重大疫情防控下公安机关人口服务管理的挑战与路径

□纪 磊

(中国人民公安大学，北京 100038)

作为国家治理体系的重要组成部分，国家治理能力现代化的要求对公安机关提出了新任务，要求公安机关要能够适应不断变化且复杂的社会治安形势，能够不断增强对于动态化社会治安面的驾驭能力。[1]在新型冠状病毒肺炎(2019-nCoV)疫情蔓延全国的背景下，习近平总书记指出“疫情就是命令，防控就是责任”。30个省自治区直辖市相继启动重大突发公共卫生事件Ⅰ级响应，社会形势发生变化，治安秩序受到影响，防疫抗疫成为当前重要工作。公安机关作为立体化治安防控体系的主导者，有丰富的防控力量和管理防控对象的工作经验。[2]因此，积极应对这次挑战是公安机关职责所在，公安机关应及时调整工作重心，服务于当前的社会治安形势。

自1月23日武汉宣布“封城”，发布了全市公共交通停运，离汉通道暂时关闭的通告后，全国各地为有效切断病毒传播途径，遏制疫情蔓延，采取了不同程度的出行管控措施，限制人员流动，避免人群聚集。人口服务管理本就是公安机关的业务，因此整个疫情防控阶段的人口服务管理工作，公安机关不仅是参与者，更是主力军。公安机关的人口服务管理业务受社会经济发展和治安形势的影响，主要包括：常住人口管理、户口迁移管理、流动人口管理、境外居留人员管理、重点人口管理、人口调查、人口统计、居民身份证管理、人口信息管理和户口档案管理。[3]这些业务分为三大类，即人员动态掌握、人口信息登记、证件档案管理。在疫情防控期间，这些业务既有侧重，又有转变。公安机关一方面要克服困难、适应当前形势开展工作，另一方面要在特殊时期中发现问题，寻求机遇，促使自身治理能力进一步提高。

一、疫情防控形势下人口服务管理特点

(一)人员流动性减小

疫情期间，各公安机关的辖区内以及辖区之间的人员流动减少，人员的位置相对比较固定。根据《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国突发事件应对法》以及各地方政府的规定，各地发布通告采取不同措施来限制人员的流动。号召居民不出门，在保证居民的正常生活前提下，对各小区/社区采取封闭式管理，禁止或限制出行。湖北以外的各省工作重点主要针对湖北籍，特别是武汉返乡人员及其密切接触者进行14天的居家医学隔离观察，同时禁止各户之间人员的走动互访。

在场所的管理中，一方面为了降低人与人之间交叉感染，通过宣传的方式使居民减少或尽量不在公园、景点等户外场所停留，这样减少甚至避免了户外场所的人群聚集；另一方面通知人员密集的经营单位暂停营业，如麻将馆、网吧、KTV等，同时各辖区内旅馆酒店也都责令停业，包括民宿也不允许营业。这样在整个疫情的管控期间，使得大量人员以户的形式集中在了室内，聚集场所变得单一，活动范围大大减小。此外，外地滞留在本地无住所的人员，为便于管理，由各地统一集中安排居住场所。

(二)参与人口服务管理主体多样

疫情期间参与人口服务管理的主体之多是前所未有的，除了公安机关还有多主体的力量参与其中，社区工作者、志愿者、用工单位、社区保安等都发挥着重要作用。公安机关要掌握辖区内人员情况，就需要社区网格员配合对每户人员信息进行登记核查，并对社区内人员信息进行每日统计，根据社区统计数据，公安机关把小区每日登记信息的情况汇总录入，以此进行信息的掌握。同时为了保证信息的准确性，要进行信息核查，如一户有多人只登记了一个人，就需要社区协助上门去核实登记。房屋出租者也负有主体责任，需主动向社区和公安机关报告居住人员信息，并需及时掌握租客的流动信息。

各大用工单位作为人员服务管理主体的作用在复工复产期间就更加重要。随着各大工厂企业的复工复产，大量人员开始返回工作岗位。一方面企业要对返工人员的身份信息、健康状况等进行核查，人员信息无误且身体健康才能上岗工作，以此保证复工的安全性；另一方面，在生产工作期间，用工单位要保证工作场所的消毒通风，确保人人戴口罩上岗，在食堂就餐时，注意保持人与人之间的用餐距离，上下班期间是人群聚集高峰，各企业可统一协调错峰出行。这些措施平时并不容易引起重视，但是在疫情期间却是人员管理的重要环节，需要企业的参与配合。因此，在疫情期间参与人口管理的主体数量众多，且各主体的作用不可忽视。

