对外宣传的现代化：西方的观点与美国的历程

郭镇之

【内容摘要】  西方宣传观念的发展是适应现代化条件且与时俱进的过程。以美国宣传观念和实践演进的历史为例，宣傳现代化的主要表现是宣传活动向大众传播理念和公共关系实践的转型;对外宣传的现代化则是国际宣传向公众外交和战略传播的拓展。宣传现代化不仅是一种状态，更是一种过程。在当代技术条件下，对内宣传与对外宣传已不再截然分明，而呈现复杂交织的情势。

【关  键  词】  对外宣传;现代化;美国;公共关系;公众外交;战略传播

在全球范围内，现在已经很少听到propaganda（宣传）这个英文词了——除非是指责他人。宣传行为现在被称为“传播”“沟通”“交流”。然而，受众每天又都经受着动员、鼓舞、劝服、引导、忽悠，乃至欺骗。不过，这不是宣传实质的转化，只是话语包装的变形。这种转变是和资本主义的社会进程与现代观念的全球演化同步的。这种西方话语变迁的过程可以称为“宣传的现代化”。

作为一种被纳入系统观察的现代现象，宣传学诞生于第一次世界大战之后，最初来自西方国家对国际宣传的学术研究。事实上，propaganda常常特指国家（政府）的传播行为和国家之间的传播行为（国际宣传）。国际宣传一直是宣传学研究的重点和难点，本文讨论的也是面向全球的对外宣传话语变迁。

美国是传播学的“原生家庭”;从宣传到传播的实践转型，美国也是行家里手。研究对外宣传的话语变迁，美国的历程是一个好样本。

一、“宣传”概念的现代化

拉斯韦尔在其第一部有影响的宣传学名著《世界大战中的宣传技巧》中，对宣传下了定义：以重要的符号（如消息、谣言、报道、图片和其他种种社会传播方式）来控制意见的做法，①这种定义基本是中性的。后来，宣传分析研究所（Institute for Propaganda Analysis）对现代宣传的经典定义是：“宣传是个体和群体刻意采取的观点和行动的表达，意在通过心理操控达到影响其他个体与群体观点和行动的目的”②，这个现代概念已经略含贬义，并使宣传带有符号化和修辞化的特征了。对宣传的学术定义是“一种带有思想、政治和商业目的，通过或真或假的片面消息，借助大众的和直接的媒介渠道，有意进行的系统性说服，目的是影响特定目标受众的感情、态度、观点和行动”③。总之，对宣传的现代定义中，动机性、符号性及可操控性是得到公认的——宣传不是单纯的信息传播活动。

虽然宣传是亘古以来许多民族所共有的行为，但是，对宣传的“科学”研究和功利化应用，却完全是现代的产物。第二次世界大战中兴起的国际传播研究延续了宣传研究的脉络——传播是宣传的升级版、改进版、扩大版;从新闻学发展而来的传播学就是“科学方法”的宣传学。

现代的宣传学曾经导向传播学，但不限于、不止于传播学。宣传的“科学”方法及其他经验脉络还在发展，宣传还在继续“现代化”。所谓宣传的“现代化”，不仅指宣传学的传播学化，还包括传播观念、传播行为与传播活动的与时俱进，亦即顺应全球化、媒介化和高科技化的各种变化和后现代世界的当代情境，继续调整话语、概念和实践，不断产生新的宣传/传播理念和宣传/传播模式。本文主要关注以美国为代表的西方国际传播亦即对外宣传的现代化，包括“公众外交”和“战略性传播”等晚近出现的宣传概念。在本文中，“宣传”和“传播”大体同义，都是中性的概念;它们与“对话”“交流”等概念的基本区别，是操控的动机。这个界限，也是确认“宣传”和“传播”相似性的方法。

二、“宣传”概念的历史变迁：宗教、社会运动与商业

英文“宣传”（propaganda）一词源于一个宗教派别的名称。①直至今日，宗教传播仍然是宣传活动中非常醒目的一部分。然而，宣传学现代化之前，宗教宣传并没有成为一个理论研究领域。

