略论协同理念下社区教育融入社区治理“五维一体”模型及其实践路径

钱荷娣，王志强

（宁波广播电视大学 终身教育发展研究中心，浙江宁波315016）

一、我国社区治理的困境与社区教育融入社会治理的现实意义

（一）我国基层社区治理的困境

1. 治理逻辑上的工具理性与价值理性的失衡

我国的社区治理脱胎于上世纪50 年代的“街居体制”，街居制的主要职能在辅助“单位体制”对妇女、青少年、老人等非单位群体进行管理，在相当长一段时间内，街道和居委会担当的是辅助性角色，权限较小，其职权处于边缘化和虚化状态。真正通过社区对城市进行“综合管理”缘于20 世纪80 年代“单位体制”的解体，一方面随着大量下岗职工的产生，对这一庞大群体的公共服务职能转嫁到社区，另一方面社区公共职能的扩充推动了街道和居委会逐步向一级实体政府转化，由此形成了当前城市管理的“市―区―街道―居委”的四级管理格局。

我国“社区”从诞生伊始便具备浓厚的行政色彩，作为一种强有力的管理手段进入大众视野，即便在大力倡导社区治理“多元共治”观念的今天，这一议题的核心目标仍始终围绕完善社区治理体系和提升社区治理能力这两大主题，其工具理性取向鲜明。而“情感认同、公民道德、社会关系重塑、民主商议”等价值议题虽常见诸于各类宣传文案和部分学者的论述中，但就现实而言，对价值理性的追求在工具理性的压倒性优势下，显得极为微弱。虽然我国社区建设是基于经济发展和政治改革的诉求下倒逼的产物，关注与讨论的焦点也多集中于实际层面，但对于其“应该怎么做，为了什么而做”的价值探讨并非毫无意义，理想的社区治理实践必然指向整个社群对美好生活的共同期待，如果缺乏这样的信念支撑，那么社区治理的执行也会迷失方向。

2. 权力运行中多元共治与主体格差的矛盾

党的十八届三中全会正式提出“社会治理”命题，这一命题的形成与提出是“发展型政府”向“服务型政府”转型的必然结果，其实质是高速增长的经济奇迹面对日渐庞大与发展的基层社会，政府往往会遭遇政策失灵的窘况。社区作为基层社会的重要构成单位，是居民长期赖于生存的场所，也是所有社会矛盾最易爆发的焦点地带，因此，良好的基层社区治理生态的形成直接关系着社会管理向社会治理升级的成败。

基层社区日趋复杂的发展同样使政府决策变得愈加困难，需要更多的专业经验、特别信息、专门技术知识和不同意见的合作参与，需要社会权力更多地参与秩序整合，这显然不是任何一个组织或简单的组织间合作就能完成的，它需要社会各方对公共事务承担责任，由此，“多元共治”的构想应运而生。然而，我国社会治理长期推行行政主导的“一元管理”模式导致社会主体发育不良，包括企业、公民、民间组织、社区学校在内的各类社会主体，在社区治理过程都存在明显的适应不良。但相较于这种适应不良，不同主体间的发展格差对“多元共治”模式的瓦解效应似乎更为显著。

在多元共治的治理模式中，各治理主体的利益诉求客观上存在差异，如何通过反复的协商求得各方利益的最大公约数本该成为治理模式的理想形态。但在实际的推进过程中，由于不同治理主体间存在巨大的格差，如政治权力的不对等、受教育程度的差异、组织发育成熟度不同等，在协商过程中，政府、企业等发展成熟的组织往往成为强势主体，兼之反复协商的成本高昂严重影响对治理效率的追求，社区居民、社团组织等弱势主体的诉求时常被淹没，因而加剧主体责任意识缺失、参与无序的治理现状的恶化，最终导致“多元共治”的失效。

（二）社区教育融入社区治理的机理阐释

面对上述的基层社区治理困境，2014 年，教育部等七部门发布《关于推进学习型城市建设的意见》，专门指出：“广泛开展社区教育，推动社区治理创新。”自此，社区教育融入社区治理的相关探讨进入主流视野，然而，轰轰烈烈的研究似乎只是追逐热点，并没有解决多少实际问题，甚至在社区教育融入基层社区治理的实践推进过程中遇冷，成为社区教育从业者单方面的“自娱自乐”。因此，我们应该冷静寻找除政策推动外，是否有更深层次、更为客观的原因使得社区教育与社区治理产生联系，从而厘清社区教育在遭遇社区治理困境时可以发挥的真正功能与价值。

