基层人民银行采购预算管理问题与对策研究

张玲玉

摘 要：采购是银行单位支出的重要环节，实行采购预算管理对预防德道风险、提高采购效率具有重要的作用。然而，基层银行在实施采购预算管理过程中还存在各种问题，影响了采购绩效。以基层人民银行S中支为例，对采购预算管理中存在的问题进行梳理，发现该行存在预算编制不准确、审核不严、预算执行约束软化及未建立科学的评价体系等问题，据此提出基层行要加强预算意识、探索“矩阵式”采购预算管理模式、加强预算编制科学性、加强审核等建议。

关键词：基层人民银行;采购管理;预算管理

0 引言

2004年，中国人民银行总行下发《中国人民银行集中采购管理试行办法》，其后又陆续下发集中采购工作规程、档案管理、需求管理、批量集中采购等内部采购管理办法，对人民银行系统内部采购工作进行规范及指导，减少了各种道德风险、推动了廉政建设、保障了人民银行正常业务活动，提升了履职效率。当前，人民银行采购程序执行已经基本规范，但基层行对采购预算管理还相对忽视，一定程度上制约了采购工作的高效开展。本文以基层人民银行S市中心支行为例，探讨如何加强基层行采购预算管理。

1 基层人民银行采购管理现状

根据人民银行总分行相关采购管理制度，结合本单位实际情况，S中支制定了《中国人民银行S市中心支行采购管理实施细则》。该细则规范了S中支采购行为，防范了采购舞弊风险，推动采购向“物有所值”方向发展。

基层行采购可以划分为集中采购、分散采购及零星采购。集中采购是指纳入于集中采购目录的采购行为，属于集中采购目录的采购行为一般由总行和分行统一组织实施，中心支行层面一般不组织实施集中采购。分散采购是指没有列入集中采购目录，但采购金额达到100万元以上的服务类和货物类项目、120万元以上的工程类项目的采购行为。零星采购就是指集中采购和分散采购以外的采购行为。根据2017-2019年采购数据统计，S中支90%以上的项目属于分散采购及零星采购，因此本文以下采购皆所指分散采购及零星采购。

S中支实行“统一管理、分级授权”的采购管理体系。中支成立采购管理委员会（以下简称采管委），由分管财务工作的行长担任采管委主任，会计财务科、后勤服务中心、科技科、办公室等部门负责人担任成员，对采购工作的进行集体决策、组织管理及监督。采管委下设办公室（简称采管办）在会计财务科，对采购工作的进行日常管理指导。由采管办、需求部门和事权部门（下文中需求部门与事权部门并称业务部门）协同完成具体实施工作。需求部门提出采购需求和预算至事权部门，事权部门初步审核后报送至采管办，采管办汇总上报至采管委，采管委集中审议通过采购预算方案后，业务部门方可实施采购。根据采管委的决策结果，业务部门进行项目立项、招标、确定中标供应商、签订合同、验收等活动。当前，基层行采管未分离、采购程序不合规等问题基本得到解决，但是采购预算未得到充分重视，在编制、执行、评价阶段存在问题，需在日常工作中加强管理。

2 基层人民银行采购预算管理的问题

2.1 采购预算编制不准确及审核不严

在采购预算编制过程中，预算编制人员没有做到严谨求是，流于表面，导致预算编制数与实际情况严重偏离。前期，业务部门对采购项目的可行性及市场状况未作充分的了解调研，不了解采购标的需执行的国家相关标准、行业标准、质量、安全、技术规格等内容指标，致使无法确定符合需求的标的采购预算。实际工作中，基层行业务部门认为采购预算是财务部门的事情，需求书往往就短短几行字，而财务部门不了解业务需求部门的真实需求，随意硬搬硬套采购需求，致使采购金额预算粗放、不准确。

基层行财务部门在审核预算时，重点关注人员经费的编制是否合理、三公经费是否超标、项目经费是否在指标内核算，对采购预算的审核不重视，不严格。财务部门在审核采购预算时，业务部门未提供拟采购项目的明细清单，未提供预算构成情况及其测算依据，导致预算审核人员无法对照采购需求一一审核，无法判断项目的可行性、真实性，无法判断是否存在多报、漏报现象，往往直接按照业务部门的采购预算金额汇总。对于大额项目或者技术专业性较强的项目，预算审核人员缺少相关的专业技术知识，对报送的采购预算睁一只眼闭一只眼，沒有对预算进行必要的核减和审查，导致采购预算与实际执行的匹配度不高。