就概念而言，“宣传”在中文里不是一个坏词。②其实，propaganda在英文里本来也不是一个负面词语。例如，英国政府于1914年和1918年分别成立“战争宣传局”（War Propaganda Bureau）和“对敌宣传部”（Enemy Propaganda Department）这两个当时秘而不宣的机构，从事黑白两色的对敌宣传。③尤其是对外宣传，充分具有捍卫国家主权和民族利益的正当性。

从第一次世界大战开始，鉴于战败的德国大量使用“宣传”一词，有意识进行话语切割的美国便开发出“信息”“舆论”等中性词，以示区别。也正是在第一次世界大战的宣传实践中，沃尔特·李普曼（Walter Lippmann）在为威尔逊总统担任顾问、提供咨询建议期间，发展出他在《舆论学》一书中表达的主要见解：公众意见极易被宣传所误导。

弗洛伊德精神分析学派的形成正逢两次世界大战之间。心理学家弗洛伊德对人的理性极为悲观。他认为，人是受非理性的自身本能控制的，个人主义暴民的群体冲动会给社会带来极大的灾难。两次世界大战的惨痛经验似乎证实了个人及群体心理的这种非理性特征。其后，群体心理学、社会心理学等实证研究进一步发现了非理性在群体活动中的巨大作用，也证实了意识形态宣传对民众的动员能力。自此，插上科学翅膀的“宣传”被大规模地用于军事动员和社会运动。

（一）从宣传到公共关系传播

第一次世界大战是propaganda的含义从中性走向负面的开端，意指“其他人向你披露的你不喜欢的东西”。时至第二次世界大战，由于被界定为“散布欺骗性消息和强制性观点”的代名词，propaganda一词声名狼藉。于是，反法西斯一方的国际宣传，特别是国际广播，被贴上了“国际传播”的标签，以区别于德意日法西斯国家进行的宣传。但事实上，国际传播采取的是与国际宣传同样的手段，只不过是另一个名词而已。

虽然传播和宣传本质上相同，但两个概念还是有区别的：“我传播，你说服，他宣传”，也就是说，“宣传”的标签只用于敌人身上。①判断同样的事情，一个正当，一个非法，这就是话语的功能。当然，做法确实有区别;但是，方法并不是衡量正当与否的标准：传播内容也许并不重要，谁是传播者才最重要。信源的可信度，也是传播学发现的重要变量之一。②

同时，用语的改变建构了新型的宣传方式——更广泛、更开放、更精准、更有效的传播方式。意图的隐显、符号的深浅、修辞的高下，都可以影响宣传效果。宣传也有内外之别。在美国，对外的国际宣传，包括黑色宣传，是外交斗争和战争动员的有效手段，因而对美国而言，是完全正当的“传播”行为;但以“制造谎言操纵思想”为定义，对内的“宣传”则是非法的活动，需要通过教育让民众识别和抵制。尽管在资本主义社会，令人眼花缭乱的商业洗脑和政治推销无处不在，但它们都被冠以各种委婉用语，精心包装后才会粉墨登场。

传播实践中最活跃的一支力量是广告及其他商业营销者。弗洛伊德思想的另类传人爱德华·伯内斯（Edward Bernays）等人将弗洛伊德心理学关于非理性的发现应用于现代消费社会，开创了一种新的行业——公共关系。伯内斯并不否认公共关系的宣传本性，甚至不隐瞒公共关系的心理操纵性。从弗洛伊德对人性的基本判断出发，伯内斯主张，人的非理性不是需要矫治的缺陷（如他的表妹、弗洛伊德的女儿安娜认为的那样），而是应该大加利用的人性弱点。于是，简单粗糙的劝服被精心设计的诱导所取代，以控制民众的感知。短暂的宣传鼓动变成了长期的整合营销。伯内斯用公共关系的宣传创造了许多似是而非的时髦概念，将消费者本不需要的商品推销给他们。他最“成功”的一次公共关系活动是将香烟包装成“女性权力”的象征，造就女性烟民，打开新的市场。

