大连输电线路走廊的治理方法研究

2020-06-07丁迎九李作川

东北电力技术 2020年4期

郑研，付瑜，崔姝，丁迎九，李作川

(国网大连供电公司，辽宁大连 116000)

输电线路走廊作为保障电力输送的重要因素之一，是输电运维中电力设施保护工作的重中之重，直接关系电网安全生产运行和可靠供电。因为输电线路走廊管理不善,全世界范围内曾发生多起影响极大的停电事件，如2012年7月30日，因为输电线路走廊问题导致线路跳闸，造成印度大停电，多达6亿人的生活遭受影响[1]；同样，土耳其“3.31”大停电事故起因为400 kV输电线路故障跳闸导致，其直接导致与欧洲互联电网欧洲大陆同步区域的解列[2]。

随着我国电力事业的迅猛发展，输电线路走廊沿线施工建设等也逐年增多，关于输电线路走廊治理的研究日益凸显，但自1997年国家电力公司成立，形式上实现政企分离后，电网企业对于输电线路走廊的管控与治理随着政府职能的消失，进一步被弱化，线路走廊的管控与治理愈发困难。因此通过公共管理的手段对输电线路走廊进行有效治理，是电网企业破局关键，本文以大连输电线路走廊治理现状为案例，对现有的输电走廊治理体系进行深入剖析，摒弃电网企业常用的技术领域、线路设计、施工技术等管理视角，通过对公共治理理论在输电线路走廊治理中的探索运用，提出了完善大连地区输电线路走廊治理的对策。

1 大连地区输电线路走廊现状

1.1 大连电网的基本规模

大连电网地处辽宁电网的最南端，地区电网现通过6回500 kV瓦渤1号、2号线、瓦海1号、2号线及丹海1号、2号线及2回220 kV黄岫线、宫永线与辽宁主网相连；以5座500 kV变电站为中心，220 kV电网形成南北两个分区运行(220 kV吴屯变母联解环)，南部电网在地理上形成了双回“C”网架结构，北部电网基本形成了双环网或单环网的网架结构；地区220 kV主变运行方式均为分列运行。500 kV输电线路 20 条，线路长1365.8 km；220 kV输电线路 119 条，线路长2276.7 km；66 kV(含35 kV)输电线路 293 条，线路长3896.3 km。

从大连电网规模可以清楚地看出，大连电网对于6回500 kV输电线路依赖极大，且电网联络线条条重要、回回关键。尤其是7538.8 km大连输电线路走廊的管理是日常电网运维工作的重点和难点。

1.2 大连输电线路走廊管理工作现状

《中华人民共和国电力法》明确规定，输电线路走廊的管理施行最高至国务院，最低至电网企业基层部门的多层级管理模式。国家能源局负责全国包括输电线路走廊在内的电力事业监督管理，其他有关部门如公安部、生态环境部、应急管理部等在职责范围内负责输电线路走廊相关工作的指导与监管。

针对大连市区、金州、旅顺、瓦房店、普兰店、庄河、长海等地区的不同情况，采取县级以上地方人民政府经信委、工信委等经济综合主管部门负责地方电力事业的监督管理；县级以上地方人民政府公安、城建、林业等有关部门在职责范围内负责电力事业的协调与监管。此外，大连市政府多部门联合成立了电力设施保护工作领导小组，领导小组下设办公室在市经信委。目前，大连市经济和信息化委员会作为大连电力行政主要管理机构，在输电线路走廊管理监督工作上发挥着巨大的作用[3]。

2 大连输电线路走廊治理过程中存在的问题

2.1 输电线路走廊管理法律政策存在冲突

2.1.1 输电线路走廊保护区管理法律冲突

架空输电线路保护区内的土地同道路建设使用土地有所差别，因为它输电线路长，覆盖范围大，技术含量高，本质上并没有改变土地的归属权以及效用，也没有损害土地所能够带来的利益，因此政府部门不会征收这些土地，也不会进行补偿。如果大面积实行征地措施，不仅会出现无数阻碍发展的障碍，还会导致消费者的负担增加，电力建设成本增加，拖慢电力建设发展速度[4]。目前，输电线路施工仅通过征占地取得杆塔基础的土地使用权，对于线路下方土地不办理征占地手续，因此不具备整条线路的土地使用权，但保护区又具有法律保护效力，这就造成了法律规定和现实之间的巨大差异。

2007年《中华人民共和国物权法》出台以后，将建设用地使用权划分为地表、地上以及地下三个层级。这与先前的一些法律法规相互冲突，因为在那些法律法规中线路下方产权人的行为是受到限制的，如不得挖沙取土、种植高棵树木等，这在一定程度上约束了土地承包人的经营权，损害到他们的利益。但是诸如《民法通则》以及《物权法》中的有关法律内容实际上是对线路下方的益物权有保护作用。按照这两部法律的有关规定，土地承包权经营权人和宅基地使用权人有权要求输电线路所有者排除故障或者补偿自身的损失，这在某种程度上加重了这输电线路走廊不确定的法律风险。

