水土保持建设助力长江流域生态环境改善和人民安居乐业

张小林

摘要：长江流域在我国国民经济和社会发展中具有举足轻重的战略地位，但水土流失问题是严重影响社会和经济发展的主要因素之一。新中国成立70a来，在国家的高度重视和大力支持下，长江流域水土保持机构逐步建立健全，小流域治理试点工作顺利开展和推进，重点治理不断壮大，基础科研成果丰硕，法规体系得到进一步完善。初步治理水土流失面积45万km²，流域水土流失面积实现由增到减的历史性转变。依法编报水土保持方案超过20万个，3.87万个生产建设项目开展了水土保持设施专项验收，查处水土保持违法案件3.88万起，对22.35万个生产建设项目开展了水土保持监督检查，人为水土流失得到有效控制。治理区社会经济稳步发展，生态环境显著改善。面对新时代“长江大保护”的新要求，需要重点做好3方面的工作：保持持续高压强监管，全方位做好生产建设项目监管管理控制增量;做好顶层设计补短板，强化严重水土流失区域重点治理减存量：建设智慧水保重监测，为维护流域优良生态提供技术支撑。

关键词：水土保持，水土流失，生态文明，重点治理，监测预报，长江流域

中图法分类号：S157文献标志码：A DOI：10.1597/j.cnki.slsdkb.2020.02.014

长江流域幅员辽阔，河流、湖泊众多，水资源等自然资源丰富，工农业发展迅速，交通发达，在我国经济社会发展中占有极其重要的地位。然而，长江流域又是我国水土流失最严重的区域之一。复杂多变的地质地貌条件、丰沛的降水和人类不合理的生产活动，使流域内水土流失量大面广、类型多样，水土流失面积和土壤侵蚀量一度均居我国各大江河流域之首。长江流域历来是我国重要的农业区和产粮区，流域居民很早就开始了筑堤、开沟、引灌等活动，相继建成了灵渠、都江堰等一大批灌溉水利工程和紫鹊界等人工梯田。1938年，国民政府经济部地质调查所土壤研究室首先在重庆北碚歌乐山建立土壤保肥试验场，开展土壤侵蚀防治试验。新中国成立后，国家高度重视水土保持建设，70a来，长江流域的水土保持工作取得了长足发展和显著成效，流域水土流失面积实现了由增到减的历史性转变，人为水土流失得到了初步控制，生态环境总体向好发展。

1 长江流域水土保持事业全面发展

1.1 水保机构从无到有，不断健全和发展

1956年，刚成立不久的长江流域规划办公室（长江水利委员会前身，以下简称“长办”）即在农业灌溉室设置水土保持专业组。1981年5月，长办在规划处设立水土保持科，负责流域的水土保持查勘、规划和科研，协助和推动流域各省水土保持部门开展工作。1987年，根据国家水土保持工作的需要，在长江水利委员会（以下简称“长江委”）设立了长江水土保持局。几经变更后，2002年机构改革时成为长江委水土保持局，为长江委机关业务职能管理部门，一直保留运行至今。2001年设立长江流域水土保持监测中心站，成为全国水土保持监测网络的重要组成部分。

1988年，根据国务院的批复要求，为加强長江流域的水土保持工作，特别是长江上游重点防治区的水土保持工作，组建了长江上游水土保持重点防治工作的领导机构——长江上游水土保持委员会，委员会办公室设在长江委，作为具体的办事机构。截至2018年已成功召开了17次委员会会议。

流域各省在新中国成立初期陆续成立了水土保持机构。几经起伏发展，除上海市外，长江流域18个省市自治区水利厅局和大部分的市县水利部门都设有水土保持管理机构和办事机构。据统计，到2018年底，长江委和流域省、市、县共有水土保持行政机构836个、在职人员2274人，事业机构1032个、在职人员6277人。