正是爱德华·伯内斯以一种新的话语奠定了现代宣传的正当性。作为公共关系之父，伯内斯明确提出：宣传与民主可以共存，宣传的自由也是表达自由的一部分③，意思就是，美国同样需要宣传，但是资本主义的宣传不是压服式的，而是诱惑式的。基于弗洛伊德心理学对人性的深度认知，伯内斯主张用“自我意识”“身份象征”等符号策略营销商品，用消费主义的购物行为转移民众的非理性冲动——从而建立一种使混乱变得有序的共识。这种宣传不是传播者对传播对象的耳提面命;而是行为主体（亦即传播对象）在意识形态笼罩下对所宣传内容的“自主”采纳（购物愉悦及精神满足）。这是一种以“心理科学”为基础的宣传模式。这种宣传的引导是不知不觉的，这种传播的影响是无声无息的。消费主义将意识形态、生活方式和价值观植入整个社会，以此方式牢牢控制着人们头脑中各种无意识的冲动。这些过去常被忽略的经验因将宣传命名为公共关系学而从幕后走上了前台：“人们公开谈论利用象征符号操纵大众的技术”——“一扇通向社会控制和社会秩序的大门”①。

不过，随着各种商业宣传水涨船高，社会及公众对新型宣传的警惕与反感也与日俱增。伴随世人对宣传的日益敏感，宣传的改变——至少是形式与外观的变化——势在必行。这是一种道高一尺魔高一丈的较量。

不管采用何等名义，宣传本身的正当性需要不断地制造出来。②话语要随时改进，概念要不断更新。暧昧成为宣传的新型保护色。③科学化、中性化、去政治化④的宣传观念和宣传术语频频改名换姓：公共关系、广告推销、民意调查……源于欧洲的心理学和社会理论开始大量涌现，与宣传相似的概念和知识聚集在一起，形成了异常复杂的宣传话语网络。⑤

通过“自我”的、“民主”的选择，美国的宣传扩大到公共关系，转向传播。通过“科学的传播研究”，美国的宣传现代化、当代化了。

（二）现代化的宣传话语

第一次世界大战中，publicity（公布）开始代替propaganda。第二次世界大战以后，现代化的传播变得越来越隐蔽，也越来越“科学”。伯内斯开创的公关广告营销技巧成为资本主义知识体系中最为繁荣的一支，商业宣传的洗脑模式奏效。

宣传话语以多变著称。宣传学研究陆续捕捉到一堆相似概念：洗脑、灌输、再教育、思想改造、思想政治（思政）教育、新闻管理、公共关系、危机管理、策略性传播、宣传性广告、形象管理、政治营销、公众外交、心理战、大众说服、意识形态霸权、宣传运动、社会动员、心理操纵、共识制造、意识操縱、信息操纵、国际传播、对外传播、文化帝国主义、文化侵略、和平演变等，⑥它们有正面、中性和负面的意义和表现，且程度不同;但都可以归入“宣传”这个遗产丰厚、内容丰富的概念大家族中。而这些与宣传异曲同工的实践，许多被冠以“传播”的名目，纳入传播研究的学术大筐。

传播学是宣传现代化最集中的体现。传播学的特征是科学——社会科学。最初，拉斯韦尔发展出“5W”模式（谁—说了什么—通过什么渠道—对谁—有何效果），与香农—韦弗模式①（又称为“传播过程的数学模式”）异曲同工。这些传播模式按照形而上学的科学研究思路，将传播者、传播对象、传播内容（消息）、传播渠道、传播效果分切成各种研究选题——信源（宣传者）、信宿（宣传对象）、信道（宣传媒介）、信息（宣传内容）、效果/反馈（宣传效果），用量化的方法进行各种假设和验证。在这些科学研究的基础上，开发出数字编码（符号学）、意见领袖、说服、把关人、公信力等许许多多的理论假说，提出了议程设置、知识沟、框架等一些经过实证检验的理论，涉及接受研究、技术艺术哲学、文化研究等许多宏观知识领域。特别是随着美国民意调查技术的成熟，数量化的受众效果研究日臻精细。

正是通过传播学，传统的宣传实践和宣传研究具有了“科学”的特点。没有科学，就没有作为现代宣传学的传播学。科学的要求被纳入传播学的每一个环节：“科学把社会现实对象化、概念化，抽象出认知、理解、感情、收视率、购买意向，创造出宣传的对象与效果衡量标准”②。社会控制当然不是现代独有的特点，操纵也不是;而精心计算的控制、整体革新的操纵才是——这种科学的宣传正是以信息论、控制论、系统论为基础的传播学的目标。

