016年的年度报告中画出了其主要工作机构的图示。其中，公约管委会只需将其工作“告知”(inform)常设技术委员会，而不需要像其他大多数机构那样要将其工作向上级机构“汇报/报告”(report)。采取“告知”(inform)一词的机构还包括WTO在WCO设立的海关估价技术委员会和原产地规则技术委员会，以及WCO代国际海事组织管理的《集装箱关务公约》公约管委会等。由此，进一步说明了《经修正的京都公约》公约管委会在法律上的独立性。

3.《经修正的京都公约》公约管委会的议事规则与职能范围

管委会的议事规则与职能规定于1999年公约主约第6条：

(1)设立公约管委会的目的

设立公约管委会是为了对公约的执行情况、确保统一解释和适用本公约的任何措施，以及对公约提出的任何修正案予以考虑(consider)。

(2)公约管委会的组成

公约缔约方应是公约管委会成员。应当注意的是，如果仅是WCO的成员，而不是1999年公约的缔约方，则不是公约管委会的正式成员。不是公约管委会的正式成员的WCO成员，如果没有WCO理事会做出特殊决定之前，并不具有表决权。

(3)公约管委会的两类观察员

一是有参与权(甚至表决权)的观察员。有资格成为1999年公约缔约方的主管机构或者WTO任何成员的主管机构应有权作为(shall be entitled to attend)观察员参加管委会会议。但是，公约规定此类观察员的地位及其各项权利应由WCO理事会的决定加以确定。在理事会的决定生效以前，观察员的上述权利不能行使。也就是从理论上说，如果WCO理事会可以做出“赋予此类观察员以表决权”的特殊决定。二是可应邀参与的观察员。公约管委会可邀请政府间或非政府间国际组织的代表以观察员身份出席公约管委会会议。

图1 WCO主要工作机构及其关系图示(21)WCO Annual Report 2015-2016, p.17.

(4)公约管委会的职能范围

一是应向缔约方建议(recommend)以下事项：a.本公约主约的修正案；b.总附约、各专项附约及其章的修正案，在总附约中增加新的章；和c.增加新的专项附约和在专项附约中增加新的章；二是可以按照规定程序决定修正(decide to amend)建议做法条款或决定在各专项附约及其章中增加新的建议做法条款；三是应考虑(consider)本公约各类条款的实施情况；四是应审议(review)与更新(update)指南的内容；五是应考虑(consider)向其提出的有关本公约的其它议题；六是应向常设技术委员会和理事会告知(inform)其决定。

(5)拟在公约管委会上讨论的缔约方提案与议程的通知

对于拟在公约管委会上讨论的缔约方提案，各缔约方应向WCO秘书长提交公约修正、更新指南、考虑公约实施情况的提案及其理由，并同时提交在公约管委会会议议事日程中应予包括事项的要求。WCO秘书长应让公约各部分的相应各缔约方和观察员知晓(bring to the attention)上述提案。

WCO秘书长应至少在公约管委会召开会议前六周向公约各部分(各专项附约)的相应缔约各方和观察员发送邀请书和议事日程草案。

(6)公约管委会的议事与表决规则

公约管委会每年至少召开一次会议，每年应选举主席、副主席各一名。

一是公约管委会的议事规则首先是协商一致。二是若对已提交公约管委会的事项不能以协商一致的方式做出决定，则应由与会的缔约方表决决定。公约主约、总附约(包括增加新章)、专项附约(包括增加新章)的修正案建议文本应由参加表决的三分之二多数通过。三是其它各类事项应由公约管委会以参加表决的简单多数通过。(22)作为海关同盟或经济同盟的缔约方，在表决时拥有的票数应与其中作为公约缔约方的成员所拥有的表决票总数相等。也就是说，该海关/经济联盟中有多少个经济体成员是公约的缔约方，则该联盟的票数等于其中的缔约方经济体成员的数量。四是如果公约管委会议事规则中没有规定的，则应适用理事会的议事规则。