1. 社区教育为社区治理凝聚社会共识

社区教育最重要的功能是凝聚社会共识以谋求最广泛程度上的稳定基础。政府和学界往往关注社区教育的实现模式和具体措施，却忽略了社区教育的价值目标。日益分化的社会阶层和利益群体强化了社会的离心力，加剧了社会的冲突与对立，为了克服这种离心力，需要社区教育提供一种协调、平衡的力量以实现有效的社区治理。

共识不会凭空产生，它既源于利益诉求，也需要通过有效的措施顺应这种诉求从而主动凝聚。而这种凝聚，不能只依靠宣传和动员，也不能依靠开会和文件，最根本和长效的手段是教育。通过社区教育，各主体逐步了解社区是什么，自己是谁，自己的责任是什么；通过社区教育，使各主体逐步看到社区的过去、现在和未来，社区与自己、与他人的关系；通过社区教育，使各主体逐步学会与其他主体的沟通、交流、合作与妥协，能够准确表达自身诉求的同时也包容他人的诉求。而这一功能只能通过社区教育实现，任何其他机构和其他类型的教育都无法替代。

2. 社区教育为社区治理多元主体赋权

赋权是在社会工作领域被广泛使用的一个概念，它指向一种参与的过程，是将决策的责任和资源控制权授予或转移到那些即将受益的人的手中。从社区治理的角度来说，对社区主体进行赋权，意味着增加各主体对影响社区生活质量的资源和决策的权力和支配能力。

我们需要认识到，较高的国民素质水平是各主体能够有效参与社区治理、合理行使权力、作出正确决策与建议的关键基础之一。通过对2016年教育部等九部门联合发布的《关于进一步推进社区教育发展的意见》的文件进行解读，我们可以认为，社区教育是提高整体国民素质最为理想的途径之一。而社区教育能够赋予社区治理的各主体最为核心的能力就是辨别并判断价值观。

在形形色色的价值观中，哪些是对的，哪些是错的，应该作出怎样的取舍，各主体必须对此辨别并作出判断。对价值观进行辨别并作出判断的目的，其实质是协助不同主体形成正确的价值观。但在倡导多元价值理念的当今社会，如何定义“正确的价值观”？必须承认，在多数时候，价值观的正确与否并不是泾渭分明的，但也需看到，价值观总是存在于具体的社会之中，正确与否往往反映的是这个社会中的人群的主流认知与理解，因此，本文所指的正确的价值观即为主流价值观。如被称为儒者第一义的“义利之辩”，奠定了我国数千年的“重义轻利”的价值取向与文化传统，在诸多民族存亡的危机时刻，无数志士仁人舍生取义、牺牲小我成全大我以匡扶家国的壮举便是这种价值观在实践层面的具体展现。推古及今，在社会分层、群体分化、利益分歧日见繁复的当下，若不能贯彻一种基于社区共识的正确价值观，便无法弥合不同主体间观念和立场上的巨大鸿沟，丧失协商的基础与可能性，无法由价值认同转化为集体行动，从而影响社区治理的实效。从这个角度来说，社区教育对推进有效的社区治理同样存在极为重要且不可取代的意义。

二、社区教育融入社区治理“五维一体”模型构建

（一）社区教育融入社区治理“五维一体”模型基本构件与内涵

当前国内学者对社区教育与社区治理逐步走向交集已经形成共识，但对社区教育如何与社区治理协同这方面的研究还没深入，对社区教育融入社会治理参与主体有哪些？参与主体之间的关系如何定位？这一系列重大理论问题尚没有定论，笔者结合宁波市社区教育融入社区治理实践的思考，认为社区教育融入社区治理过程中有五个主要参与主体，即五个基本构件，分别是政府、社区学校、社区居民、民间组织与私人部门。在协同论指导下，笔者提炼出“五维一体”社区教育融入社区治理实践模型，即五大参与主体一起介入社区教育融入社区治理中的各个环节，共同决策，共同管理，分担责任，共享成果，互相监督，像一个整体拥有五个必不可少的维度或部分一样各自独立却又紧密地结合在一起，联合起来助力社区教育，共促社区和谐共治。社区教育融入社区治理“五维一体”实践模型的初步设想图如下：

“五维一体”社区教育融入社区治理实践模式的基本内涵是：协同治理平台是社区教育融入社会治理的协调中枢，它是五个主要参与主体的价值认同、情感共鸣、协作共处的基础。政府作为社区治理的主导构件，是领导与工作机制、财政保障与政策供给的主力；社区学校作为社区教育的主力军，是沟通与协作、构建工作平台与推动社区教育融入社区治理的具体实施者；社区居民是社区教育的主要对象，是社区治理的主要参与方，为社区教育融入社会治理提供了磁场和动力源；民间组织和私人部门是社区教育融入社会治理的支持性力量。在协同治理平台下，政府、社区学校、社区居民、民间组织与私人部门五大“构件”相互信任、相互认同，在各自明确的分工与责任基础上有机融合，构建出相互合作与协同的社区治理动态系统。