1.2 开展小流域治理试点，探索不同类型区治理经验

为探索长江流域不同水土流失类型区的优化治理模式，以指导和推动流域治理工作的开展，1980年开始，根据水电部安排，长办在江西省兴国县塘背河和湖南省岳阳县李煅河两条小流域首次开展了综合治理试点工作。截至2000年，长江委水土保持局先后在南方花岗岩流失类型区、陇南土石山区流失类型区、秦巴山地变质岩流失类型区、通天河流域高寒草场流失类型区、红壤丘陵流失类型区、石灰岩流失类型区和紫色砂页岩流失类型区等7个不同水土流失类型区的赣、湘、陕、黔、鄂、桂、豫、皖、甘、滇、闽、苏、川、渝、青、藏等16个省（直辖市、自治区）开展了42条小流域试点治理，为全面开展流域水土流失治理以及加强和完善国家重点治理工作积累了成功经验，提供了科学依据和示范样板。其中，江西省兴国县塘背河、贵州省普定县蒙铺河、甘肃省成县苏元、陕西省安康市白鱼河、青海省玉树县孟宗沟、江西省新建县东港等6条小流域综合治理试点成果，先后获得了省部级科技成果进步奖。

1.3 国家重点治理不断拓展，取得辉煌成就

根据国家的统一部署和安排，1983年起在长江流域的葛洲坝库区湖北宜昌、秭归、兴山、巴东四县和江西省兴国县开始实施国家八大片水土保持重点工程，长江流域国家水土流失重点治理实现了零的突破。1992年，葛洲坝库区重点治理并人三峡库区重点治理范围;江西省兴国县重点治理范围逐步扩大到了贡水流域上中游的10个县市。

1988年4月，国务院以国函[1988]66号文批准将长江上游列为全国水土保持重点防治区，实施长江上游水土流失重点防治工程（简称“长治工程”），并于1989年在金沙江下游及毕节地区、陇南陕南地区、嘉陵江中下游，以及川东、鄂西的三峡库区“四大片“61个县169条小流域开展水土流失重点防治，长江流域水土流失防治迎来了历史性的大发展。到2008年，先后完成了1-7期工程建设，开展治理的小流域达5462条。同时，2001-2010年实施了两期的长江源头区水土保持预防保护工程，2003-2006年启动实施了南水北调中线工程水源区水土保持预防保护工程，两项水土保持预防保护工程均取得了明显成效。1991年，在长治工程项目中组织实施了长江上游滑坡泥石流监测预警项目，建立了1个中心站、3个一级站、9个二级站，设立了59个监测预警点，确定了20个群测群防重点县，涉及云、贵、川、甘、陕、鄂、渝等6省1市的38个县区，监控面积达11.34万km²，开展以“政府负责，站点预警，以点带面，群测群防”的滑坡、泥石流灾害监测预警。长治工程的实施，取得了显著的生态效益、经济效益和社会效益，经过治理的地区，水土流失得到初步控制，生态环境明显改善，抗御自然灾害的能力增强，农业生产持续发展，因此长治工程被誉为“德政工程”“富民工程”。

1994年，国家丹江口库区及上游水土保持工程开展实施。云贵鄂渝水土保持世界银行贷款项目和欧盟赠款水土保持项目于2006年实施，并已完成任务并通过了验收。革命老区水土保持工程、石漠化治理项目、坡耕地水土流失综合治理工程、农业综合开发水土保持项目等国家级水土流失重点治理相继在长江流域实施并稳步推进。截至2018年底，国家水土保持重点工程覆盖了长江流域18个省（自治区、直辖市）、400多个县（市、区），完成水土流失初步治理面积17万km²，完成投资231亿元。

1.4 基础科研求新。屡创全国水土保持第一

根據水土保持专业的发展需要，长办积极开展技术创新。1958年，根据长江流域综合利用规划的要求，在与流域内各省和有关科研单位密切配合、广泛开展调查、搜集资料的基础上，长办编制提出了第一个流域性的水土保持规划，并纳入《长江流域综合利用规划要点报告》。1959年，长办组织中科院西北水土保持研究所，采用三级区划系统，首次进行了全流域土壤侵蚀区划研究，并于1961年提出了《长江流域土壤侵蚀区划报告》，这是全流域第一个土壤侵蚀区划成果。1980年，长办负责组织中科院南京土壤研究所、华中农学院等，开展了江西省兴国县水土保持综合区划研究，首次编制完成了全国第一个县级水土保持综合区划。1983年，根据长江流域特点，组织流域各省市水土保持部门和中科院南京土壤研究所研究制定了全国第一个水土保持技术标准一一《关于长江流域水土保持若干技术标准》。为了提高流域各级水土保持试验站的试验成果质量，长办还研究制定了《长江流域水土保持试验站试验技术暂行规定》，对主要测试项目、方法、手段作出统一规定。