(三)人员信息登记更为关键

在1月26日举行的新闻发布会上，时任武汉市委副书记、市长周先旺表示，因春节因素和疫情因素，约有500多万人离开了武汉。根据湖北省卫健委提供的数据显示，1月23日湖北采取封城措施，1月20日至23日，平均每天从武汉市迁出的人口中，有73.6%流入了湖北省内，其中14.9%流入孝感，13.5%流入黄冈，而从武汉流出人口的数量对于疫情传播的影响是非常大的，[4]这就提醒我们人员信息的详细掌握是工作的重中之重。在湖北省1月10日至1月24日流出省外的人口中，河南、湖南、重庆这三个省/直辖市占到了前三。(1)数据来源：百度迁徙而从地理位置上看，这三个省/直辖市都处于湖北省的周围，因此为了遏制病毒传播，需要对人员的流动情况和人员信息进行详细掌握，真正解决“存量”，切断病毒传播的途径。

图1 1月10日到24日流出湖北省流入外省人数

疫情防控初期，掌握辖区内住户信息是各城市的工作重心，只有规范详细的数据信息，才能使公安机关实现精细化管控。[5]人员信息的来源有几个板块：一是相关部门通报的人员信息，二是自行摸排数据，三是小区进出登记数据。对于登记上来的不同人员信息，采取不同的工作方式。对于有外出活动的人员，要联系社区配合让其自觉在家隔离，并登记其抵达日期，乘坐车次、航班信息或其自驾的车牌号，以及密切接触者的信息。对于无外出活动人员，主要工作是联合志愿者或社区网格员进行防疫知识的宣传，健康知识的普及及每日信息报送等工作。

在企业复工潮来临时，掌握流动人口信息登记成为各城市的工作重心，复工复产需要围绕疫情防控开展，对复工复产的人员要进行轨迹筛查。首先，各企业复工的顺利进行和安全生产工作需要人员的准确信息；其次，社区需对流入和流出人员动态信息进行及时更新，确保社区信息的底数清、情况明；最后是公安机关对整个城市人员流动信息的把控，包括每日流入、流出的人口数等，过多且无序的人员流入和流出均会带来较大的传播风险。

二、疫情防控对公安机关人口管理的影响

(一)日常工作开展受限

因处于特殊时期，各部门工作重心多关注在疫情方面，关注点在于人员的健康状况，如体温等，对于流动人口和重点人口的监管重心有所转移。流动人口服务与管理，户籍业务，场所管理等日常工作基本没有开展。而这些工作受限于两方面的原因。一是受疫情期间环境的限制，交通管控，人员流动限制，外出感染的风险，平时很多的办案环节不能正常进行，如出差抓捕、调查取证等工作因管控措施或感染风险而不得不延期进行；再如户政业务，由于居民不能出门，有业务办理的需求也无法到户政窗口办理。二是警力的不足，除了进行公安机关必要的工作任务，大量警力被从日常的工作岗位上抽调出来，全力阻击疫情，在一线配合街道社区进行疫情防控，人员摸排，或被派往管控路段或卡口执勤，人手的短缺对日常工作的开展带来了不便。

(二)工作任务增多

疫情期间，公安机关要在日常的人口服务管理工作的基础上做得更加详细且全面，辖区内每一个人员的情况都要登记到，其中流动人口的情况更要密切关注，而且人员的信息每天都要进行收集上报，工作量繁重。这期间，公安机关的人口管理中多了一些特殊的防控任务，流调组就是其中之一。流调组，全称是流行病学调查组，是在疫情期间忙碌的特殊的力量，他们的主要任务就是调查确诊人员活动轨迹、查找密切接触人员、调查密切接触者的活动轨迹。而这支队伍的组成就有公安机关的人民警察，他们需要寻找感染患者的传染源，以便于切断传播途径，使更多的人免受感染。这项工作并不简单，由于部分患者行动轨迹复杂，接触人员多，有的患者感染源难以确定，使得流调组的工作任务十分繁重，这对于公安机关能力和民警个人的精力都是很大的考验。

