科研项目采购探讨——以聚变堆主机关键系统综合研究设施项目为例

傅培松 ，曾 钢，卢 宇，陈俊凌，李建刚

（1.中国科学院等离子体物理研究所，安徽合肥 230031；2.中国科学院条件保障与财务局，北京 100864；3.中国科学院前沿科学与教育局，北京 100864）

全球新一轮科技革命方兴未艾，颠覆性技术不断涌现，科技创新加速推进并深度融合，广泛渗透到人类社会的各个方面［1］。近年来随着国家加大对科技领域投入，我国很多高精尖的科技成果达到和领先世界先进水平，战略高技术也是捷报频传。国家发展改革委于2019年1月23日正式批复了《聚变堆主机关键系统综合研究设施项目可行性报告》，意味着我国“十三五”规划的国家大科学工程聚变堆主机项目即将全面展开。中国科学院等离子体物理研究所（以下简称“等离子体所”）作为该项目的牵头承建单位，20多年来经历了核聚变先进实验超导托卡马克（EAST）装置及其辅助加热系统的建设，以及国际合作项目国际热核聚变实验堆（ITER）计划的实施，积累了丰富的大科学工程管理经验，综合管理水平亦有长足的进步，并从成功的大科学工程建设管理经验中得到很多启示。本文旨在探讨大科学工程科研项目的采购，分析以等离子体所为依托的科研项目采购经验和方法，以期在聚变堆主机项目卓越管理体系的实施中全面地真正达到“一流的理想境界”［2］。

1 科研项目的界定

一般广义地说，科研项目从项目内容方面，主要包括科学技术开发和科学技术咨询两种类型［3］。本文从科研项目的技术、经费、管理和需求的特点来分析，通过分析也充分验证了科研项目的独立性。科研项目的技术特征可以从项目功能、成果形态、实施阶段和创新性进行分析。从功能上，一般地说，科学技术开发项目的采购标的物主要是涉及产品技术、产业技术，而科学技术咨询采购的标的物一般是管理技术；而科学技术的研发成果可以以不同的形态存在，它可以是有形的，比如说一套系统或平台、一台设备，也可以是无形的，比如说设计图纸、计算机程序、流程、标准、计划书或报告等；科研项目一般包括也经历设计（概念、逻辑、结构、工艺）阶段、加工（有形和无形的“加工”方式不同）、实验室测试、试验直至满足需求等阶段；创新性主要是反映科研项目的水平和地位，比如说项目水平是国际（国内）领先还是国际（国内）先进、项目成果是发明专利还是实用型专利。科研项目的科学性、独创性衍生了科研项目的不确定性，给科研项目的管理带来了很多不可预见的风险，在科研项目的采购中要重点关注管理机制和制度建设、质量进度、知识产权归属以及风险的识别、评估和规避等。由此可以看出，科研项目的采购需求与一般商品比较而言，有其不同的地方：在技术需求方面可能存在着不能准确描述或是难以量化的技术参数、指标；某些项目的时间响应性也给采购人和供应商带来了挑战；在商务需求、经费控制方面可能存在无法预估项目的总费用（控制价），而且高智力的人力成本也没有现成的标准可循。

狭义地说，科研项目是开展科学技术研究的一系列独特的、复杂的并相互关联的活动，它有着一个明确的目标或目的，必须在特定的时间、预算、资源限定内依据规范完成［4］，这也是科研项目的特殊性。在实践中，我们尴尬地发现，科研项目按标的物属性很难准确地被列入其中任何一类，既不同于货物，也不同于工程和服务，它有两方面显著的特征：一方面是某些科研项目所涉及的科学领域、技术工艺亘古未有，具有明显的研发性质，而且以后也可能不会再有重复建设，是试验性的装置、平台或系统，如聚变堆主机项目自主研发的分（子）系统就属于这类典型的特征；另一方面是连续运行的大型装置或系统的维护外包服务，比如中国科学院的超导托卡马克核聚变装置、强磁场装置等大型科研装置，从开始运行到进入物理实验状态需要10 d～20 d的技术条件准备，电源系统、纯水系统、真空系统、低温系统陆续投入，装置24 h不间断运行，仅一天常规运行消耗的费用就高达几万元甚至十几万元，如果在实验过程中某一系统、某一单元突发故障，那恢复时间就是采购人和外包服务商需要控制的第一要素。上述这两种情况是科研项目的典型特征，它的外延还需要今后在实践中不断丰富和完善，本文重点仅探讨科研项目的第一种特征。