1989年长治工程实施后，长江委制定了科研发展计划，拿出专项资金支持开展水土保持科学研究并取得一大批成果。《长江流域水土保持技术手册》《长江流域水土保持小型水利水保工程设计手册》《长江上游滑坡泥石流监测预警技术手册》《长江流域水土保持》等成果相继问世。中科院南京土壤研究所、中科院成都山地灾害研究所等一批国家级的科研机构也取得了大量研究成果，极大地促进了长江流域水土保持的科学发展。

1.5 健全法规体系.为依法强化监管打下坚实基础

1991年，我国《水土保持法》颁布实施，依法防治水土流失的时代到来。2011年，修订后的《水土保持法》颁布实施。在这两次《水土保持法》的实施中，除上海之外，全流域18个省（自治区、直辖市）均制定和修订出台了省级水土保持法实施办法或条例。长江委制定了《长江流域大型开发建设项目水土保持监督检查办法》，流域各地政府和相关部门制定了《开发建设项目水土保持方案审批管理制度》《水土保持违法行为举报及查处制度》《开发建设项目水土保持设施竣工验收制度》《水土保持收费管理制度》《水土流失公告制度》等一系列配套规章制度。

在完善法规体系建设的同时，积极强化执法队伍的规范化建设。流域上下大力加强了水土保持监督执法机构和队伍建设，建立健全了水土保持监督执法体系。1991年长江流域有142个县（市、区）分两批开展了全国水土保持监督执法试点工作并通过了验收;1999年4月长江委率先在长江流域启动了云南省楚雄州等11个以地（州、市）为单元的监督执法规范化示范区建设。随后全国水土保持生态环境监督管理规范化建设正式开展，长江流域及西南诸河共有14个省（自治区、直辖市）的18个地（州、市）438个县（区、市）列入了示范建设行列并通过了验收。2002年，长江委再次在贵州省铜仁地区等5个地（市），开展了长江流域第二批水土保持监督执法规范化示范建设工作，通过达标验收。2009-2014年，长江流域有16个自治区、直辖市的497个县（区、市）开展了全国水土保持监督管理能力建设县创建，分两批通过了达标验收。

2015-2018年，除西藏外的18个省市自治区根据全国水土保持规划的统一目标要求编制了省级水土保持规划并得到了批复实施。贵州、四川、湖北、江西、江苏、浙江、上海、福建、广西9个省（自治区、直辖市）依据新《水土保持法》的规定，制定出台了省级水土保持目标责任制考核办法。云南、贵州、陕西、重庆、福建、广西6个省（自治区、直辖市）出台了水土保持工程建设以奖代补试点工作实施办法。流域19个省（自治区、直辖市）按照国务院深化“放管服”改革总体要求，出台了简化行政审批程序、下放行政审批权限、强化行政审批事中事后监管等水土保持行政审批改革的系列管理制度和办法。云南、贵州、四川、重庆、湖北、湖南、江西、安徽、江苏、浙江、上海、广东、广西13个省（自治区、直辖市）划定了生态保护红线。

2 长江流域水土流失防治成效显著

2.1 水土流失面积由增到减，实现历史性转变

70a来，在国家的高度重视支持和各行业的共同努力下，经过连续治理，到2018年底，全流域共完成水土流失初步治理面积约45万km²;水土流失面积较20世纪80年代中期的62.22万km2逐步下降，2000年和2011年的水土流失面积为53.08万km²和38.47万km²，在2018年降至34.67万km²，减幅达到44%。长江流域水土流失生态恶化的局面得到彻底扭转，2013年全流域实现了水土流失面积由增到减、生态环境总体向好的历史性转变。长江流域历次水土流失情况调查见表1。

据不完全统计，长江上游滑坡泥石流监测预警系统1991-2010年共预报处理滑坡、泥石流灾害275处，其中站点成功预警灾害10处，群测群防预报灾害险情和防治处理灾害险情265处，共撤离和转移群众4.27万人，避免直接经济损失2.73亿元，保护了30万人和数十亿元固定资金的安全。