4.公约管委会修正公约的建议和决定不需经WCO任何机构的批准

厘清公约管委会的议事规则与职能范围，对于辨明现行公约全面审议的合法性具有重要意义。从公约主约第6条的规定可见，对于公约主约、总附约和专项附约修正案是属于公约管委会的职能范围。同时，公约管委会还可直接审议并更新指南。

由于公约管委会在法律地位上的独立性，《经修正的京都公约》主约第6(5)(f)条明确规定，公约管委会“应向常设技术委员会和理事会告知(inform)其决定。”也就是说，公约管委会做出修正公约、更新指南等建议及相关决定，并不需经WCO任何机构(包括理事会)的批准，而只需告知常设技术委员会和理事会即可。

(三)公约不同部分适用分类提案、分类修正、分类表决、分类接受的机制

《经修正的京都公约》设计了颇为复杂的修正程序。由于公约本身的结构复杂，分为主约、总附约和十个专项附约；同时，专项附约中包括两种条款，即标准条款和建议做法条款。此外，公约的总附约和专项附约的各章还附有指南。

公约主约对这些不同的公约组成部分和不同条款规定了不同的修正程序，即对公约不同部分采取分类提案、分类修正、分类表决和分类接受制度。本文将这种做法称为“公约的分类修正制度”。

公约的修正程序是主约第6条(公约管委会的职权)、第7条(公约管委会对公约不同部分的表决)、第15条(公约的修正案)以及第16条(修正和新增专项附约建议做法条款的修正案)所共同构成的。同时，还需要结合公约主约的第8条和第9条(批准或加入公约)，以及《维也纳条约法》的一般规则，来理解上述条款以及其中的用词。

公约对主约、总附约、专项附约以及指南采取了不同的修正或更新的方式。本文中统称为“分类修正”的方法。

1.分类提案

(1)修正公约提案的五种分类

一是修正公约主约的提案(proposals)；二是修正公约总附约的提案或在其中增加新章的提案，对公约专项附约及其中的章的修正提案；三是增加新的专项附约或在专项附约中增加新章的提案；四是修正与增加专项附约中建议做法条款的提案；五是审议和更新指南的提案。

(2)各缔约方提出修正提案及其通知

一是缔约方提案的提出。根据公约主约第6(6)条规定，各缔约方应将上述五类提案及其理由告知WCO秘书长。同时，也要将在公约管委会会议议事日程中应予包括的事项的要求告知WCO秘书长。二是提案的通知。WCO秘书长应将上述提案告知各缔约方主管机构和公约管委会的观察员。

2.公约修正案的建议、表决、议定与通知

(1)具有修正案与新增内容建议权的机构

根据公约主约第6条(23)1999年《经修正的京都公约》主约第6条规定了公约管委会的职能范围和议事规则。第5款的规定，公约管委会具有做出修正案(amendment)建议与对新增专项附约、章、建议做法条款做出建议(以下简称为“新增内容”)的职能。但是公约主约存在的一个缺陷是，虽从道理上说，公约管委会的修正案应在上述五类提案的基础上形成。但从公约主约文本中并不能找到任何将缔约方修正公约的提案和管委会建议的修正案之间建立关联的条文。

(2)分类表决

①对公约不同部分的修正案进行分类单独表决及表决权的规定

第一，每一缔约方对公约主约和总附约的解释、适用或修正应有权进行表决。第二，对于已生效的专项附约或专项附约中的章，只有已接受该专项附约或其中的章的缔约方才有表决权。第三，每一缔约方对新专项附约草案或专项附约中新的章草案应有权进行表决。

同时，公约主约第7条规定，公约管委会表决时，对于每一专项附约或专项附约中的每一章均应单独表决。

②公约不同部分的修正案采取不同表决议定方式

第一，公约修正案等事项首选采取协商一致的方式。第二，如果不能协商一致，则采取表决方式。对于前述第一至第四类提案，由与会的缔约方三分之二多数表决通过。第三，对于第五类提案(公约指南)以参加表决的简单多数通过。

