产业园区开发建设中PPP合作模式选择与分析

罗琦

摘 要：阐述产业园区发展历程，针对其在开发建设过程中运用PPP合作模式适用性进行分析，具体表现为能够减轻政府债务负担及帮助产业园区定位转型，并结合具体案例，探讨其项目中的应用实践，以此为相关工程提供参考意见。

关键词：PPP合作模式;产业园区;开发建设;BOT模式

中图分类号：F23     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.18.047

PPP合作模式，是社会资本与地方政府的倾力合作，在产业园区发展这条路上一起探寻精细化、特色化、差异化的成长模式，为地方产业发展注入全新的活力。在产业导入、产业运营和园区管理方面寻找更加有力的抓手，通过产业发展驱动区域经济发展，更好地实现“产城融合，以产促城”。

1 产业园区的发展历程

产业园区是各地政府转型升级的一个大方向，因此，在全国各地几乎都可以见到产业园区的身影。不同时期的人们对产业园区的期望也不同，比如，20世纪80-90年代政府比较重视工业发展，因此设立了一批以工业发展为主题的产业园区。而在21世纪初，随着经济的不断发展，以工业为主的产业园区已经满足不了城市经济的发展需求，因此开始设立产城融合的产业，重视人口服务业和打造城市新中心。这一时期产业园区发展的主要诉求是围绕城市的需求进行建设，产业园区不单单是工业园区，而是以城市的整体需求为出发点。而在产业园区发展的过程中，它的实施模式也在发生变化，从最初的政府全盘主导到现在的社会资本的加入，PPP模式给产业园区的发展带来了新的发展机遇。这些模式的转变其实围绕的核心是“钱从哪里来，人从哪里来，以及产业从哪里来”。

2 产业园区开发建设中选择PPP合作模式的原因

2.1 PPP合作模式减轻政府债务负担

在对产业园区进行探索的过程中，有些不恰当的做法导致了土地资源的浪费，也致使严重的资金缺口出现。而在产业园区的发展中，地方政府也面临一些困难。在这种情况下，地方政府需要一种新的模式来解决产业园区发展中遇到的问题，并满足新形势下产业园区的发展趋势。PPP模式的范围相对比较广，涉及的服务和基建主要落实在水利建设、城市基础设施建设、交通、邮政业、生态建设、环境保护等领域，共涵盖19个子行业。PPP合作模式的加速推进除了会拉动基础建设外，还会促使民间资本的投资，同时也会加快我国一些政策配套措施以及财政补贴机制的完善。传统的产业园区建设模式是政府通过举债的方式先向银行借款，然后把项目直接进行工程发包然后让施工单位进行投标，其中有BT模式、土地补偿模式、利润分成模式等。在PPP合作模式下，政府不再像从前那样负债累累，而是让社会资本参与到产业园区的建设中，并负责产业园区的运营。相对以往传统的模式而言，PPP合作模式减轻了政府投资压力巨大的问题，让政府可以卸下肩头的包袱，把更多的精力放在政务管理上。在早期的园区定位方面投资人和运营商可以直接参与其中，并共同进行产业规划和产业布局。这样可以减少项目实施风险，降低实施成本，让产业园区发展更加顺利。

2.2 PPP合作模式促进产业园区定位转型

PPP合作模式在解决产业园区后续产业发展这个关键问题上超越了政府主导模式，同时在产业园区的定位转型和发展融资方面也开辟了新的道路。PPP合作模式决定了投融资的质量，也改善了产业园区中的一系列问题，让产业园区的治理能够驾轻就熟。产业园区的发展代表了我国新型城镇化的发展前景，同时也是促进我国经济发展的重要驱动力。而如今，产业园区的发展也实现了新的转机。PPP合作模式经过一系列的规划和实践也已趋于稳定。在PPP合作模式下，政府依然可以拥有产权，在产业发展和产业定位方面也拥有把握权。政府不用再像过去对产业园区全盘倾入心血，而是在与投资人的合作中实现利益共享、风险共担。