三峡库区、丹江口库区及上游是长江流域重要的水库库区和水源地，也是长江上游和中游水土流失最为严重的区域。根据2018年动态监测的结果（见表2），三峡库区、丹江口库区及上游水土流失的面积与2011年相比分别减少了0.44万km²和0.38万km2，呈不断下降趋势。重庆市三峡区域经过多年治理，水土流失面积由1999年的3.06万km²减少至2018年的1.62万km²，减幅达到47.25%。库区蓄水保土能力不断提高，减沙拦沙效果日益明显，生态环境持续改善。

2.2 人为水土流失得到有效控制

在国家的重视和有关部门的强力推进下，流域水土保持工作逐步从重点治理、监督管理“两手抓、两手都要硬”转变到以防为主、强化监管。围绕生产建设项目水土保持方案报告制度和同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度的落实，加强监督检查，从源头上、制度上控制和预防生产建设项目可能造成的人为水土流失。通过不断的宣传、监督检查等，开发建设单位编报水土保持方案、开展水土保持设施验收，已逐步实现了由过去的“要我编”“要我验”到“我要编”“我要验”，创建水土保持生态工程、绿色工程、景观工程的理念已普遍被建设单位所接受。凡是认真实施水土保持方案的项目，拦渣率在95%以上，植被恢复系数、扰动土地治理率均在90%以上，有效地控制了人为水土流失，减轻了河道淤积，保障了防洪安全。

截至2018年底，长江流域依法编报水土保持方案超过20万个，包括三峡工程、青藏铁路、昆明机场、中缅油气管道工程（国内段）等大型项目在内的3.87万个生产建设项目开展了水土保持设施专项验收，查处水土保持违法案件3.88万起;对22.35万个生产建设项目开展了水土保持监督检查，长江三峡水利枢纽工程（坝区）、京沪高速铁路工程等62个项目被水利部授予“生产建设项目国家水土保持生态文明工程”称号。2011年新《水土保持法》施行以来，征收水土保持补偿费75.4亿元，生产建设单位投入水土保持治理资金6100多亿元，水土流失防治责任范围2.8万km²。

2.3 治理区社会经济稳步发展

长江流域的水土保持立足当地实际，把农业增产和农民增收放在最突出位置。通过项目实施，因地制宜建成了一大批梯田和塘堰、谷坊、渠系等小型水利水保工程，有效改善了当地农业生产条件。在综合治理水土流失的同时，大力发展经济林果和特色产业，有力促进了当地经济社会发展，实现了生态建设与经济发展“双赢”。经过长江上游水土保持重点治理的区域，人均基本农田增加133.33-200m³，人均产粮由383kg提高到495kg，增长29.2%，稳定解决了群众的粮食自给问题;治理区人均纯收入普遍比未治理区高出30%-50%。许多昔日的荒山秃岭、不毛之地，如今已是满目青山，花果满园;原来封闭、落后、荒凉的农村，呈现出山清水秀、林茂粮丰、安居乐业的繁荣景象。

近年来，各地的国家水土保持重点工程等项目建设，紧密结合精准扶贫和美丽乡村建设，将退耕还林工程、国土整治、生态移民等项目向水土流失严重地区集中实施，建设高效生态农业生产基地，着力改善农村生产生活条件，加快项目区生态修复，农村经济发展与生态保护协同推进。各地因地制宜打造了一批生态保护型、生态经济型、生态清洁型小流域，乡村面貌焕然一新。为满足重要水源地保护和城乡居民优质生态产品需求，甘肃康县花桥、陕西石泉杨柳、湖北夷陵区军田坝、四川泸州纳溪区清溪河、绵竹市湿地沟等生态清洁型小流域将小流域综合治理与特色生态农业、农村生活污水处理、农村环境质量提升等统筹整合，打造美丽乡村，带动乡旅产业发展。