(三)特定警情数量上升

疫情期间，公安机关每天的接警类型有所变化，一些特定的案件发案量上升且集中，这些警情虽然不与人口管理直接相关，但其背后的犯罪分子确是公安机关重点打击的对象。从公安机关日常接警内容看，平时的各种民事纠纷、盗窃、打架斗殴、寻衅滋事等警情，在疫情期间都有所下降。与疫情有关的诈骗、纠纷以及相关的犯罪成为了主要的报警内容。

疫情期间电信诈骗的内容多与防护用品有关，如销售口罩、消毒液、酒精等的诈骗，涉案金额均较高。据广州警方3月2日介绍，自疫情防控工作以来，所破获的口罩电信网络诈骗涉案金额高达3387万余元，(2)广州日报.广州抓获涉嫌口罩诈骗人员325名，涉案金额3387万元[EB/OL].https://www.sohu.com/a/377101421_120152148,2020-3-2。给社会治安和人民群众的财产安全造成了很大影响。此外在疫情期间散布谣言、扰乱公共秩序、以危险方法危害公共安全等相关犯罪的发案数量也有所增加。

疫情期间的纠纷大部分源于居民和物业或社区人员之间的冲突，因部分居民不能理解疫情防控的措施，对于社区不允许其自由活动感到不满，从而与工作人员发生矛盾；还有一部分是居民和居民之间的纠纷，比如对于外地，特别是最开始从武汉回来的人员，有些居民持有不满态度对其进行指责甚至谩骂，从而引起了纠纷。再有就是生活物资方面的纠纷，因为小区在原则上不允许其他人员出入，居民购买的菜都是放在小区外面自取，因此在取菜的时候容易造成混淆或丢失情况。处理类似的纠纷属于公安机关化解基层人员矛盾的工作，也占据了公安机关工作的很大一部分。

(四)信息登记核查更加准确

疫情期间为公安机关形成了一些便利的条件和工作环境。封闭式管理和地毯式排查为人口信息的采集和管理提供了便利条件，从而确保信息的准确性和全面性。在公安机关日常人口管理中，人员流动性太强会造成信息登记的不准确和信息收集的难度，有的时候为了登记一户流动人口的信息，公安机关需要上门多次并且联系社区，才能完成信息登记，这种被动的工作方式，还不能保证登记到同住的所有人。但在疫情期间，人员的流动性被限制，位置比较集中，在防疫信息采集的同时，公安机关可进行登记或核查之前登记信息的准确性，并且同住人员全部在户内，也可对漏登情况进行补正，这为公安机关信息登记核查工作提供了有利条件。

(五)重点人口管理更为便利

在疫情期间，公安机关重点人口的监管相较于之前简单一些。(3)重点人口，是指由危害国家安全或社会治安嫌疑，由公安机关重点列管的人员，“重点人口”是公安机关内部用语，严禁对外使用。之前重点人口的原籍是属于某派出所，但此人的位置并不固定，而且原籍派出所也没有办法能够了解到其确切位置，因此各派出所对于自己辖区内人员的信息并不能掌握得非常细致，这就存在一定的漏洞。而疫情期间，人员无法流动，这就首先保证了公安机关能够准确地掌握重点人员的位置，对于了解其个人情况，掌握其思想行为等动态，都有着十分便利的条件。其次是每日的汇报和上门的调查，能够对重点人员的信息进行及时更新。

疫情防控措施对排查、发现有违法犯罪活动的嫌疑人也提供了有利条件。在疫情期间媒体经常有报道公安机关对于违法犯罪行为的发现和在逃人员的抓捕。在百度搜索引擎中搜索“逃犯抓捕”关键词，并将时间限定在2020年1月23日至2020年3月9日，共找到相关结果约6,060,000篇；而对比去年的同一时期，再次使用百度搜索引擎将时间限定在2019年1月23日至2019年3月9日，仍然搜索“逃犯抓捕”关键词，找到相关结果约3,270,000个，(4)笔者的搜索时间为2020年3月9日22时。前者比后者的数量高了近一倍。这从一个侧面反映出疫情期间的各种措施对于逃犯抓捕工作起到了积极影响。

三、疫情防控下公安机关人口管理路径

(一)坚持统一领导

坚持党的统一领导，发挥基层党组织的战“疫”堡垒作用，发挥一线党员的先锋模范作用，是我国公安体制特征的应有之义，[6]也是实际工作的需要。党中央在关键时期成立了应对疫情工作领导小组，广大战“疫”一线的人民警察要接受统一指挥、统一调度，确保党中央和省委的决策命令落到实处。在抗疫期间，需要大量的社会资源，如此庞大的社会资源需要有序调度，分配到最需要的地方，就需要有强有力的指挥，这是坚持党的统一领导的必要性。