(3)议定后的修正案的通知

经过公约管委会表决议定后的修正案文本或新增内容的建议文本的后续工作，则进入了公约第15条所规定的修正案程序和第16条所规定的建议做法条款的修正程序。

上述两条条款规定，修正案文本或新增内容的建议文本应由WCO秘书长发送各缔约方和非本公约缔约方的理事会成员。

3.修正案分类接受与生效

(1)公约的不同部分适用不同的接受规则

①公约主约修正案生效条件：缔约方交存接受书+文本发送的12个月内无反对

公约主约修正案(amendments)应在参加提出修正建议的公约管委会会议的缔约方交存接受文件的12个月后对所有缔约方生效，条件是自这类修正案发送之日起12个月内没有缔约方提出反对。

②公约总附约和专项附约修正案生效条件：文本发送的6个月内无反对

第一，公约总附约、专项附约或章的任何修正案提案，自向各缔约方发送之日起的6个月后应认为已被各缔约方接受，除非：(a)某缔约方提出反对，或者受专项附约或章约束的一缔约方对专项附约或章的修正案提案提出反对；或(b)某缔约方通知理事会秘书长，声明尽管其有接受建议的修正案的意向，但尚未具备接受修正案所必须的条件(以下称为“未具备条件的通知”)。第二，缔约方对总附约、专项附约或章的修正案发出了未具备条件的通知后对修正案接受。如任何缔约方已发出了未具备条件的通知，应认为在下列两个日期为先者，修正案已被接受：(a)所有发出通知的缔约方均通知WCO秘书长接受建议的修正案的日期，如在规定的六个月期限届满前已收到上述所有的通知，该日期应被视作上述6个月的期满之日；(b)在建议的修正案自向各缔约方发送之日起的6个月期限届满后的18个月内未递交反对修正案的意见，而在该规定的18个月期满之日。这也就意味着，如果某缔约方“未具备条件的通知”，则缔约方反对总附约、专项附约或章的修正案的期限会被延长。第三，已被接受的总附约、专项附约或章的任何修正案应自被接受之日起6个月后生效；如修正案提案中具体规定有不同的期限，则应自被接受之日起该期限届满时生效。

③公约专项附约建议做法条款修正案或新增建议：做出文本通知后6个月即行生效

第一，权限：公约管委会可以决定修正任何任何专项附约或章内的建议做法条款或新增建议做法条款。(公约主约第16条)。第二，参会主体及文本议定：理事会秘书长应邀请每一缔约方参加公约管委会的审议会议。具体应该用什么样的议事规则进行建议做法条款修正案的审议，主约第16条语焉不详。但是按照公约管委会议事规则，有关修正案文本或新增建议做法条款采取与会缔约方协商一致或三分之二多数表决制通过。第三，修正案议定文本的通知：在公约管委会会议上决定的任何修正案或新的建议做法条款的文本应由WCO秘书长发送各缔约方和非本公约缔约方的理事会成员。第四，无需接受，即行生效：任何修正案或增加的新的建议做法条款应自理事会秘书长发送文本的六个月后生效。

④指南更新文本的议定

第一，权限：公约管委会有权审议和更新指南。第二，指南的更新文本经过公约管委会会议上与会缔约方简单多数表决通过后即行议定。由于指南本身就没有约束力，因此没有生效的问题。

(2)对公约修正案的反对及其条件

第一，对主约修正案的反对：如自这类修正案发送之日起12个月内，任何缔约方对主约修正案提出了反对，则主约修正案不能生效。第二，对所总附约的修正案，自向各缔约方发送之日起的6个月，一缔约方提出反对；或者对于专项附约或章的修正案，如接受该专项附约或章的缔约方提出反对，则修正案提案应视为未被接受而不能生效。第三，发出未具备条件的通知后对总附约、专项附约或章的任何建议的修正案的反对。某缔约方向WCO秘书长发出了未具备条件的通知，该方只要未通知理事会秘书长接受建议的修正案，就可在建议的修正案自向各缔约方发送之日起的6个月期限届满后18个月内递交反对修正案的意见。则修正案提案应视为未被接受而不能生效。

图2 RKC公约管委会框架下分类修改程序规则(24)WCO Annual Report 2015-2016, p.17.