从“宣传”到“传播”的用语演变，揭示了“宣传”概念经由科学途径的话语变迁及其正当化过程。宣传现代化的过程，就是顺应当代的“现代和后现代”情势改变，不断调整宣传的话语、概念和实践，不断产生新的宣传理念和宣传模式;就是传播观念与传播实践的与时俱进。

从对外宣传到国际传播的话语更替，也彰显了国际交流逐步开放的趋势。全球化时代，现代化的传播创新从美国流向世界。

三、国际宣传的现代化：从国际传播、公众外交到战略性传播

作为一个研究领域，宣传学在西方的兴起，最初起源于国际宣传，目的是探讨世界大战中国际宣传的现象与规律。战争时期国际宣传之所以能够奏效，是因为交战双方处于特殊的信息隔绝之中。战争最需要动员民众，也是最可能动用宣传的时机。

第二次世界大战后，“国际传播”不仅取代了“国际宣传”的名称，也改进了国际宣传的实践。国际宣传是一个意识形态动机明显、政治目标清晰的词语，而相比之下，国际传播强化了日常的、亲善的文化交流活动。传播比宣传内容更广、信息更开放、立场更显中立。国际传播不仅足以掩饰许多隐性的对外宣传，而且常常特指那些宣传色彩不那么鲜明的文化传播。

（一）国际宣传的话语变迁

用“传播”取代“宣传”的用语，不仅改变了人们对国际宣传的印象，而且实际上改变了国际宣传的观念，包括国际宣传本身。与传统的国际宣传相比，20世纪的国际传播针对性更强，可以瞄准特定的目标受众和国别市场。传播学的观念更新也改变了沟通的方式，传播者以更加开放、更加平等的姿态，以公开发布信息或举行记者招待会等渠道，与国际公众交流。

国际宣传的实践逐步隐身于国际传播的话语，普遍采用“公布”（publicity）等名词取“宣传”而代之。这是一种话语适应受众的变更，而不是宣传目标的彻底抛弃。的确，宣传之成功与否在很大程度上取决于话语的包装技巧;对于那些缺乏实际接触机会、对异国他乡一无所知的人来说，国际传播中建构话语的能力具有确认“真相”的效果。

经过第二次世界大战后大半个世纪的和平时代，世界也在改变。过去，人們倾向于认为，针对一个事实，只有一种真相，不是真的，就是假的。对于这个世界，只有一种真理，不是白的，就是黑的。随着人类对事物和社会的认知不断深入，人们逐渐明白，在绝大多数的情况下，他们无法目睹事实，只能听讲“故事”。他人讲述的故事，100个人可能有100种版本。大多数事实真假难辨，大多数真相晦暗朦胧。于是，自20世纪80年代以来，对理性、进步、真理的坚定信仰，即现代性思维，逐渐转向后现代的解构主义。解构主义怀疑一切本质性的事实和真相，质疑一切命题的真理性。在最好的情况下，这种后现代性思维也只能引导人通过分析各种“故事”和“话语”，追求事物的相对真相和有条件的真理;在大多数情况下，人们凭借简单的直觉、有限的理性，包括既存的立场和利益的关联，率尔判断，追逐“后真相”时代的情感宣泄。特别值得注意的是，后现代的舆论热点转瞬即逝，后现代的民众不相信确定的真理。于是，当代许多传播者并不努力让受众相信“事实”，而只需要让数据看起来逼真。制造真实的感觉与效果，①就算达到了传播的目标。

对外宣传随之与时俱进。20世纪后半期，美国的国际传播不仅以信息发布、公共关系、危机管理、新闻发言人、领导人形象塑造等一系列新实践发展了传统的宣传方法，而且创造出“公众外交”“形象管理”“战略传播”等宣传家族的实用概念。

在不同的历史时期，美国政府使用了多种含义重叠的术语，指称其对内和对外、公开或隐蔽的宣传活动，如“公众外交”“公共事务”“信息行动”“心理战”“信息战”“观念战”“心理运作”“信息运作”“受控信息散布”“战略影响”等①，逐渐成为固定用语、流行用语。其中，20世纪60年代进入美国国家话语库的“公众外交”与新世纪以来的“战略传播”最为突出。这两个概念的提出，是外宣现代化的重要表征。