比如2018年S中支某基建维修项目，编制项目预算时，前期工程调研较为仓促，可行性论证不充分，会计财务科根据后勤服务中心的测算数，直接上报分行，上报项目预算数及批复预算均为370万元。但实际执行时，由于前期论证不充分，其中的电梯更新项目无法实施，导致项目实际执行数只有270万元。

2.2 采购预算执行控制约束软化

基层行预算管理水平不高，多年来采购预算执行匹配度持续偏低。S中支全辖近三年来执行匹配度如表1所示。

如上表所示，2019年S市中心支行预算总金额1097.12万元，与年初上报采管委审核预算金额及项目匹配度只有45.79%，其中，工程类匹配度为42.98%，货物类匹配度为34.98%，服务类匹配度为50.23%，远远低于2019年“部门预算”执行度99.92%。这表明基层行在采购预算执行方面存在着比较严重的问题。部分基层行单位认为采购预算的执行与采购实际情况没有必然联系，即使预算编报不及时、少编、漏编，也不会影响之后的采购活动。恰恰相反，另外部分单位虽然重视采购预算的编制，但对预算编制的要求掌握有偏差，宁可多报，最终导致采购预算严重超过实际需求，预算执行的刚性被大大削弱。

2.3 尚未建立采购绩效评价考核体系

在经济新常态的发展下，社会对采购要求从程序上的规范到采购标的质量上的转变，单位采购预算管理从“粗放型”向“物有所值”“精细化”的方向发展，如何科学的衡量采购质量和效率是当前亟待解决的问题。

目前，基层行尚未建立系统科学的采购管理绩效评价体系，财务部门难以对采购的质量效果进行评价、考核及监督。即便有的基层行对采购项目进行绩效评价工作，也没有明确完整的指标评价体系，只是很宽泛、简单笼统的叙述性评价，未对采购预算进行深入的评价和剖析，对采购预算的编制未起到正向的引导和促进作用。

3 基层人民银行采购预算管理问题的原因

导致基层行采购预算管理问题的原因可以概括成三个方面：观念原因、胜任力原因及体制原因。

观念原因是指基层行思想上不重视采购预算管理。基层行缺乏对采购预算执行的严肃性的认识，对“先预算再计划再执行”的原则理解不到位，没有把预算管理当作单位战略管理的工具，认为预算管理没有作用，因此对采购预算的管理缺乏足够的重视。具体表现为业务部门认为采购预算编制与其无关，是财务部门的工作。基层行只要求采购预算的编制形式;认为上级行不会按照预算上报数进行批复。

胜任力原因是指采购预算编制人员的能力达不到采购预算管理的要求。预算编制不仅涉及会计财务专业知识，还涉及计算机、工程技术等方面的知识，开展难度较大，要求参与预算编制人员业务素质高、统筹能力强。而基层行员工未接受系统采购预算管理培训，造成采购预算的管理完全凭借经验，缺乏科学性及专业性。财务部门人员采购预算管理知识不足，不重视与业务部门沟通;业务部门自身专业素养有所欠缺，对采购预算管理认识不深刻。

体制原因即指人民银行实行“指标管理”和“部门预算”管理，年底剩余指标无法跨年使用，基层行没有精打细算、推动采购“物有所值”的动力。单位不重视预算管理，上级行批复预算不及时，年底突击花钱的现象普遍。基层行内部采购预算编制流程机制运行不畅，各部门之间缺乏沟通协作，相互推诿扯皮现象严重。

4 改进人民银行采购预算管理的对策

4.1 加强培训，提升对采购预算管理的认识

基层行想要提升采购预算管理的水平，必须要提高对采购预算管理的认识。预算管理对基层行年度采购任务规划及执行有引领作用，有利于加强基层行对资金的合理配置，提升资金使用效率。

由于基层行人员断层严重，对最新的采购及预算的管理制度的学习相对滞后，思想上存在“重操作，轻管理”的现象，上级部门可以开展培训班、线上云讲堂等活动，向基层业务人员传授最新的文件精神。通过集体学习与个人学习，阶段性验收学习成果，对基层行的采购预算的编制、执行和评价情况进行检查评价。对于发现的問题，要求力行立改，减少错误的发生，提升对采购预算重要性的认识。财务部门与业务部门之间相互交流学习，财务部门员工要了解业务部门的专业知识，业务部门要加强对采购预算管理的认识，鼓励督促业务人员进行充分的前期市场调研，提供充分详细的项目清单，共同提升预算编制的质量。