3 产业园区开发建设中PPP合作模式分析

3.1 最适合产业园区的PPP合作模式分析

PPP模式包括外包类，特许经营类，私有化类三种模式，外包类包括模块式外包、整体式外包。在产业园区的建设开发中实现高效、优质的目标，而且有效地预测项目的风险，是其中最为关键的问题。外包类的PPP合作模式是由政府出资，社会资本进行建设，这种模式不能减轻政府的财政压力，不符合产业园区引进PPP合作模式的原本想法，所以这种模式也不能够成为产业园区的建设模式。私有化类PPP模式由社会资本出资，进行规划建设，产业园区建设因项目本身存在部分公共配套服务属性、园区企业发展规模等方面影响，也不适用。经过排除和分析，得出BOT、TOT这两种模式比较适合产业园区的建设。采用层次分析法将两种模式进行对比，通过构造层次分析结构、构造判断矩阵来判断其权重。通过细致的分析發现BOT模式权重最大，因此选择BOT模式作为产业园区开发的模式较为合适。

3.2 PPP合作模式实践方法分析

产业园区开发建设引入PPP模式，首先要引进社会资本建设运营产业园区来破解建设资金瓶颈，转变由政府出资的单一模式，建立政府和社会资本长期利益共享机制，双方通过共建共管、公平交易、合理收益，实现政府、市场、社会等多方面良性互动，进而让社会资本积极地参与到产业园区的建设运营中。其次要充分考虑项目全生命周期内的实际需求，既要突出项目高标准规划、高效谋划的优势，又要保证项目实施的相对稳定性，加快产业园区建设。

比如在株洲市清水塘老工业区进行产业新城整体开发项目时，就是按照PPP合作模式寻找可以合作的社会资本，并开始对国家老工业区进行搬迁，虽然搬迁有一定难度，但是我国经济的快速发展使得我们的发展思路不得不改变，有些时候必须要以变化来应对挑战。因此对国家老工业区进行搬迁一方面是对生态环境的保护，另一方面也是为了应对城市的发展局势。所以产业园区的改造和升级势在必得。在项目合作区域11.62km2范围内，融合科技创新、工业文化旅游休闲、现代化物流等产业板块，让产业园区的发展进入新一代的模式中。这个项目承载着80.8亿元的投资，因为老工业区所遗留的环境污染问题比较严重，因此必须要进行生态修复，对环境污染也要进行有效的治理。同时对土地要进行整理。在这一系列的整理过后，才能进入市政基础设施的建设和公共配套设施建设服务项目中。项目通过“设计-建设-融资-运营-移交”方式开展并执行，政府通过PPP模式与合作方一同进行园区的总体规划，并深入进行详细的修编工作，以及项目前期工作手续办理，依法合规促成项目落地。项目公司“统筹协调、专业运作”的原则，构建四大平台，包括开发建设平台、产业新城运营维护平台、产业发展服务平台、投融资平台。建设期内项目公司负责资金筹措，完成项目建设施工，形成的道路、桥梁等基础设施资产，形成的公共服务设施的资产所有权归属政府方。进入运营期，项目公司负责公共服务设施的维护管理工作，合作期满将委托事项相关产权、经营管理权全部移交给政府或其指定机构。结合政府对于区域内产业规划发展的定位，项目公司提供产业导入、产业运营等服务，政府通过支付相应产业发展服务费。

清水塘项目从整个片区的功能定位、规划布局、概念设计开始，充分吸纳社会资本方提出的有关合作区域开发总体方案和规划建议，让社会资本与政府进行良性的互动，让产业园区的发展和运营能够逐渐步入稳定的轨道。通过这种模式，以市场化运作机制破解区域建设资金筹措难题，地方政府节省不必要的投资，这样整个项目就不再是脱节的，而是在可行性方面有充足的信心，对产业园区的顺利运营也有大力的支撑。通过专业化的产业发展攻破区域发展的难题，不断完善产业的发展体系，让产业园区为新型城镇化出更大的贡献。产业园区集产业基地和城市功能为一体，形成独特的产业区域。此外，还增加了地方产业导入的动力，完善产业发展体系，以专业化产业发展破解区域发展难题，使兼备产业基地和城市功能的产业区域成为新型城镇化的重要载体和平台，实现与区域经济发展高效结合。

4 结束语

综上所述，PPP合作模式为政府带来了新的规划和设计，在管理产业发展方面促进了园区的功能提升，让园区的综合运营服务得到有效的开展。采用PPP模式可以拓宽产业新城、园区开发项目建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源。在各方共同的探究和创新中，从前困扰地方政府的土地问题、资金预算问题等，随着PPP合作模式的不断完善，能得到有效融合解决，使项目合作的前景越来越美好。

参考文献

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