（二）公众外交：第二次世界大战后美国的宣传实践

公众外交（public diplomacy）这个词近年来成为中国对外传播的热词，通常被译为“公共外交”。本文采用“公众外交”的译法，认为它与原义更加接近。②

一般认为，1965年，美国塔夫茨大学弗莱彻法律与外交学院院长、前外交官爱德蒙德·古利恩（Edmund Gullion）在创建爱德华·默罗公众外交中心（Edward R. Murrow Center of Public Diplomacy）时首创了“公众外交”这个词。但据学者考证，“公众外交”一词历史悠久;而公众外交的实践也比“公众外交”的名称出现更早：这个词曾出现于16世纪和19世纪，当然意义不同。直到20世纪90年代，随着公众外交实践的全球发展，“公众外交”一词才流行起来。③

“公众外交”是一个对外宣传的概念。“公众外交”的发明是为了给国际宣传换个招牌，让美国政府的海外信息传播活动与带有负面含义的propaganda一词保持距离。④据美国公众外交专家、曾任职于美国新闻署和国务院的研究者斯诺（Nancy Snow）的说法：“当然，我们不会把我们所做的事情称为‘宣传。这一词汇的含义过于复杂，而且总是与一些卑鄙的统治者联系在一起。我们委婉的说法是‘公众外交”。⑤

提出“公众外交”也是为了与对内的“公共事务”（public affairs）做出区别——专门针对海外传播与交流的《史密斯—蒙特法案》（即1948年信息与教育交流法案）及其修订案在很长时期里规定，禁止宣传色彩浓厚的对外广播机构“美国之音”以及其后的自由亚洲电台对美国国内进行广播，以避免美国人民抗议自己被宣传洗脑。

公众外交是一国政府动员本国民众对外国公众进行的有目的的传播活动，是主权国家通过公开方式与其他国家公众的交流，旨在影响他们的观点，推进本国利益，实现外交目标。公众外交包括学者和学生的教育交流项目、语言培训、文化交流、广播电视，目的是改善“信息发出国”的国家形象和声誉，以便在“信息接收国”中塑造更广泛更有利的政策环境。①

公众外交呼应了国际关系从传统向现代的转型。传统外交一般指官方外交、秘密外交，是国与国之间正式的政治交往。公众外交则通过公开的途径，获得公众的参与，它的对象主要是外国不同层次的民众。

公众外交主要是一种传播活动，它可以表现为两种方式：一种是政府机构对外国公众的传播行为;一种是不同国家公众之间的交流沟通。因此，也有学者将公众外交分为G2P（政府对公众）和P2P（公众对公众）两个阶段。②

1.美国的公众外交：发轫于教育交流

美国的公众外交政策最迟在第二次世界大战结束时便开始了。有意识的公众外交实践是美国的创新。1946年，民主党人、后来长期担任参议院外交关系委员会主席的富布莱特（J. William Fulbright）提议，以出售美国政府剩余战争物资所获得的收益，资助美国与其他国家之间的国际交流。富布莱特主张“重义轻利”，不纠缠经济算计，而重在获取人心，美国只从贷款和援助中获得非物质利益——接受国的政治承诺，以及建立战后集体安全体系。富布莱特最重视的国际交流领域是教育，他提出的是学生、教师、学者的教育交流计划。自1946年8月被美国总统杜鲁门签署为法律之后，“富布莱特项目”在“冷战”及后“冷战”时期以教育交流的方式推动了美国人民与许多国家人民之间的接触，促进了文化之间的理解。富布莱特项目是美国国会创建的规模最大的教育文化交流项目，产生了深远的政治影响。

2.美国的公众外交：以国际广播为核心

《史密斯—蒙特法案》讲述了另外一个故事——国际宣传立法的故事。在“冷战”、马歇尔计划和“共产主义阵营加强宣传攻势”的背景下，战后的美国通过了上述国际交流立法，由共和党人、参议员史密斯（Alexander H.Smith）和众议员蒙特（Karl E. Mundt）共同提出的这个法案，要求国会通过拨款立法，支持国务院通过广播、面对面接触、书籍杂志出版等交流活动，持续向美国境外的受众传达关于美国的信息，将各种交流活动永久化。

《史密斯—蒙特法案》建议的信息和教育国际交流活动比富布萊特项目内容更广泛，服务于政府的动机也更明显。它的核心角色是美国政府从事国际宣传的喉舌——美国之音（Voice of America， VOA）。这实际上是美国第一个有意识地用公众外交取代对外宣传的法律倡议。