2.4 治理区生态环境显著改善

水土保持工程建设坚持以小流域为单元，山水田林路全面规划、综合治理，基本形成了“山顶松柏翠绿，山腰梨果飘香，缓坡梯田缠绕，山脚覆膜建棚，河畔路旁绿化，沟道蓄水拦沙”的水土流失综合防护体系。1989-2008年实施的长江上中游水土保持重点工程，在10个省的223个县累计治理小流域5462条，防治水土流失面积9.62万km²。经过治理的小流域水土流失治理程度达到70%以上，林草植被覆盖率平均提高20%，生态状况明显好转，林草覆盖率提高8%左右，区域生态系统涵养水源、固持土壤、抵御水旱灾害能力显著增强。治理区不仅水土流失面积减少，而且流失强度等级降低，尤其是强度以上水土流失的比例大幅度减少，由治理前的40%下降到27.6%。四川省广安市广安区通过治理，在治理区共兴建蓄水池8291口，整治山坪塘915座，增加蓄水量66.17万m³，解决了4.54万农村人口的饮用水困难，同时改善了耕地灌溉面积1026.67hm²。2006年，广安区遭遇特大旱灾，重点治理区改造的耕地显示出较强的抗旱能力，不仅未减产，反而获得丰收，小春粮食平均单产高出全市平均水平30kg。

3结语与展望

当前，我国社会发展进入了一个崭新时代。习近平总书记在2016年推动长江经济带发展座谈会讲话中指出，当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护、不搞大开发。要把实施重大生态修复工程作为推动长江经济带发展项目的优先选项，实施好长江防护林体系建设、水土流失及岩溶地区石漠化治理、退耕还林还草、水土保持、河湖和湿地生态保护修复等工程，增强水源涵养、水土保持等生态功能。面对新时代的新要求，应进一步做好水土保持顶层设计和统筹谋划，需要重点抓好预防监督、重点治理和监测预报三大方面的工作，为建设安澜、绿色、和谐、美丽的长江再做贡献。

（1）保持持续高压强监管，全方位做好生产建设项目监督管理控增量。长江流域是我国经济发展最活跃地区之一，也是各类生产建设项目最集中的地区。随着流域基础设施建设和资源开发力度不断加大，资源开发利用与生态环境保护的矛盾更加突出，人为水土流失问题在所难免。目前，一些地方仍然存在有法不依、执法不严和未批先建、未验先投的现象。因此，各级地方人民政府要以习近平总书记生态文明思想為指引，不断强化对生产建设项目的水土保持监督管理，持续保持监督管理的高压态势;要认真落实最严格的生态环境保护政策，实行最严格的水土保持管控制度，提升监管科技水平，强化执法督查，严惩违法犯罪行为，形成强大震慑，严格有效控制人为水土流失的增加。同时，持续深化“放管服”改革，进一步规范行政审批，规范生产建设项目水土保持设施自主验收，全面推行“双随机、一公开”，强化事中事后监管。

（2）做好顶层设计补短板，强化严重水土流失区域重点治理减存量。长江流域水土流失治理取得了历史性的成果，但长江流域的水土流失问题依然突出，形势依然严峻，不仅严重阻碍着当地经济的发展，而且影响着长江中下游平原地区的长治久安。2018年底，长江流域水土流失面积仍然有34.67万km²。这些水土流失主要分布在上中游地区，尤以长江上游的金沙江下游及毕节地区、嘉陵江上游、沱江岷江中游、乌江上游最为严重。需要进一步加大投入，坚持山水林田湖草系统治理思维，以小流域为单位，因地制宜，统一规划，综合采取工程措施、植物措施、耕作措施等，大力推进生态清洁小流域建设，推动水土流失治理提质增效。

（3）建设智慧水保重监测，为维护流域优良生态提供技术支撑。水土保持监测工作是水土保持的基础性工作，是做好水土保持管理的重要技术支撑。要以现代信息技术为支撑，充分利用“互联网+”、遥感数据、无人机等手段，构建完整的水土保持监测监控体系，不仅要做好对区域宏观面上的动态监测，更要做好对生产建设项目水土保持的监督性监测。要搭建综合监管信息平台，及时准确地掌握水土流失动态变化趋势，全面提升信息化、智能化、精细化管理水平，实现有效管控。要不断完善监测公告制度，省级以上人民政府水行政主管部门应当定期公告水土流失状况、变化趋势及其危害，水土流失预防和治理等情况，让全社会及时了解水土流失和水土保持情况。