公约设定分类修正程序的目的在于使得不同部分的公约条款的修正难度不同，即使得规定了公约的存在和运作机制的主约很难被改动；使得规定了海关法律制度基本原则的总附约只有缔约方达成了普遍共识时才能被改动；使得规定了各项海关具体制度的专项附约可相对容易地被改动；使得代表着最佳实践的指南可以被实时更新。

同理，公约的修正案分类生效规则下，公约主约修正案很难生效，总附约修正案生效难度较大，专项附约修正案生效的可能性较大。可直接修改生效的，仅是专项附约中的建议做法条款与指南的修正案。

三、以史为鉴，可知未来

(一)两个京都公约的关系

欲辨清当前《经修正的京都公约》全面审议工作的未来发展，1973年《京都公约》和1999年《经修正的京都公约》的关系可以说明一些问题。

1.两个存在重大不同的公约，而非单纯的内容修订

为避免国际条约法中传统的修正规则的适用，在多边条约的场合，通常采用的方法不外是在原条约外，另行缔结一个新条约。这也可以理解为是与原条约并行的一种修订程序。采用这种修订程序时，其另订的新条约可分为两种：一是另订的新条约这是补充原条约，而不予以修改；二是另订的新条约修改了原条约的规定。(25)参见李浩培：《条约法概论》，法律出版社2003年版，第367-369页。这是条约法中的一般实践。

具体到《京都公约》的问题上，从公约的名称上看，一般都会认为，1999年“《经修正的京都公约》”是对1973年《京都公约》的修正。但实际上，这是两个独立的公约。现行《经修正的京都公约》不是对原《京都公约》的简单修正或延续，而是另一个新公约。

(1)两者的结构不同

1973年《京都公约》采取两层结构，即“主约”+“31个附约”(9类)。现行1999年《经修正的京都公约》则采取了三层结构，即“主约”+“总附约”+“10个专项附约”。

(2)两者的内容与条款不同

从海关法的基本原理来看，两者的主体内容是一致的。但随着海关业务和现代科技的发展，1999年《经修正的京都公约》普遍更新了1973年《京都公约》各类制度名称和具体内容的表述，并增加了原公约所不具有的内容，如适用于经授权的人(authorized person)的特殊程序，即AEO制度的雏形；再如在总附约中加入了信息技术应用的专章等。同时，两者的条款构成也是不同，1973年《京都公约》的主约中没有“过渡性标准条款”。

图3 两层级结构的1973年《京都公约》(26)WCO Annual Report 2015-2016, p.17.

此外，1973年《京都公约》采用“注释”来说明实施公约中标准条款和和建议条款时可供采用的几种可能做法。1999年《经修正的京都公约》的总附约和专项附约则辅以“指南”来说明各经济体所采用的最佳实践。

(3)两者的约束力不同，对缔约方海关制度的协调效果也不同

1973年《京都公约》主约第11条第4款规定，缔约方在签署、批准或加入公约时，声明它所接受的某一项或若干项附约，它必须至少接受一项附约。(27)杨玉林等译：《海关合作理事会公约集》，中国展望出版社1984年版，第102页。根据1999年《经修正的京都公约》主约第12条规定，缔约方应受总附约的约束，但并不必须接受某一项专项附约。两者对是否接受附约的不同要求，与公约结构的改变相结合，产生了两个公约对各缔约方国内海关制度的约束与协调的作用也不同。1973年《京都公约》的附约是针对某项具体海关制度的，即使缔约方接受了若干项附约，至多只能协调某几项具体海关制度。而1999年《经修正的京都公约》的总附约是适用于所有海关制度的通用原则和总体规定。因此，即使1999年《经修正的京都公约》的缔约方没有接受任何专项附约，也在通关、税费、担保、海关监管、海关与第三方关系等制度上采取了一致的理念和原则，从而保证了缔约方海关法的总体协调性。