《史密斯—蒙特法案》受到了来自美国不同方面的质疑。许多中西部的议员不赞成美国卷入全球事务。另外一些人认为，美国价值观的优越之处不言而喻，推销它们不仅毫无必要，而且自贬身份。更多的人担心政府势力坐大。还有人（例如联邦调查局）对“左倾的”国务院极不信任。

《史密斯—蒙特法案》修订通过时“冷战”正酣。政治家们最担心的，是对外宣传与对内传播之间的关系——在美国，这是一个核心问题。美国政治家能够认可为了国家利益进行的对外宣传，包括不那么光明正大的宣传活动在内①，但以“宣传”的方式影响国内的公众意见，却是美国的民主制度所不允许的。而且，从事对外宣传的经费来自政府，如果国家媒体VOA借强大实力将其生产的信息内容用于国内传播，就可能导致对国内私营媒体的不正当竞争。保护私营媒体的经济利益及其代表的信息自由，在美国是重中之重。于是，从另一种动机出发，美国实行的也是“内外有别”的宣传政策。

《史密斯—蒙特法案》最初主张国务院统管对外宣传;但1953年实际产生的，却是一个专司公众外交、包括对外宣传的美国新闻署（U.S.Information Agency， USIA， 1953～1999）。②直到20世纪末USIA才于1999年撤销，将国际广播服务管理移交给1994年成立的广播理事会（Broadcasting Board of Governors，BBG）。国务院则重新主管公众外交等对外交流事务。

不过，《史密斯—蒙特法案》在最初并没有就外宣材料用于国内传播的问题做出明确的规定。作为中国学界通说的《史密斯—蒙特法案》关于对外宣传品不得用于国内的规定，只是后来的修补，而且经历了几番争斗。

1967年，由哥伦比亚广播公司（CBS）总经理斯坦顿（Frank Stanton）领衔的信息咨询委员会（后来改名公众外交咨询委员会）在其提交的报告中指出，《史密斯—蒙特法案》中并未明确禁止美国受众获得对外传播的USIA材料，这是将“始于谨慎的想法固化为政策”。委员会反对区分“这里”和“那里”的宣传（即内外有别）。但是这种说法遭到民主党人的反对。1985年，民主党参议员佐伦斯基（Edward Zorinsky）指出，USIA的材料无异于苏式宣传，不应让美国人民接触。于是，法令规定：所有授权拨付给USIA的资金均不得用于影响美国的国内舆论，所有USIA准备的节目材料都不得在美国境内发行。自此，在20世纪80年代后期，早已实际存在的自我约束变成了法规的明确禁令。

然而，情况很快发生了变化。随着苏联和东欧联盟的解体，美国不再担心苏联宣传的影响。考虑到“基地”组织的宣传活动渗透全球且日益网络化、社交化的新形势，《2013财政年度国防授权法（NDAA）》对《史密斯—蒙特法案》进行了修订，允许国务院和广播理事会制作的材料在美国境内使用。支持这种做法的理由是，这些对外宣传的材料制作费用不低，质量上乘，不用于宣传太可惜;而且，日益跨境化的恐怖主义宣传已经渗入美国，也应从国内进行反击。这个目前仍然实行的政策①，已经反映出美国的对外宣传从公众外交向战略性传播的转型。

3.美国的公众外交：文化交流的探索

在文化艺术交流领域，早在1940年，洛克菲勒（Nelson A.Rockefeller，后曾任美国副总统）便促成了拉丁美洲记者对美国的访问计划，这被认为是最早的美国文化外交活动。后来又出现了卡内基音乐厅文化交流、美国海外音乐巡演等多种国际文化交流活动的形式。此外，作为最得力的美国宣传员，好莱坞在全球极力推广美国的价值观、生活方式和时尚风气，发挥了巨大的对外传播作用。当然，好莱坞的文化传播不仅是自发的市场行为——它们获得了美国文化倾斜政策的支持。

在与苏联“冷战”期间，美国的文化交流计划减少了两国之间的负面情绪。这些文化交流活动包括戏剧、歌剧、博物馆和博览会，不具有政治性，而体现了西方生活方式“人性化”的一面。接触和交流大大缓解了双方不时爆发的紧张局势。