公安机关要贯彻党委的统一决策，落实在每一项工作中。公安机关在特殊时期对工作方向要根据需要进行一定程度的转变，但转变不是转换，是有所侧重，是在特殊时期进行的工作重点转移，目的是服务于社会治安大局。在人口管理方面，将警力向抗疫一线倾斜，维护各社区的秩序，配合各部门进行好人员的信息登记工作，严格落实辖区的属地责任，落实疫情防控工作机制和网格化地毯式管理要求，严格开展人员的综合防控工作。

(二)强化各部门与群众协作的工作机制

在多主体参与疫情防控的关键时期，需要公安机关做好各方力量协调工作，这样一方面能够使各主体充分发挥自身的力量，保证抗疫工作的高效有序进行；另一方面可以缓解警力不足的现状，减轻公安机关的工作压力和负担。能够进一步提高公安机关“群防群治”的能力，提升社会面的治理水平。

公安机关要配合各部门的工作力量，将基层派出所与人民法庭、检察室、司法所等基层政法工作单元联合，逐户走访，全力排查。在街道社区内走访宣传，普及防疫知识，发现人员的聚集，要及时进行劝离。同时公安机关与疫情防控的各部门之间要加强人员、信息、数据等的共享合作，加强工作内容的联动，真正形成合力，使公安机关的单一治理机制向社会协同治理机制转变。[7]

公安机关要动员广泛的社会力量，发动和依靠群众，将矛盾化解在基层，在疫情期间坚持和发展“枫桥经验”。协调社区网格员、志愿者以及基层党员先锋队等，首先解决社区居民日常生活需求，为有需求的住户搬运物资，保证菜、米、面等必需生活物资能进入居民家中；其次是化解基层矛盾，对居民内部发生的纠纷，在社区内部进行调解，保证居民之间的矛盾及时有效化解；最后是疫情期间的宣传，组织社区工作者上门进行宣传，对防控意识不强的人员进行政策讲解和安全健康知识普及。

(三)加强信息治理环节

1.信息登记常态化

人员信息登记工作不仅在疫情期间发挥巨大的作用，在公安机关日常工作中也起着基础性的作用，而且我国流动人口基数大，并将伴随着经济的发展长期存在，[8]只有掌握了详实的人口信息，才能保证对社会治安形势的有力控制，因此信息登记是一项基础性且常态化的工作。疫情期间多主体合作所收集到的全面的人员信息，可以补充完善公安机关的常住和流动人口信息，加强了公安机关对重点人口信息的掌握，另外在防控期间所形成的多部门信息共享机制和工作模式可以为以后的人口管理提供经验，充实公安机关的人口管理工作。

此外，在特殊时期，公安机关要根据相关法律，对于信息登记中的违法行为予以打击，如“流动人口不提供或不如实提供个人信息的”“用工单位、场所不登记申报或不如实登记申报留宿、聘用流动人口信息的”“房屋出租人和房屋租赁中介机构不如实登记、申报或提供承租人及同住人个人信息的”等情况给予相应处罚。让被登记的人员能意识到登记信息的必要性，并使全社会形成共识。

2.依托居住证加强流动人口服务管理

居住证是流动人口在居住地享有权益的凭证，也是政府为流动人口提供服务的工具，[9]而公安机关是居住证的管理机关(5)《居住证暂行条例》第八条。。疫情期间，公安机关在服务流动人口的同时，可以依托居住证进行信息的采集管理。按照北京市的规定(6)《北京市实施<居住证暂行条例>办法》第六条。，流动人口申领居住证之前要求进行居住登记，而疫情期间人员需要进行健康登记，因此可以将两项工作合并，一方面可以方便群众，减少群众申报的手续，同时减少人群的聚集；另一方面公安机关为复工复产、以及之后的流动人口管理加强了信息采集的基础工作，以此来更好地服务流动人口。在居住证的签注方面也可以进一步便民，如上海就推出了居住证的自动签注，无需居住证持有者线下亲自办理。(7)人民网.居住证符合条件将给予自动签注[EB/OL].http://sh.people.com.cn/n2/2020/0222/c134768-33818472.html,2020-02-22。类似的便民措施可以推动居住证的办理，消除居住证持有者在居住证办理手续方面的障碍，同时公安机关可以进一步掌握流动人口的信息，更高效地提供服务。