(4)管理机构不同

1973年《京都公约》主约第6条规定，由WCO的理事会监督公约的实施和发展，尤其是对公约中纳入新附约做出决定。常设技术委员会在理事会授权下并根据理事会的指示承担提出修正案等规定的职责。1999年《经修正的京都公约》主约第三章第6条设立了公约的专门管理机构“公约管委会”及其成员、职能范围、议事规则等。这一公约管理机构的改变的意义在于：1973年《京都公约》的管理依赖于WCO的内设机制“理事会”和下辖机构“常设技术委员会”，而1999年《经修正的京都公约》有了独立于WCO的专门的公约管委会。

图4 三层级结构的1999年《经修正的京都公约》(28)WCO Annual Report 2015-2016, p.17.

(5)生效程序不同

1973年《京都公约》主约第12条规定，当具有缔约方资格的“五个国家”批准公约，或交付批准书或加入书之日的三个月后，公约生效。公约的附约是在五个缔约方接受该附约之日起的三个月后生效。1999年《关于简化和协调海关制度的国际公约修正议定书》(29)Protocol of Amendment to the International Convention on the Simplification and Harmonisation of Customs Procedures.第3条第2款规定，《经修正的京都公约》的主约和总附约应自四十个缔约方无需批准的签署或交存批准书或加入书后的三个月后生效；专项附约应在五个缔约方接受该附约的三个月后生效。因此，1999年《经修正的京都公约》生效所要求的缔约方数量要远高于1973年《京都公约》。但是1999年《经修正的京都公约》缔约方资格范围却要宽于1973年《京都公约》，其不再要求缔约方是“国家”(state)，海关/经济联盟可做为公约的正式缔约方。

(6)修改程序不同

由于两个公约的管理机构、公约结构等的不同，使得公约的修改程序存在很大不同。对于公约修改的建议权，1973年《京都公约》规定为“理事会”，1999年《经修正的京都公约》规定为“公约管委会”。对于公约修正案产生与约文议定问题，两个公约都是根据主约与附约的不同而规定了不同的程序。但是，1999年《经修正的京都公约》不仅区分主约、总附约和专项附约的不同的修改程序，而且还区分了增加新专项附约或在专项附约中增加新章的提案，修正与增加专项附约中建议做法条款的提案，审议和更新指南的提案不同规则(具体阐述见本文第二部分)。因此，1999年《经修正的京都公约》的修正案的产生及其议定的困难程度要高于1973年《京都公约》。

(7)缔约方身份并不能自然延续

一是两个公约的缔约方不同。1973年《京都公约》的缔约方不能自然成为1999年《经修正的京都公约》的缔约方。只有接受《修正议定书》的才能成为1999年《经修正的京都公约》的新缔约方。二是有意识地使新公约替代原公约。1999年《经修正的京都公约》的制定者并无意于让两个不同的公约长期并存而是希望新公约逐渐替换原公约。因此规定自《修正议定书》生效后，1973年《京都公约》就不再接受任何新的批准书和加入书。这也就意味着自2006年2月3日起，1973年《京都公约》的缔约方只会减少，不会增加，且缔约方将逐渐向新公约转移。因此，至2019年12月，1973年《京都公约》缔约方为64个，1999年《经修订的京都公约》的缔约方120个。

2.对比结论：《经修正的京都公约》是新条约，而非原《京都公约》的延续

虽然容易使人混淆的是：两个公约不仅名称十分接近，而且1999年公约名称中的“as amended”表现出是1999年公约与1973年公约是同一个公约，不过是经过了修正而已。加之1999年公约采用了《修正议定书》的方式，更加说明了这一点。

图5 1973年《京都公约》和1999年《经修正的京都公约》的缔约方关系(30)WCO Members, http://www.wcoomd.org/-/media/wco/member/global/pdf/topics/facilitation/instruments-and-tools/conventions/rkc/contracting-parties-to-the-revised-kyoto-convention/wco_members_rkc.pdf?db=web, Dec. 3, 2019.(31)WCO Annual Report 2015-2016, p.17.