由于科研项目的科学开创性、探索性等属性导致科研采购理论没有系统化，此领域的已有研究并不多。在国内，有部分学者分别从科研项目采购政策、采购方式及特点、采购组织结构、内部控制，以及供应商管理、采购平台建设等角度进行分析、研究，提出了许多有意义的措施和对策，如刘恺等［5］研究了在新的经济形势下科研院所物资采购方式选择的重要性，并提出采购制度在管理理念、管理模式需要进行创新、与时俱进；喻高峰［6］从科研单位应对市场环境的视角，阐述了科研单位采购管理已经成为实现科研管理目标的战略手段；李季［7］研制开发了新型的适合某科研院所的采购规划，使物资采购成为一个重要的供应链增值过程并为某科研院所带来直接经济效益，对科研院所提升核心竞争力具有十分重要的意义。由此可见，科研项目采购得到了越来越多的关注，迎来了新的机遇和挑战。在国外，美国能源部（DOE）是世界上拥有高水平大科学装置最多的一个政府科研部门，“不超预算，如期实现建设目标”是对DOE最严峻的挑战［8］。20世纪90年代，超级超导对撞机项目SSC就是因为多次要求大幅度调整预算而没有得到美国国会支持，最终花费了20亿美元后下马。经过长期实践或者说是教训，DOE认识到这一问题的严重性，近些年才加大了科研项目预算及采购的管控力度。由此可见，科研项目的采购在大科学工程项目中具有举足轻重的地位。本文从科研项目作为采购标的物的属性分类视角，研究狭义的科研项目采购的特殊性和独立性，提出一些解决方法供相关人员在实践中尝试和进一步深入研究。

2 聚变堆主机项目概况

聚变堆主机关键系统综合研究设施项目（以下简称“聚变堆主机项目”）入选为国家发展改革委《国家重大科技基础设施建设“十三五”规划》优先批复、重点建设的10个项目之一，为国家大科学工程项目，批复工期为5年8个月，总投资近40亿元，由中国科学院等离子体物理研究所牵头承担建设。

2019年3月12日，聚变堆主机项目顺利通过了初步设计方案和投资概算评审，同时项目指挥部也在紧锣密鼓、有条不紊地进行顶层设计、构建卓越管理体系，围绕“六个一流”目标，即一流的战略、一流的设施、一流的队伍、一流的文化、一流的管理、一流的创造力，力图做到内化于心、固化于制、外化于形；为秉承大科学文化，架构“匠心聚合能量，铸器引领世界”的宏伟愿景，树立“创新引领，追求卓越”的核心价值观，坚持合作共享、兼容并蓄的开放理念，实现文化与管理深度融合；在管理上始于一流服务、终于创造力提升，积极践行“四个创新”之路，即技术创新、管理创新、理念创新和模式创新。

聚变堆主机项目拟设工程指挥部和科技委员会，工程指挥部由总指挥及副总指挥、首席科学家、总工程师及副总工程师、总工艺师、总经济师等组成，下设总师办、项目办，具体负责技术保障和综合保障体系，其中采购职能属于综合保障体系。

聚变堆主机项目的建设旨在突破聚变堆主机建设一系列重大技术瓶颈，解决和验证与聚变堆主机建设相关的核心科学和技术问题，确保中国聚变工程试验堆（China Fusion Engineering Test Reactor，CFETR）主机设计和建设的整体性能、可靠性和安全性，为加快聚变能应用进程奠定必要基础；通过建设一系列CFETR原型部件和系统并加以有机集成，建成具有国际领先水平的超导磁体研究系统和主机及偏滤器两大研究系统，为聚变堆主机关键系统研究提供粒子流、电、磁、热、力等极端实验条件。本项目拟通过对19个系统（其中16个CFETR关键系统）的建设，通过完全自主设计、研制以及未来科学研究，为聚变堆的建设奠定坚实的科学技术基础。

