党和国家机构改革后的政府领导小组研究

代思哲

摘要：党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和随后中共中央印发的

《深化党和国家机构改革方案》，掀起了新一轮党和国家机构改革的热潮。党和国家机构改革后的政府领导小组， 在组建程序、组成主体、结构特征、功能定位、运行机制与程序、实施范围等方面与党的领导小组存在定位差异与 职能分野，其全新定位是政府领导小组制度主要功能导向为“三主一辅”的弹性治理机制，即将政府领导小组 界定为常设性议事协调与行政执行机制、阶段性重大政策与任务攻坚机制、临时性公共危机应急处理机制和行 政系统内的备用与辅助机制，服务于未来弹性化与服务型政府的建立，有助于为国家治理体系和治理能力现代 化进程提供治理经验。

关键词：党和国家机构改革;政府领导小组;弹性治理机制

中图分类号：D630.1   文献标识码：A   文章编号：CN61-1487-（2020）07-0026-03

一、研究背景和价值

（一）研究背景

2018 年 2 月 28 日，党的十九届三中全会通过了《中 共中央关于深化党和国家机构改革的决定》（以下简称《决定》），随后于 3 月 21 日，中共中央印发了《深化党和 国家机构改革方案》（以下简称《改革方案》）。《决定》[1] 强调党中央决策议事协调机构（即党的领导小组与委员 会）要在中央政治局及其常委会领导下开展工作，其主 要职能是负责重大工作的“顶层设计、总体布局、统筹协 调、整体推进”，而其他方面的議事协调机构（即各级政 府领导小组），要同党中央决策议事协调机构相衔接，保 证党中央的令行禁止和工作高效。

《决定》首次明晰区分党和政府两类领导小组党的 定位差异与职能分野。其中，党的领导小组（委员会） 被界定为“党中央决策议事协调机构”，相应的《改革方 案》[2]  是将四个领导小组全面上升为委员会，相比以往 更加强调其在重大领域的顶层设计职能、整体推进能力 与督促落实效果，并明确说明党的领导小组在中央政治 局及其常委会领导下具体开展工作，决策意味明显。而 政府领导小组则被区别定义为“议事协调机构”，其职能 定位更清晰地指向为党中央的意志贯彻与具体政策方案 的实施，在运行方式上，强调与党的领导小组（委员会） 的制度衔接和与现有部门与制度框架的整合优化。自此， 领导小组制度被正式列入党和国家的重要机构设置，并 在党政职能上予以区别划分，这也成为本文研究的政治 基础。

（二）研究价值

各类领导小组在党的领导与政府治理过程中高质组建、高频出现、高效使用，对党的决策与领导、政府协调与执行的效能发挥影响巨大。据不完全统计，2017 年 10月十八大召开至 2018 年 2 月十九届三中全会通过党和 国家机构改革决定之间的逾五年时间里，出现在各类报 道中的中央领导小组超过 6 大门类 22 个①。而在政府层 面，十八大以来仅国务院公开文件中关于成立或调整各 类政府领导小组的通知公文就有十八份②，新成立政府 领导小组则有 4 个，包括第四次全国经济普查领导小组、 国家科技领导小组、国务院就业工作领导小组等。然而 在现有的研究中，存在主要局限如下：一是党的领导小组 研究较充分，但政府领导小组研究几近空白，二者区别鲜 谈;二是多以“条块化”视角对应研究某一机构或制度， 缺乏在弹性治理 [3-4]  视角下对于政府领导小组的深层次 探析;三是西方学者的相关研究具有鲜明的政治导向偏 差与理论预设局限，以威权主义理论、人格化权力理论与 等级化结构色彩等先期预设进行主观性研究。因此，规 范界定政府领导小组、比较其与党的领导小组的差异、在 十九届三中全会后掀起的新一轮国际机构改革中重新定 位政府领导小组就显得十分迫切而必要。

二、政府领导小组与党的领导小组区别

（一）概念界定

政府领导小组是由国务院及各级政府发文成立的， 由该小组目标职能领域契合度最高的政府下属部门牵头 统筹组建的和其他相关行政部门参与组成，由相关行政 部门负责人员作为实际主要参与主体，是为推进国家某 项长期性重大工作、执行某项重要阶段性任务或应对临 时性公共危机等为目的而设置的议事协调机构。