但从上述两个公约的比较分析可知，两者从结构、内容、修正规则、管理、加入与生效、约束力等方面都存在很大差异。1999年的《修正议定书》也规定，《修正议定书》的附件(总附约和专项附约)全面取代了原公约的附约。此外，两个公约的缔约方范围也有很大不同。

因此，实际上1999年《经修正的京都公约》不是原1973年《京都公约》的延续，而是一个新公约。两者是同一个主题下的两个不同的公约。

3.以史为鉴，可知兴替——对比分析两公约的目的

分析原1973年《京都公约》和现行1999年《经修正的京都公约》间关系的目的在于：以史为鉴，可知兴替。既然1999年公约完全抛弃了1973年公约的结构、修改程序、生效方式、管理结构等，并且规定了“40个缔约方接受主约和总附约即可生效”的新条件。那么当前的全面审议工作也可以产生类似的结果。

以两个京都公约的发展史为鉴，可推知以下情况：

(1)可放弃在现行公约框架下修正公约，以新公约替代原公约

传统条约法倾向于限制公约的修正，往往规定了严格的公约修正程序，也确实会阻碍在现行公约框架下的修正公约或局部修改公约。因此，不如放弃现行公约及其严格的修正规则。如前所述，鉴于1960年的IMO《国际海上人命安全公约》(SOLAS)在被1974年SOLAS公约替代之前，形成了6次修正案，但没有一次修正案能够生效。因此，IMO以新的1974年SOLAS公约替代了1960年SOLAS公约。1974年SOLAS公约名称虽然还是称为“《国际海上人命安全公约》”，但在公约的性质(从纯技术公约转变为技术管理公约)、适用范围、船舶标准、以及修正案生效规则等方面都做了重大改变。(32)裘晓星：《国际海上人命安全公约(SOLAS)的几个重大突破》，《上海造船》1997年第1期，第48-51页。同样，1999年《经修正的京都公约》对1973年《京都公约》的结构、运行管理、效力、生效以及修改规则的整体放弃也是例证。

(2)严格的原公约修正程序并不能阻碍同一主题下新公约的产生

1960年SOLAS公约规定了严格的修正程序，即需要“三分之二缔约政府接受生效程序”。该公约第9条“修正案”规定，(1)修正提案应经过该组织海事安全委员会三分之二赞成向该组织大会建议，并得到大会三分之二赞成后可以通过；(2)经通过的修正案需经缔约政府三分之二其中包括参加海事安全委员会各政府之三分之二接受后的十二个月起对全体缔约政府生效。在当前缔约方数量日期增加的情况下，要达到这种生效条件是不容易的。这也是1960年SOLAS公约通过了修正案，但没有一次修正案得以生效的原因。(33)同注释，第49页。因此，国际海关组织重写了SOLAS公约，在1974年的新公约中采用了“默认接受程序”(tacit acceptance)即对于公约附则中除第一章以外的其他各章修正案(也就是技术条款)采用默认程序予以接受。1974年SOLAS公约还规定，修正案被接受之日起6个月后就自动生效。(34)陈宝忠、傅爱庆：《国际海上人命安全公约的重要发展与监控机制》，《上海海事大学学报》2004年第4期，第9页。

既然在近50年前，如此严格的1960年SOLAS公约都没有杜绝1974年新的SOLAS公约的产生；既然在20多年前，可以形成一个虽称之为“《经修正的京都公约》”，而实际上与《京都公约》是一个不同的新公约。那么今天的全面审议工作也可以重复类似的情况。当前全面审议的最终报告可以形成一个结构、内容、效力、管理运行等完全不同的公约修正建议。同时，参与审议，接受所谓的“修正案”的经济体也不相同，但仍然在其名称中再次出现“京都公约”字样，仿佛是1999年《经修正的京都公约》的延续，但实际上又是在形成一个新公约。