2.1.2 输电线路走廊管理机制缺乏统一性

《电力设施保护条例》较为具体地规定了电力部门、公安部门的输电线路走廊保护职责。但是在工商管理、城乡规划、交通运输、城市绿化等部门的职责没有在立法上进行明确的职责划分和界限规定，也就导致电力管理各职能部门之间职责分工模糊。此外，电力体制改革在不断地进行，机构的变更也使得电监会、能源局等机构之间产生变动，因为缺乏明确统一的规定，电力设施保护行政法权限的划分更加模糊。

2.2 输电线路走廊治理手段单一且收效甚微

目前，大连市的情况是地市级经信委设有能源科负责电力行业管理、电力行政执法与监督，实施电力相关行政许可，参与电价改革和管理工作等。这些职能仅仅是能源科职责中极为弱小的一部分。经信委因为职能多、任务重、精力有限，难以抽出更多精力从事电力行政执法专项工作。

近年大连地区输电线路走廊行政执法效果并不理想，治理的主要方式为电网企业巡视人员针对走廊内违法行为下发《安全隐患告知书》或《安全隐患整改通知书》，但由于电网企业不具备行政职能，上述文件仅具备告知能力，无法从根本上制止违法行为。而且就近年来的经验来看，相当一部分严重违法行为人对于告知选择拒签等方式应对。此外，近年来专项活动仅以供电企业牵头的宣传活动为主，涉电行政执法处罚和行政执法专项活动也逐年减少，一定程度上影响了各电力行政执法主体的权威性和威慑力。

2.3 社会参与度下降的同时赔偿纠纷日益增多

早期群众自觉保护电力设施的意愿较为强烈，群众在电力设施建设发展过程中公共利益与私人利益冲突时，会选择维护公共利益，补偿较容易达成一致。但现阶段输电线路走廊治理机制缺少激励约束，缺少落实相关表彰奖励措施，没有便利的参与渠道和途径，无法促使社会群众和团体积极自主地对输电线路走廊进行保护。且随着近年来网架日益坚强，供电企业服务质量和供电可靠性进一步提升，群众对于电力设施的保护意识日益弱化，对于建设和运维补偿问题逐渐形成了“无标准即随意”的错误意识，导致补偿、赔偿纠纷逐年增多。

由于大连特殊的地理位置(辽东半岛末端)，随着大连经济的不断发展，地上公共走廊资源越发紧张，特别是大连电网与辽宁电网联络通道位置，电力走廊纠纷更为紧张。且随着供电企业不断提高服务质量，因部分群众文化水平和大局意识不足，“不讲理”式投诉随之增多，这些因素叠加造成了包括大连在内的全国各地涉电补偿等线路走廊费用连年激增。加之市场经济下政府干预和控制力相对减弱，建设运维中的协商难度增大，纠纷进一步增加，补偿合同签订越来越困难，市场调节失去作用。

3 大连输电线路走廊治理的对策

3.1 完善地役权相关制度填补法律空白

3.1.1 増加公共地役权制度

公共地役权制度中规定了合法拥有地役权的输电线路走廊能够在权力允许的空间内合理经过，而且能够清除自身权力空间内妨碍输电线路通过的高大植物和建筑。在处置《物权法》发布前就存在的输电线路走廊时，必须遵守“法不溯以往”的规则，确保原本法律的不变性。

添加公共地役权制度的方式有：一是在修订《物权法》的同时，将增加公共地役权添加到地役权部分中；二是把有关公共地役制权的内容加入适合《物权法》的相关司法解释中；三是在利用修订特别法的方法修订《电力法》与《土地管理法》的同时，确立输电线路走廊使用公共地役权的方式与路线。

3.1.2 完善地役权登记制度

根据《物权法》第一百五十八条，地役权自地役合同收效时即刻成立，事主有向相关登记机关要求申请地役权登记的权力，未经记录者，不允许抗拒善意第三人。已登记地役权的当事人不仅被法律授予了对抗第三人的对抗效用外，还有约束建设许可部门的准许建设，提示规划部门的统筹策划等工作的权力。记录地役权可以有效地解决建设规划和建设许可部门在工作时，因为没有适合的途径探问到电力设备的分布情况和搜集电力部门建议所产生的种种问题。

3.1.3 完善地役权补偿制度

通过合理的形式对相关权利人进行补偿是典型的工业反哺农业的方式。地方立法部门可以在法律以及有关部门制定具体规定之前，颁布适宜本地实际情况的补偿规定，对补偿的范围、标准、形式等多个方面进行明确规定，为输电线路补偿明确法律界定范围。在必要、合理的原则下，对电压强度、电路使用时间、地理位置、土地价格以及等级等多方面因素进行综合分析与研究，最终确定适宜的补偿标准，该费用应位于市场价格与土地征用费用之间。