政府领导小组一般由组长、副组长、成员、办公室及根据具体情况灵活下设的各类协调小组、专题工作小组与职能保障小组等组成。其官方名称一般为“国务院某 某工作领导小组”或“国务院某某领导小组”[5]。如国 家科技领导小组、第四次全国经济普查领导小组、国务院 推进政府职能转变和“放管服”改革协调领导小组、国 务院扶贫开发领导小组、陕西省就业工作领导小组等。 而概念外延层面，行政体系内部各协调小组、工作小组、 指导小组以及办公室、委员会、指挥部等则可被纳入广义 的政府领导小组概念范畴。政府领导小组主要依靠行政 命令逐级贯彻，依靠行政系统内部现有组织架构、规则程 序与人员经费保障运行。

党的领导小组是由党中央及各级党委发文成立的， 由该职能领域契合度最高的党的下属机构牵头统筹组 建、和其他相关中央党群机关参与组成，由相关党的机构 负责人员作为实际主要参与主体，是为负责党和国家重 大工作的“顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进” 而设置的决策议事协调机构，其功能为保障党对一切工 作的领导，实现党对国家与社会的全面领导。

党的领导小组官方名称一般为“中央某某工作领导 小组”或“中央某某领导小组”，如中央军委深化国防和 军队改革领导小组、中央及各地“不忘初心、牢记使命” 主题教育领导小组。党的领导小组主要依靠党的纪律与 要求逐级贯彻，依靠党内系统中的各级党组织、党的专题 会议（如党组学习会、组织生活会、民主生活会、“三会 一课”等）和专项活动（主题党日、教育实践等）等部 署落实。同时，在十九届三中全会后党和国家新的一轮 机构改革与调整中，党的 4 个领导小组上升为相应的委 员会则反映了党的各领导小组大组化、制度化与整合化 的改革趋势。

（二）二者区别

在组建程序上，政府领导小组一般由国务院办公厅 和各省市政府办公厅（室）发文成立，党的领导小组则 由中央办公厅和各级党委办公厅（室）发文成立。

在组建主体上，政府领导小组牵头部门为行政体系 内部部门，组成单位以行政部门与各级政府下属机构为 主，组成人员主要为各行政机构的主要负责人;党的领导 小组则由党内下属机构牵头成立，组成单位以党的下属 机构为主，组成人员多为各级党组负责人和各级党组织 负责人。

在结构特征上，组长、副组长、办公室是基本结构，而 在特征性结构上，政府领导小组会根据具体情况灵活下 设协调小组、专题工作小组与职能保障小组等。而党的 领导小组则主要依靠现有党的组织体系进行，并根据情 况设立指导组、派驻组与巡视组分别进行中央精神传达、日常运行、参与落实过程监督。此外，政府领导小组办公室一般会在牵头部门实际挂牌，工作人员为在编公务员 或事业单位人员，一般通过抽调、借调和兼职工作等临时 集中。而党的领导小组一般不挂牌，没有实体运行机构， 工作人员多由归口管理对口部门在编公务员兼任。十九 届三中全会后确立的多个委员会，则出现了实质挂牌、工 作人员专任与机构序列挂名等的新特征。

（四）功能定位

在功能定位上，政府领导小组以推进国家某项重大 工作、执行某项重要任务或应对公共危机为主要导向，党 的领导小组以实现党的全面领导为主要功能并以负责党 和国家重大工作的“顶层设计、总体布局、统筹协调、整 体推进”为主要目的。

（五）运行机制与程序

在运行机制與程序上，政府领导小组主要依靠行政 命令逐级贯彻，依靠行政系统内部现有组织架构、规则程 序与人员经费保障运行，如公文制度、会议制度、重大事 项请示报告制度、协调联系制度等。党的领导小组主要 依靠党的纪律与要求逐级贯彻，依靠党内系统中的各级 党组织、党的专题会议（如党组学习会、组织生活会、“三 会一课”等）、专项活动（主题党日、教育实践等）和各 项制度（巡视制度、问责制度）等部署落实。