聚变堆主机项目预期完成多种磁体（TF、PF、CS、CC等）、射频四级管、大功率回旋管、负离子源、大功率速调管等的研制，建造超导材料测试平台、线性材料测试平台、低温系统、磁体测试平台、导体测试平台、100 s NNBI系统、射频系统、低杂波系统、离子回旋系统、VV集成系统、电子回旋系统以及聚变电源。建成后除少数关键器件“跟跑”之外，大部分的测试平台或系统都已达到和超过了聚变界的国际领先水平。

2018年5月21日，聚变堆主机项目在合肥召开可行性研究报告评审会，这也是国家大科学工程项目建议书和可行性报告两阶段同时评审的一个试点，从侧面说明该项目的创新和紧迫性。2018年12月14日，合肥综合性国家科学中心庆祝改革开放40周年暨国际聚变能联合中心成立大会在同日开工建设的聚变堆园区隆重举行。2019年1月25日，国家发展改革委正式下发项目批文，由等离子体所牵头执行。

等离子体所是中国科学院根据区域部署规划设置在合肥的研究单位，1978年9月建所，主要从事高温等离子体物理、磁约束核聚变工程技术及相关高技术研究和开发，以探索、开发、解决人类无限而清洁的新能源为最终目的［9］。作为我国受控热核聚变研究的重要基地，等离子体所卧薪尝胆30年，在核聚变领域从一个“小学生”到打造出全自主知识产权、世界领先的核聚变实验装置，其腾飞之路可谓艰辛，奋起之路可谓坎坷，这与该所长期以来崇尚的“甘于奉献，团结合作，锐意进取，争创一流”的大科学团队文化精髓是分不开的。

等离子体所是中央直属全额拨款事业单位，实行定额与定项补助的预算管理办法，按中国科学院要求全面执行政府采购政策功能（如图1）。等离子体所的采购也是从传统的计划经济体制逐步过渡、优化到目前的集中采购阶段，已经配置了稳定、高水平、专业化的管理团队，建立了严格的内部管控制度，并于2012年发布了《集中采购(招投标)管理办法》，作为其科研仪器设备大宗采购、非标设备的研制加工和科研项目的采购指南。

图1 等离子体所的项目集中采购职能全流程

3 聚变堆主机项目采购探讨

聚变堆主机项目依托等离子体所，具有科研项目的典型特征，使用的是国家财政资金，属于政府采购的范畴，在成功的两代大科学工程（EAST、辅助加热系统）经验基础上，一些综合管理已经水到渠成。

具体说来，采购首要的任务是选择合适的采购方式。政府采购方式的选择因素应一切归于客观，因此如何选择客观因素是科研和管理人员需要考虑的第一步。项目建设周期短、高自研率、市场竞争不充分、难以预估造价等都是聚变堆主机项目客观存在的因素。如何精准选择合适的采购方式是实践中的难点和重点。在政府采购方式中（详见图2），邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商已被广泛应用，但是在实践中对于单一来源方式采购的理解还多少存在误区。首先，单一来源采购不能等同于直接采购，唯一供应商是指基于科学技术、工艺或专利、首次制造等原因，采购标的物只能由特定的供应商提供，且不存在任何其他合理的选择或替代的情况；其次，发生不可预见的紧急情况不能归因于采购人；最后，为了保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额的10%。在聚变堆主机项目中，高自研率的采购清单中大部分可列入科研项目采购，对于这么集中的自主研发项目，最快捷、高效的方法是打包，批量“一揽子”邀请业内专家召开技术评审会、申报变更采购方式，并通过尝试采用采购成本分析报价法使单一来源采购更加趋于规范合理。

图2 等离子体所的项目采购方式及流程

张琦［10］、李佳钰［11］借鉴国外政府采购的管理经验，从相关法律制度体系、采购组织机构、采购管理实践、内部控制等方面着手研究我国政府采购的问题并提出积极的建议和措施，任丽清等［12］、高国民等［13］、赵春［14］就国内大学采购管理问题在实践的基础上进行了研究，提出了高校可以从采购内涵、采购管理体制、采购管理工具、采购管理人员队伍等层面建设走上专业化、科学化的管理道路，这些研究对于科研项目的采购都有积极的借鉴意义。