（二）“五维一体”参与主体的角色定位

政府是公共管理的实施者，是公共服务的供给者，是社会治理的主要责任方。历史和经验表明，单向的政府管理是完成不了社会治理目标的，必然导致社区治理的混乱、畸形和不平衡，因此，改变政府角色，社区治理由“命令型”向“服务型”转变、由单一主体向多元主体转变是必然选择。政府扮演好“主导者”和“带头人”的角色，其主要职责是制度设计与制定工作机制、提供财政保障与服务供给。社区学校是社区教育和社区治理的利益主体，社区学校既有师资又有场地设施，是社区教育的组织实施者和协调者，是社区教育的公共服务中心。在社区治理中，社区学校是上传下达的重要纽带，是构建社区治理工作平台与实施的关键力量。社区居民是社区教育的作用对象和直接受益者，但长期以来，处于被动的接受者一方，因此，在未来的社区教育与社区治理中，社区居民应该重新定位，重塑角色，变被动的接受方为主动参与方，不但要与其他多方主体形成平等利益关系方，而且要敢于表达需求，主动参与决策，承担起评估、监督等主体责任。民间组织是集自治性、自愿性和非营利性于一体的非政府组织，是公众民情民意的集中体现，是化解社会矛盾的润滑剂。民间组织以自身独特性在社区治理与社区教育等社会活动中带动社区居民参与，实现自我教育、自我宣传和自我管理，是促进社群快速发展的促进剂。私人部门是指在社区教育和社会治理中实现“互利共赢”的盈利性组织，它的最大作用是发挥专业性及资金资源的优势，还可以作为第三方监督者发挥独特作用。

（三）“五维一体”模型的动态协同机理

社区是社会治理的基础单元，是社区教育的重要场域；社区治理有别于传统自上而下的社区管理，其最大的特点是实现各要素的有机协同。协同论倡导各行为主体以平等身份就议事议题进行协商合作，旨在促进各主体的有机融合及提高资源的有效利用。协同论为社区教育融入社会治理的五大参与主体的运行模式提供了理论依据。

基于协同理论和社区教育的运行机制，笔者认为，完善社区教育参与社区治理机制是社区多元主体协同的核心，为此，关键是要完善资源动员机制、多元共治机制和利益分配机制，并且要实现这三大机制动态协同。资源动员机制是多元主体协同治理的前提，社区教育属于准公共产品，产品的供给以政府为主，但参与主体越多，带给社区教育的资源越多，这是提高社区教育供给数量和品质的基础。多元共治机制是社区教育参与社区治理的核心，“五大”参与主体通过平等沟通机制、分工协作机制、信息共享机制、相互督促等相关机制，达到动态平衡与协同推进，这是社区教育融入社区治理实现多元协同共治的核心和关键。利益分配机制是多元主体协同治理的保障。社区教育融入社会治理的各参与主体除了共同利益之外，还存在自身利益，因此，非常有必要运用各种激励和保障措施以满足参与主体各自的特殊利益诉求，这是社区教育融入社区治理实现多元协同共治的不竭动力。

三、社区教育融入社区治理“五维一体”模型的实现路径

（一）科学发挥“五维一体”资源动员与整合功能

社区教育是终身教育的一种重要形式，反映的是一种教育与社会、教育与个体、社会与个体的多元互动关系，核心是社区成员与社区能力的共同发展。社区教育融入社区治理，发挥社区教育在社区治理中的上传下达功能，成为社区意识的纽带，关键是要提供老百姓喜闻乐见的教育产品，满足社区成员的终身学习需求。

社区教育产品供给需要消耗各种资源，根据《教育大辞典》的解释，社区教育资源是指用于组成、参与、维持并服务于社区教育系统的所有物质资源、人力资源和精神资源的总和，是开展社区教育活动的基本保障。社区教育资源既包括显性的物力资源、人力资源、财力资源、信息资源等物质性教育资源，还包括学习气氛、归属感、国家政策、社区教育制度等隐性的非物质教育资源。社区教育资源的供给主体为政府、社区学校、社区居民、民间组织与私人部门。资源条件是社区教育正常实施的前提和条件，资源动员与整合的实质是协同治理平台获得教育资源并整合利用教育资源。各参与主体的参与意愿与动机、主体间的相互信任、未来利益分配等因素直接决定了“五维一体”资源动员与整合功能的实现效果。