(3)新旧公约将长期并行及其缔约方关系的解决

新公约并不能终止原公约，也不能在短时间内完全替代旧公约，新旧公约将在相当一段时间内同时存在。这就出现了同一经济体同时是新旧两个公约的缔约方，但另一些经济体却只是某一公约的缔约方，相互之间如何适用公约的问题。

对于如何处理先后两个相同主题不同内容公约，《维也纳条约法公约》早已规定。《维也纳条约法公约》第30条“关于同一事项先后所订条约之适用”的第3项规定：“遇先订条约全体当事国亦为后订条约当事国但不依第五十九条终止或停止施行先订条约时，先订条约仅在其规定与后订条约规定相合之范围内适用之。”第4项规定：“四、遇后订条约之当事国不包括先订条约之全体当事国时：(a)在同为两条约之当事国间，适用第3项的同一规则；(b)在为两条约之当事国与仅为其中一条约之当事国间彼此之权利与义务依两国均为当事国之条约定之。也就是说，1973年《京都公约》与1999年《经修正的京都公约》缔约方不同时，a.如果几个经济体同时是两个公约的缔约方，它们之间适用1999年《经修正的京都公约》，1973年《京都公约》内容仅在与1999年《经修正的京都公约》内容相符合的范围内才能适用。b.如果几个经济体有的是两个公约的缔约方，有的仅是其中某一公约的缔约方，则它们之间适用同为缔约方的那个公约。

如果在1999年《经修正的京都公约》之后，又产生新的同一主题的公约，且我国有可能成为三个不同公约的缔约方，则也可以用上述方式来处理与其他缔约方的关系。

(二)以WCO文件软法化趋势为鉴，可知全面审核成果的另一种可能性

1.当代国际海关法的软化趋势

国际海关法的软化不是指国际海关法的实际效果软化，而是指其采取的形式更为灵活。国际经贸法律规则中存在着大量不具有法律拘束力的，但被国际法主体，尤其是国际经济法主体所广泛遵循的行为准则，(35)王海峰：《论国际软法与国家软实力》，《政治与法律》2007年第4期，第101页。包括非条约义务(non-treaty obligations)、国际组织决议等，此类法律规则被称为“软法”。国际条约是国际公法的传统形式。但由于国际条约的形成周期长，矛盾焦点多，条约形成、生效和修改的程序较为复杂。WCO的正式名称(海关合作理事会，CCC)改不过来就是很好的例证。

国际软法的形式多样，可以宪章、决议、建议、宣言、纲领、标准等进行命名。此类软法的形成过程加快，数量较大，也容易得到相关国际组织的通过，不少法律文件和工具能够得到全球多数经济体或利益相关方的认可或接受。从理论上说，此类法律工具不构成接受方或认可方正式的国际义务，没有法律上的强制约束力，不需要遵守严格的国际/国内程序性规定，也不具有国际争端的解决机制。所以，近期的国际海关法也更多地采取了各种软法名称。大量的国际海关软法不再追求完整、严谨、细致、结构匀称的立法模式，有的采取了框架性和指导性的规范，留待以后不断更新与完善。同时，也避免了国际条约严格的谈判、生效程序和各经济体的国内批准程序。

2.全面审议工作成果可转化为软法及其优势

如果不能在1999年《经修正的京都公约》框架下修正公约，也不能将全面审议的工作成果形成一个新公约。那么，全面审核工作成果可以转化成名为“指南”或任何类似名称的软法供各经济体参考借鉴，也是一个不错的选择。具体路径可为：去除公约主约部分之外，全部转化成一个内容较为综合的文件；或不同专项附约草案文本转为单行文件。

3.软法不软——赋予全面审议成果硬效力的曲线路径

国际海关法中软法可获得各经济体广泛的实施承诺，实际效果其实并不软。WCO在推行这些非约束性法律文件时，往往伴随着法律文件的成员方接受/承诺实施程序。因此，不少法律文件会实现在全球统一、协调相关海关制度的效果。WCO《SAFE标准框架》及其AEO制度在WCO成员方的广泛适用就是例证。至2019年8月，承诺实施《SAFE标准框架》的经济体达169个，(36)WCO, Members who have expressed their intention to implement the SAFE Framework, http://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/topics/facilitation/instruments-and-tools/tools/safe-package/wco-table-intention-to-implement-the-fos.pdf?la=en, Dec. 3, 2019.我国于2005年6月便承诺实施该框架。