美国的文化外交还包括资助语言学习的奖学金计划、国际军事教育和培训计划、国际领导者访问计划、以青年志愿者为方式的和平队和民间大使计划，积极推动与其他国家的民间交流及人与人之间的接触。

公众外交是以“人民”为渠道、以“文化”为媒介的活动;但同时也服务于美国全球政治的外交战略。林林总总的交流计划虽然披着“文化”“教育”“交流”“理解”的外衣，但国家利益的政治导向却异常明确。“冷战”结束后，美国转变重心，大幅度削减了对欧洲的交流经费。直到2001年“9·11”事件之后，才将文化教育“交流”的机会移到中东及其他伊斯兰文化地区。同时，美国的对外宣传进一步转向“战略传播”的思路。

（三）战略性传播与美国对外宣传的转向

现今通译为“战略传播”的英文词语（strategic communications）更准确的汉语翻译应该是“战略性传播”，是“偏正关系，而非主谓关系”①。也就是说，战略并非传播的内容，而是从事传播的方法;或者可以说，战略性传播是一种对传播的战略式管理。本文认同这种界定，但考虑到语言习惯且力求简洁，将交替采用“战略性传播”和“战略传播”的名称。这里的“传播”在英文里往往是复数，一般指传播的媒介，而非传播的行为，并表明是多种传播媒介或者渠道。这种媒介管理是统合型的、协调式的，机动灵活亦即战略策略式的。

1.战略传播：从企业到国防

20世纪90年代中期，“战略传播”②的概念兴起于美国企业界，也被称为“战略性营销”（strategic marketing），或“整合式营销”（integrated marketing），与产品营销（product marketing）相对。战略传播是大型跨国公司进行的涉及公司整体形象和目标推广的营销活动，最大的特点是信息化、协同化，借助国际电信媒介和全球网络设施进行长距离的协调，有利于组织和机构在信息沟通基础上进一步的规划、决策和指导。

进入21世纪的移动互联时代，在新媒介数字化、社交化的传播环境中，政府与民众之间极端的信息不对称状态常常被突破，在全球化/逆全球化、现代化及后现代化/逆现代化及反现代化的当代博弈中，事实、真相与谣传、谎言话语交织，真假难辨。个体信息发布者利用网络和数据的超强扩散能力，往往可以引导舆论，甚至掀起惊涛骇浪，对各国政府的公信力构成威胁，整个西方世界陷于焦虑之中。

互联网时代的国际话语权争夺战继续进行，西方的对外宣传话语也再次转型。2016年11月23日，欧盟议会通过了《欧盟反击第三方宣传的战略传播》决议案;12月23日，时任美国总统奥巴马签署了《波特曼—墨菲反宣传法案》。这两次立法活动都号称针对俄罗斯和中国的“威胁”，显示出西方世界的“新冷战”思维。

美国的反外国宣传法主要包括两个方面：“其一，制订全国反政治宣传和谣言战略，对外国（主要目标是俄罗斯与中国）的政治宣传和谣言进行反制和曝光;其二，建立一个基金，培训各国记者，并向非政府组织、民间社团、智库、私营部门、媒体组织等提供资助合同，以识别和抵制外国最新的宣传与信息造假技术”，反外国宣传法暴露出“美国的‘话语权战略从‘冷战后的‘润物细无声重返‘冷战时的‘意识形态战争”①，美国对外宣传已经向借势用力、软硬兼施的巧用力方式转型。

2.战略传播：美国的宣传转型

最迟在2004年之前，美国国防部已经开始专门研究战略性传播的问题，包括设计美国国家传播体系的系统构成。②2011年，美国国防部对“战略性传播”的定义是：“美国政府为理解并触及关键受众以便创造、强化或保持有利于增进美国政府的利益、政策和目标的环境而进行的针对性努力。”③在一段时间内，“战略性传播”专指美国军方开展的侧重反恐的宣传活动。

不过，在對内对外宣传日益混杂的全球化时代，“战略性传播”最终统率了全部宣传活动。2010年，奥巴马总统向美国参众两院提交《国家战略性传播构架》，以“战略性传播”的概念统摄了包括公众外交在内的所有对内对外宣传活动。作为“精心运作的传播”，美国的国家战略性传播“成为直接服务于国家的战略利益和战略目标并围绕相关战略信息而进行的系统化传播活动，实际上也就是由国家主导的制度化、系统化的宣传活动”④，美国政府主导的国家宣传体制进入了一个更加具有联动运作能力的成熟发展阶段。