等离子体所经过多年的实践积累，具备了自行招标的能力。科研项目作为典型标的物的招标采购评审方法的设计是整个过程的重中之重，需要几个部门的充分配合，科研人员对采购需求技术部分负责，项目办对商务部分负责，一般由项目办负责组织对招标文件进行评审，技术评审是不可或缺、必不可少的环节，这也可以说是项目成功与否的关键，这一点是科研项目招标采购的特色之一；科研项目招标采购的另外特色之一就是两阶段招标的大量运用，由于科研项目的特殊性和不确定性可能导致采购需求不能准确量化或描述出来，可以通过两阶段招标来满足采购需求，第一阶段主要针对方案确定、参数设计，不涉及商务报价，要注意的是第二阶段仅针对固化的标准统一的需求方案，第一阶段的参与者才有资格进入第二阶段的价格竞争。此外，框架招标的方法在科研项目采购中也经常用到，这种方法适用标准统一、长期使用、造价相对稳定的采购需求，选择一段时间或是一定总量的潜在供应商对单价和服务进行竞争，择优与采购人签署框架合同。

等离子体所自行“量身定制”的《质量手册》和《程序文件》不仅兼顾了研制和生产，突出了研制，也兼顾了产品形成的过程，突出了关键过程，而且还兼顾了各相关方，突出了顾客需求。等离子体所的采购活动涉及到采购控制、供方管理、产品检验、外包控制等几个方面，具体到聚变堆主机系统，针对项目的高自研率特点，做到在质量管理体系框架内任何采购活动、任何一个细节可以追溯。质量是项目的生命，项目运行的质量水平只有稳定地控制在可控范围内，才能保证项目的健康和高效完成。

为了保障采购的高质高效运行，需要有针对性的优化内部管控机制，适时采用内部会商、公示机制，尝试建立以评标委员会专业咨询、评审为依据、由采购人进行决策的采购官制度，这些对于科研项目的独立采购都有实际的指导意义和参考价值。在科研项目的采购过程中，主管或分管领导的重视、支持、包容、无私是关键；上位法的完善、内部管理制度的细化是保证；培养客观、公开、公平、公正、诚实守信的交易环境是基础；采购参与人的持重、敬业是决定因素。

4 结论与展望

大科学工程的管理也要学习“小岗村精神”，勇于“亮剑”、追求卓越的科学家精神，敢于担当、精益求精的企业家精神，以及相互帮助、恪尽职守的工匠精神，运用团队的集体力量，大胆尝试科研项目经费“包干制”。不言而喻，科学化、规范化、专业化管理是任何成功项目的保证，在创新团队的文化养成以及科研、管理人员的诚信操守方面，从管理层面，我们还可以进一步作出努力：

（1）科研项目的采购行为应在法制的框架内高效率、高质量、高效益运行。牢固遵纪守法的意识，凡事以有利于国家、有利于集体，不为己利为前提。

（2）专业化对于科研项目的采购是必不可少的。科研项目的核心是科学性、创新性、独特性，科研项目采购成功与否，与采购过程的专业化是分不开的。

（3）人才始终是综合实力的核心，不仅体现在科研一线，科研管理人才也逐渐受到关注并展现出其不可替代的作用。要保持管理与执行层面不同层级人员间的不同专业化水准，同时建立相同层级人员之间的流动互补性。

（4）大科学工程采购还要适时提出“推销”的理念。就是把大科学工程的创新理念传递给有实力、重发展的潜在供应商，使更多愿意为国家科研事业服务的供应商能够提供更优质的产品、更细致周到的服务，从而与大科学工程建设单位建立长效稳定的战略合作关系，以达成共赢的目的。

我们欣喜地看到，2018年7月18日国务院《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》、2018年12月26日《国务院办公厅关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》、2019年1月22日科技部、财政部《关于进一步优化国家重点研发计划项目和资金管理的通知》等一系列文件的出台，旨在激发科研人员创新活力，切实减轻科研人员负担。本文籍第十三届全国人大二次会议的春风，重点探讨科研项目的采购，结合等离子体所多年科研管理一线的经验，提出了科研项目独立采购的思路，从管理和操作层面对聚变堆主机项目的采购实施提出了建议性想法，希望有助于保障我国大科学工程项目的实施及运行，提高研发效率和科研成果的质量，最终提升创新团队的核心竞争力。