4.软法可以更灵活

(1)软法可避开严格的条约修正程序，及时更新

软法的修改并没有条约修改那么严格的程序，WCO软法类文件包括建议书、宣言、决议与其他国际海关文件四类。例如，建议书一般由各类技术性委员会，如常设技术委员会、HS委员会、执法委员会等进行提案后，由理事会批准后通过。各相应的技术委员会根据国际情势变化，不断发展建议书中附件等(如标准、指南)的新版本，再由理事会决定新版本建议书与原版本建议书的关系(保留原版本，还是新版本替代等)。(37)朱秋沅著：《国际海关法研究》，法律出版社2011年版，第104页。再如，作为WCO软法类文件“决议”《SAFE标准框架》从2005年产生至今，已经经过了2007版、2012版、2018版多个更新版。

(2)软法可避开严格的国内生效程序，及时生效实施

由于软法不属于国际条约，就不需要经过国内严格的批准、加入或生效程序。例如，我国以海关名义签署与缔结条约的程序有着明确和正式的程序性规则。以我国政府部门名义谈判和签署属于本部门职权范围内事项的协定，由本部门决定或者本部门同外交部会商后决定；涉及重大问题或者涉及国务院其他有关部门职权范围的，由本部门或者本部门同国务院其他有关部门会商后，报请国务院决定。协定的中方草案由本部门审核决定，必要时同外交部会商。(38)《中华人民共和国缔结条约程序法》第5条。以中华人民共和国政府部门名义缔结协定，由部门首长委派代表，代表的授权证书由部门首长签署。部门首长签署以本部门名义缔结的协定，各方约定出具全权证书的，全权证书由国务院总理签署，也可以由外交部长签署。(39)同注释，第6条。但是，软法的接受则不需要通过上述程序。软法一旦被某经济体接受，可以通过层级较低的普遍适用性法律文件予以实施。例如，WCO于2007年推出了AEO理念和项目(40)WCO SAFE Package, http://www.wcoomd.org/en/topics/facilitation/instrument-and-tools/frameworks-of-standards/safe_package.aspx, Dec. 3, 2019.之后，我国是通过部门规章、公告等规范性文件予以实施。在实际实施效果和约束力上，并不弱于对条约的实施。

5.软法存在多种硬化的路径

软法的硬化是指没有国际条约地位的国际文件获得实施或产生了实质性的约束力。软法硬化的路径包括国内和国际两种。通过国内普遍适用的规范性文件予以实施是一种国内的路径。

在国际路径方面，可以通过全球性和区域性的国际海关条约与海关制度安排中对软法的援引，使得这些国际海关软法类规则获得硬性的约束力。例如，在WTO的《贸易便利化协定》第7.6条中就援引了WCO的“平均放行时间研究”工具。(41)WTO的《贸易便利化协定》第7.6条“确定和公布平均放行时间”规定，7.6.1. 鼓励各成员定期并以一致的方式测算和公布其货物平均放行时间，使用诸如世界海关组织(“WCO”)《放行时间研究》等工具。7.6.2. 鼓励各成员与委员会分享其在测算平均放行时间方面的经验，包括所使用的方法、发现的瓶颈问题及对效率产生的任何影响。通过国际硬法中援引软法，实际上使得国际硬法的缔约方额外地增加了本来并不是必须实施的国际软法的义务，从而使得软法硬化。此外，还通过援助及海关能力建设途径，在各关境区推广，使得国际海关软法直接在各关境区(特别是发展中国家的关境区)内本土化。

因此，全面审议的成果即使转化为综合性的或者单项的软法，也可通过WCO成员的接受、承诺实施，并以能力建设进行配套，在各经济体的境内实施；或者通过国际硬法对其进行援引，从而从国际/国内两种路径获得实质性的约束力。