4.2 积极探索，建立“矩阵式”采购预算管理模式

矩阵式管理模式是指在同一组织中将横向和纵向的部门有机结合起来，在原来的纵向科层式组织结构的基础上再增加一套或一套以上的横向的组织结构，形成一个多维的矩阵组织。近几年，基层行不断探索“矩阵式”组织结构在采购预算管理中的应用。目前，S中支建立了三级“矩阵式”组织管理结构，采购预算决策层——采购管理委员会;预算管理归口层——财务部门;预算执行层——业务部门（如图1所示）。

业务部门需要根据自身业务规划编制年度采购预算，执行经批复的采购预算等工作，财务部门是采购预算的归口部门，负责对本级业务部门及下级行财务部门报送的采购预算进行汇总、审核、调整、上报、下达以及评价工作，各级采管委会负责对各级采购预算的决策工作，并协调财务部门与业务部门的工作。“矩阵式”管理结构突破了“科层级”直线型管理结构，将业务部门纳入采购预算编制的环节中，有利于发挥预算的引领作用。在纵向上，上级采管委、财务部门、业务部门对下级对应条线部门实施管理、指导、监督工作。在横向上，本级采管委、财务部门和业务部门协同合作，加强沟通交流，将业务部门纳入采购预算编制、管理的环节，提升业务部门的预算意识。

4.3 严格审核，提升采购预算编制的科学性

采购预算编制是预算管理的重要内容之一，科学采购预算有利于资金的合理配置。财务人员编制采购预算时，应当以基层行每年实际工作需求和计划为基础，突出全年采购计划的重点项目，对日常性的采购项目要统筹兼顾，确保采购预算编制的科学性。财务人员要加强与业务部门的交流，对于提出的需求需要具有一定的“前瞻”意识，降低由于“务实”而造成的资金浪费。比如，采购的货物刚投入使用，就不能与实际工作需求相适应，这与预算编时，没有适度的前瞻性，没有用发展的眼光去思考需求有关。业务部门需要对拟采购项目形成完整的清单，清单内容包括项目名称、项目概况、项目预算、预算构成、市场调研及资金来源等内容。预算编制人员要细化预算，按照相关文件制度要求，科学编制采购预算，根据实际需求，形成真实、完整、准确的采购预算，杜绝无预算或超预算现象。

财务部门作为预算编制的扎口管理部门，必须严格审核采购预算。目前，预算审核人员对项目背景和资产配置标准不了解，可利用“矩阵式”管理模式，建立财务部门与事权部门联合会审采制度，从采购的必要性、标的技术标准、金额等多个维度进行审核。在资金方面，预算审核人员需要考虑项目的资金来源是否充足，是否有合适的费用科目与之对应，确保采购项目在预算内执行。

4.4 科学创新，构建采购绩效评价体系

建立科学的绩效评价体系是发挥预算约束和激励作用的基础，根据人民银行的预算管理要求，基层行应当进行采购绩效评价。首先，要制定采购绩效评价的规章制度。从制度层面上强调了采购绩效评价的必要性和强制性，确保采购评价工作可以顺利实施。其次，基层行要建立科学的采购绩效评价体系。基层行除了需要考虑采购节约率、中小企业采购份额等政府采购所规定的指标，还需要综合考虑采购预算编制的完整性;采购预算是否与实际需求相吻合;采购程序是否符合国家相关法律的规定;采购的标的是否与合同规定的要求一致，供应商履约过程中有无舞弊、违法的行为等。绩效评价工作完成后，财务部门要形成完整详细绩效评价报告，并尽快将评价结果反馈给业务部门，评价结果将会直接影响明年的采购预算编制。基层行需要建立奖惩机制，将绩效评价的思维融入采购预算管理的全过程中，将采购的事前预算编制、事中执行、事后监督相融合，构建起“预算编制有依据、事中执行有监督、执行完毕有评价、绩效评价有反馈、反馈结果有应用”的采购预算绩效评价体系。

参考文献

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