3.2 有效发挥各治理主体职责与作用

相比于只关注行政机关发挥作用，多主体共同参与的公共治理的多中心理论这一方式为有效提高输电线路的治理成效聚集了更多的力量。想要以合理的方式拓展治理主体，对治理主体进行创新性改造的核心在于如何促使每个参与的机构都有效发挥其治理作用。相关立法、司法机关以及党组织等行政机关在治理过程中具有重要的特殊作用，而对相关参与单位、组织、机构的治理作用与职责进行明确划分，有效加以利用，才能真正达到各治理主体在治理体系中各司其职，运转良好(见图1)。

3.3 整合执法队伍强化治理力量

3.3.1 整合执法队伍

执法人员配置直接导致了电力设施保护等行政处罚和专项行动开展的不足，增加电力执法人员，加大大连市电力行政执法检查力度，保护电力设施安全的力度，大力开展专项行动，增加处罚力度，形成良好的舆论氛围，减少和杜绝因保护工作不到位导致的电力事故问题发生。同时完善执法队伍电力行政执法职责，有效地避免执法出现空档区，明确输电线路走廊治理的各主体责任和义务能够有效地避免治理过程中责任的模糊性。

3.3.2 进一步明确属地化管理原则

大连地区输电线里走廊分布较广，除了市内四区外，其他地区也同样分布着大量的输电线路走廊，因此单纯依靠市政府电力管理部门组织的执法队伍是难以完成治理工作的。按照《中华人民共和国电力法》第六条的有关规定，必须进一步明确区市县、先导区政府开展电力设备保护工作过程中所需承担的具体责任；在年度考核内容中增添该工作的完成情况作为考核项目，形成绩效督导机制，进一步提升属地化管理水平。

3.3.3 推进电力设施保护区内作业行政审批

作为多头管理，充分“掐紧”准入关是避免后续工作治理主体责任模糊的最好办法。大连市采取了针对电力设施保护区内作业相应的行政审批流程，但执行少，处罚少，效果并不明显，其原因在于各区县对于电力设施保护区内作业行政审批落实不力。有效发挥法律和行政执法的作用，进而形成合力，就必须指导各区市县尽快落实大连市下放的电力设施保护方面的行政许可，并在审批大厅设立专门窗口，及时受理相关审批申请[5]。

3.4 加强治理主体间互联互通和信息共享

输电线路走廊的治理，其关键在于各治理主体形成一个完整的治理体系，大数据时代，一个体系的顺利运转离不开信息的互联互通与相互共享。

3.4.1 基于多中心治理理论的互联互通

多中心治理理论提出，政府不应作为公共治理过程中唯一持有进行社会事务管理权力的机构，应承认其他部门或企业对公共事务管理做出的重要贡献。云服务机制就是基于这一理论，提出多个不同主体协同治理，将政府原有的中心地位分散给社会、个人、市场等多个方面。政府、电力企业、行业协会以及其他相关机构共同管理输电线路走廊，多个机构进行管理代表该项目的治理权力必然具有多元性，为拓展治理主体打下坚实的理论基础。

3.4.2 基于网络治理理论的信息共享

网络治理理论重点关注政府的关键作用应由为公共产品或服务提供公共资源转变为通过各组织机构持有的资源服务社会。该理论提出以合作的方式，通过高效使用网络资源对公共事务进行管理。云服务机制恰好兼顾合作多元化和管理自主化两个方面，指明各个治理主体行使权力产生摩擦应如何调节。

3.4.3 互联互通与信息共享的实现路径

大连市节能监察支队可根据实际情况与供电企业签定大数据协议，共建电力设施保护预警平台，形成信息资源共享。供电公司每月汇总分析隐患点，书面上报市节能监察支队。由双方共同逐个梳理并到现场甄别后，明确责任主体，将电力设施受损事件消灭在萌芽状态，杜绝电力设施安全事故的发生。

同样作为互联互通的建议形式，建议每半年定期组织召开市电力设施保护联席会议，以电力设施保护领导小组牵头，输电线路走廊治理体系中各治理主体单位参加。一是电力设施领导小组办公室通报我市电力设施保护方面存在的问题及安全隐患；二是对具体案情具体分析，形成联动机制；三是做好年度检查计划。组织市公安局三线办、市节能监察支队、大连供电公司定期对市重点电力线路保护区及输变电设备开展巡查检查，及时发现问题、解决问题。

3.5 提升公众治理参与热情

针对目前市场调节失灵导致的输电线路走廊治理社会参与度下降的问题，应从治理体系的各参与主体的利益出发，尽可能充分考虑到企业主、群众、社区街道及农村基层组织的需求，适时合理的组织开展联合宣传活动和加强激励措施。同时按照“谁执法，谁宣传”的原则，由市节能监察支队等行政执法机构牵头，负责组织多部门联合开展宣传，进机关、进企业、进学校、进市场；并在电力隐患复杂成片地区，选准目标，开展精准普法，引导群众，解决隐患整改。各区市县、先导区筛选百家社区，由各社区分别开展形式多样的宣传活动，同时开通渠道，落实加强激励措施，全面提升社会参与度，形成互利共赢的良好治理局面。