在这一战略传播系统中，“公众外交”和“国际广播”都是美国政府直接掌控的公开对外宣传活动，以“影响”国外公众为目标;“公共事务”则指美国国务院和国防部面向国内受众的舆论引导，以“告知”信息为主，三者都与公开的传播活动相关。信息/心理操作则更像传统的“心理战”部门，是以“科学”方法和秘密活动为特征的导向宣传。美国信息战概念更新迭代频繁，如“影响力行动”“接触与影响活动”“反渗透、反颠覆、反破坏、反骚乱”“第四代战争”等等，“足以反映美国战略界绵延不绝的创新与活力”①。多种战略性传播渠道的所有目标集中到一点，就是以“认知管理”的方式操控国内外受众的头脑。

根据“国家战略传播构架”，美国的战略性传播系统是总统通过国家安全委员会（NSC）领导的庞大的跨部门体系，包括国务院（负责公众外交和公共事务）、国防部（主要负责信息战、心理战）、广播管理委员会（负责对外广播和网络传播），还有国际开发署、国家情报联合体和国家反恐中心及其他支持机构②——传播成为美国对外关系的核心战略。

从这个战略传播构架可以看出美国政府对传播（亦即宣传）的高度重视。在全球化时代，信息没有国家的边界，国家对内外事务的管理高度信息化、传播化了。在信息化时代，大多数决策和施政都有赖于宣传，有赖于宣传所建构的合法性及其形成的影响力。国家的目标依赖传播;国际政治的成功依赖于传播的软权力。

从“美国国家战略传播的运行机制”③还可以看出，美国不仅整合了各种类型的传播体系，而且对内宣传和对外宣传也一体化了，整个政府的安全架构都与战略性传播紧紧联系在一起。虽然对外宣传是主要目标;但对内传播也是必要助力。国际关系、国家安全则是美国政府考量的重点。

在英文里，strategy指一种针对重要行动精心策划的系统方略，strategic则意味着较长时期、至关重要并具有先发制人和机智有效特点的总体规划性。在美国的世界领导权逐渐衰落、全球反恐形势持续严峻及中国经济迅速崛起的当代，美国战略性传播的主要目的是灵敏通畅的信息沟通、协调互动的对外宣传，目标是巩固美国对世界的领导权，并维护这种领导权的永久合法性。

结语

虽然针对不同对象提供适销对路的产品几乎可以说是颠扑不破的真理;但在全球联通、无界传播的时代，简单的内外区分已经越来越没有意义了。为了有效地说服外国受众（对外宣传），达成内部的共识（对内宣传）也是必不可少的。同时，无论内部还是外部，都存在不同的群体、立场、观点和需求。有时候，外部的某些群体和内部的某些群体反而比内部或者外部的不同群体之间特征更加相似，需求也更加接近。因此，长期实行的区分内外宣传的《史密斯—蒙特法案》才做出了关键性的修订。这说明，美国对外宣传的政策策略是随着形势和条件的不断变化及时调整的，与时俱进，始终处于现代化的进程中。

在全球社交新媒介连接活跃、中俄等大国宣传被美国界定为“锐实力”的“假想敌”思维指导下，“战略性传播”是美国政府为了适应全球新变局而不断调整的阶段性对外宣传总战略。战略性传播为“公众外交”（常常也被称为“人民外交”）的柔性外宣添加了一只协同作战的“铁拳”，是软硬兼施、灵巧用力的体现。从某种意义上说，在经历了从“硬”（宣传）到“软”（传播）的轮回之后，在进一步整合软硬两种力量的基础上，美国的对外宣传政策和策略显示了再度向“丛林法则”的硬权力回归的某种迹象。

美国对外宣传现代化的历程和经验说明，其对外宣传归根结底是一种政治传播，是以国家利益和国际政治为旨归的。美国的对外传播并非越来越柔和，越来越友好;却是越来越灵活，越来越机智了。总结借鉴他人的经验，分析思考自己的处境，应该是中国国际传播从业者必备的功课。

（责任编辑：周亭）