（六）实施范围

在实施范围上，政府领导小组主要负责行政管理、社 会管理与公共服务领域内的基本事务，实施范围仅为该 工作职能领域各级政府机构及其事业单位，强调执行和 服务功能。党的领导小组主要负责对党和国家重大工作 的领导与路线、方针、政策、意识形态等的把控，实施范围 为党的各级组织与社会群团组织，覆盖完全，强调领导和 贯彻色彩。

三、党和国家机构改革后政府领导小组的全新定位

在十九届三中全会召开后，随着党和国家新的一轮 机构改革的推进，政府领导小组制度主要功能导向为“三 主一辅”的弹性治理机制，具体体现在：

（一）常设性议事协调与行政执行机制

这是为维护党的全面领导，贯彻党中央精神，执行党 和国家的顶层设计，推进国家某项长期性重大工作而在 行政系统内常设的议事协调与执行机制。如国务院西部 地区开发领导小组、国务院科技领导小组和国家应对气 候变化及节能减排工作领导小组。这一机制一般长期存 在，并可能上升为拥有固定编制与机构的国家行政部门。

（二）阶段性重大政策与任务攻坚机制

这是在某一阶段，我国政府需要集中整合优势力量 与资源部署重大政策实施或阶段性项目攻坚的工作机制，机制运行目的类似于企业的项目责任制，运行过程则带有试点制的性质，可在新领域与新工作开拓中运用。 未来这一定位将是我国政府领导小组制度的主要功能方 向。如第四次全国经济普查领导小组、国务院国有企业 改革领导小组和全国打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣 商品工作领导小组等。这一机制在政策或任务结束后， 会视具体工作需要决定撤销或转为常设性机制，

（三）临时性公共危机应急处理机制

该机制是在某一公共危机，如自然灾害、国际挑战与 群体性事件突发时，临时抽调核心部门与业务骨干组建 的应急应激性危机应对机制。如青海玉树地震灾区工作 领导小组、天津港“8·12”事故现场处置指挥部、抢险救 援指挥部等。这一机制一般用完即撤、事毕即消。

（四）行政系统内的备用与辅助机制

这一种应用严格意义上并不是本文所定义的政府领 导小组，多以“国务院工作组”命名，但其在基本结构、 运行机制与功能意义上与上述政府领导小组定位中的 第三种类同，一般也用于对下级开展重要任务与工作的 现场指导与突发性事件公共危机或群体性事件的现场处 置。这种机制是一种常设机构之外的弹性机制，一般不 用发文，通过会议决定成立，因此具有更快地响应速度及 更好地体制灵活性，常作为行政系统现有结构与机制的 备用支撑和辅助机制。

以上“三主一辅”定位即反映出政府领导小组制度 主要功能导向，此外，在小组具体运作过程中通常还承载 着信息汲取与向上提送、政策咨询与专业评估、共识凝聚 与力量集中、部门壁垒破除与利益平衡以及某种程度上 高层领导人个体意志的实现 [6]。

四、结语

在我国国家治理体系与治理能力现代化的过程中， 由于国际形势变化、技术与治理手段更新和非传统安全 问题日益凸显等复杂治理因素叠加，我们就需要强力的 领导制度举旗定向和弹性的行政体制实现治理效能。而 在充分发挥治理效能，追求国家治理能力最大化的维度 上，弹性的政府领导小组制度就很好地平衡运动式治理 的集中性、快速性与应急性和结构化治理的稳定性、长期 性与系统性，更好地中和治理效能提升与国家结构精简 的内生性矛盾。在更长远的行政改革意义上，政府领导 小组制度以临时性结构特征和弹性化治理方式，能够更 迅速地推进以回应社会关切和实现政治目标为导向的政 府再造过程，在不触及原有体系的结构基础前提下，创新性推动程序与流程再造，为我国政府的参与性、市场化与服务型改革承担制度试点功能。同时，在政府面对未来 新兴治理挑战，需要根据新技术与新情况拓展行政职能 边界、进行政策博弈与制度创设实验时，政府领导小组制 度亦可作为先行的过渡性制度与成长性机制，为新制度 的成熟建立进行先期实验，以服务于国家治理体系与治 理能力现代化建设。