故此，在宏观上，要充分发挥政府在社区教育资源动员与整合的统筹功能，构建社区教育文化资源整合运行机制及其制度保障机制，搭建共建共享平台，搭建社区教育公共服务平台，满足区域内市民个性化学习需求。微观上，要积极促进社区学校、民间组织、私人部门增加社区教育资源供给和资源整合，积极促成“社区自组织”的形成，增加区域市民终身学习能力，以学习平台为纽带加强市民之间的人际互动，以互助学习引导市民互助合作，以自主学习演绎自主解决邻里矛盾，助力打造和谐生活环境，实现社区和谐与繁荣。

（二）设计并运行“五维一体”多元共治机制

首先，要健全以协同创新为基础的政府领导与多元合作机制。积极推进形成地方党政协同领导、教育部门主管、相关部门配合、社区学校唱主角、民间组织积极支持、私人部门积极介入、社区自我组织、群众广泛参与的社区教育治理体系；以“五维一体”为核心构建多利益主体参与的社区教育共同体，筑牢社区教育多元共治支持服务体系，促进社区教育和谐有序发展，以社区教育的独特优势推动社区治理体系和治理能力现代化。

其次，要健全以满足居民多元需求为基础的社区参与机制。社区在现代国家治理体系中的重要功能之一是培育公民意识和政治参与能力，社区教育应担负起培养区域市民自治能力的责任，并助力区域民众培育社区治理所需的公民精神。参与意识的培养，可以从市民学习权益主体诉求入手，创造条件让区域市民能够有足够的通道和充分的机会反映他们的学习诉求，以此为基础，引导和鼓励市民积极参与社区治理的相关事项，逐步完善社区参与制度和形成社区参与机制，最终达到“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”理想状态。

再次，要形成以拓宽收入来源为基础的社区财政保障机制。社区教育属于准公共产品，因此，绝大多数地区现阶段把社区教育纳入公益事业。但随着社区教育的面越铺越宽，受教育人群越来越多，随着知识付费时代潮流越来越被普通大众接受，社区教育成本分担也应由完全依靠政府向政府与社会力量、社区居民三方共同分担转变，同时要注意引导市民个体以合理的价格换取高质量的个性所需的教育培训服务。为此，目前在政府财力有限而社区教育走向大众化普及化阶段，必须强化对社区教育经费多元化支持渠道，应该在稳定社区教育专项经费基础上，整合社区生态系统内的人力资源、物质资源和信息资源，以社区共治共享为“桥梁”，引入社会组织、私人部门及居民等多元主体力量，逐步形成经费筹措的社区财政保障机制。

另外，要构建以监督制衡为基础的社区监督机制。政府、社区学校、社区居民、民间组织与私人部门五大主体在社区教育中各具不同功能定位，在不同角色中有主有辅，彼此配合协同共进。在政策制定、决策、宣传方向，一定要明确政府与其他参与主体的主次关系。在执行环节，要明确社区学校的主导作用。在评估中，要明确社区居民、民间组织和私人部门的主导作用。五大参与主体面对重大事项应平等协商，防止主体间出现“越位”“错位”。五大主体在促进社区教育融入社区治理中的价值目标一致性，但是各主体之间时而出现利益冲突是不可避免的，因此，五大主体的相互监督和制约是必不可少的，必须秉持公开、透明、公平、公正的原则，建立五大主体广泛参与的以监督制衡为基础的社区监督机制。

（三）完善“五维一体”利益分配与激励机制

有合作就会有利益关系，利益又可以分为公共利益和自身利益两大类，在涉及公共产品的供给这一现实问题，自身利益的实现是影响合作关系的重要因素。“五维一体”协同治理的终极目标是公共利益，但各参与主体自身的利益是制度设计必须重点考量的因素，否则，难以保证协同体系的可持续发展。

作为社区教育的利益相关方，政府、社区学校、社区居民、民间组织与私人部门五大主体在其中各具不同功能定位，各自的自身利益诉求也不一样。政府是社区治理和社区教育的责任者、指导者和政策制定者，因此，其利益关系具有独特性，其私人利益也是公共利益最大化，社区教育服务数量越多质量越高，社区教育促进社区治理效果越好，老百姓的满意度和获得感越高，政府越高兴，这是政府的主要职责和利益诉求。社区教育学校最大的利益诉求是在完成既定的社区教育任务的同时促进自身发展，教育成果能得到社区居民和上级行政部门的认可。社会组织和私人部门的最大优势是提供专业化服务能力，除了履行社会责任和获取一定的自身经济利益之外，它们还有获得社会认可，树立良好社会形象的诉求。社区居民是社区长治久安和社区教育的最大直接受益者，他们不但有提升技能和素养的诉求，也有平等参与社区建设的诉求，还有在参与过程中获得精神奖励的诉求。

利益分配具有激励和保障的功能，是协同体系参与主体各方持续努力的动力。因此，必须根据协同体系参与主体各方利益诉求特点，建立起维持协同体系可持续发展的激励和保障机制。