3.户政业务网上办理

警民网络沟通可以有效提高公安机关的工作效率，同时有利于和谐警民关系的构建。[10]疫情期间的户政业务采取网上办理有两方面原因：一是受客观条件限制，居民不能出门，人员的活动范围受到限制，没有居民来线下办理业务，因此公安机关的线下户政窗口不能正常服务群众；二是公安机关为进一步提高行政效率，方便群众，一直以来在各地大力推行网上办理，因此疫情期间户政业务推行网上办理，符合公安机关一贯的服务群众理念的工作措施，对推行线上政务办理具有一定的宣传和促进作用。

从居民的角度来说，需要进行身份证补办、户口迁入或迁出等户政业务时，使用公安机关提供的统一政务平台或公众号等方式，提交所需材料和申请信息，即完成申办。从公安机关的角度来说，要把更多的审批手续都转移到线上，在接收到群众的申请之后，能够更加高效，用时更短地完成审批手续。如合肥市公安局就推出了户政业务网上办理，推行网上办事、不见面审批等，运用有限方式，最大限度减少人员流动聚集接触，让居民足不出户即可办结。同时线上办理的技术更加完善，手段方式更加多样化，灵活性强，可以以二维码、微信小程序、手机APP等多种形式进行。

(四)因时因地进行针对性治理

针对不同情况采取不同力度的管控措施，节约人力和财政成本。按照国务院的统一部署，以县(区)为单位，根据不同的疫情情况将各单位分为高、中、低三级，采取不同的管控措施。如低风险区的可以优先安排企业工厂开展复工复产，优先组织城市内的公交、出租车、地铁、火车站等交通设施的运行，以及辖区内商户的开门营业。而高风险区的复工复产应该依照疫情发展的态势，在疫情得到控制，风险等级下降的情况下才能有序开展。[11]

在各分区的远端，也就是城市外围，需要设置检查点，低风险区和中风险区的检查点主要关注人员的输入，对进入和流出的人员车辆严格限制，测量人员体温，在复工复产期间需要本人的健康情况和单位的证明才能进入。在高风险区同时关注人员的输入和流出，除了在平时做好人员健康状况的监测，在检查点更要确保切断病毒的传播途径。

在各分区近端，也就是城市的内围，要保证人员的精确管控，尤其是在中风险区和高风险区。小区/社区施行封闭式管理，出入口严格管理人员进出，并设置全天候检查服务点，安排人员24小时轮岗值守。进出人员均须佩戴口罩、测量体温、登记信息，不配合检查的人员禁止进入，不戴口罩的人员进行劝返。对暂住小区的人员，及时登记身份信息、联系电话、居住地址等信息。对临时访客，联系业主同意后方可入内，并及时登记信息，整个程序严格且规范。

(五)增强对治安形势的预警监测

在疫情得到控制，部分地区组织复工复产的同时，特别要注意社会治安形势的变化。由于疫情期间的管控措施，不同行业在经济上都受到了一定的影响，国家也出台了一系列的政策，比如对企业给予税收优惠、员工社保延后缴纳、银行贷款支持等方面的帮助，但仍有一些人群行业覆盖不到，这些经济上的诱因很可能对社会治安造成影响。例如，很多个体工商户在疫情管控期间无法开展经营，没有营业收入，但是在复工后他们仍需要交纳未经营期间的房租等费用，其企盼能够减免这些费用，但商场本身也存在亏损，而且减免这些费用也并不是商场的义务，这样一来，双方容易产生冲突，演变到最后就可能升级为商户的群体性事件。

因此，在控制疫情的同时，还要密切注意新出现的不稳定人群，防范可能出现的治安隐患。由此，首先要维护好社会的基本治安秩序，保证复工复产的顺利进行；其次特别要做好预警，社区工作者和基层警务室要对辖区内的相关人群进行密切关注，发现情况立即报告；最后一旦发现矛盾，要在其较小影响的时候，进行调解，把矛盾尽量化解在基层。对于公安机关来说，类似的人群需要提前发现提早采取措施，使我们在应对事件时更加主动，更有利于维护社会秩序和对社会治安形势的有力把控。