长江流域水资源保护发展历程与思考

李斐 翟红娟 刘扬扬

摘要：回顾了长江流域水资源保护工作的发展历程，尤其是近10a来发生的巨大变化，梳理了流域水资源保护工作的重要实践，并对生态文明建设新时期水资源保护发展趋势进行了展望，提出了相关思考。长江流域水资源保护事业起步于20世纪80年代，经过近40。的发展，经历了起步、探索、发展、完善的各个阶段，基本形成了完整的水资源保护体系。随着我国水利改革发展进入新时期，水资源保护工作将顺应新时代的新要求，体系更健全、生态更优先、规划更科学、监管更有力。

关键词：水资源保护，生态文明，水利发展改革总基调，长江流域

中图法分类号：TV213.4文献标志码：A DOI：10.15974/j.enki.slsdkb.2020.02.012

1 水资源保护发展历程

党的十八大明确提出要大力推进生态文明建设，2017年党的十九大报告明确提出中国特色社会主义进入新时代，将“坚持人与自然和谐共生”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，将生态文明建设提升到新的高度。2019年1月，全国水利工作会议指出，要加快转变治水思路和方式，将工作重心转到“水利工程补短板、水利行业强监管”上来。随着生态文明建设要求的提高，近年来长江流域水资源保护工作在思路、内容等方面均发生了巨大变化。

在水资源保护思路上，由最初的末端治理为主发展到规划引领源头预防的思路。以往的水资源保护工作往往以开发为主、保护为辅，至20世纪90年代，逐步发展到保护与开发并重，进人21世纪以后，水资源保护思路逐步转变到保护为主、保护优先。近年来，水资源保护被提到了更高的地位，生态环境保护作为规划目标被纳入到流域综合规划中，凸显了水资源保护与生态环境保护在流域综合规划中的地位。水资源与水生态环境保护也被作为流域综合规划的四大体系之一，水资源保护规划体系不断完善，规划理念不断改进。在该时期，流域综合规划遵循“在保护中开发，在开发中保护”的理念，进一步强化了流域保护在流域综合规划中的地位，并以“维护健康长江，促进人水和谐”为宗旨，在水资源开发利用中保护流域生态环境。生态文明理念提出后，水资源保护规划相应转变思路，首先明确规划范围的功能定位，将“生态优先”作为规划的原则之一，并提出水资源保护规划中的生态保护红线、水环境质量底线和水资源开发利用上线，用以约束流域的水资源开发，实施水资源保护。

在水资源保护内容上，从最初的水质保护发展到水质、水量、水生态协同保护，由最初的局部城市河段治理发展到区域和流域的整体保护。进入21世纪后，提出了水功能区的概念，进而提出了基于水功能区的主要控制指标达标率及控制断面水质管理目标、水功能区限制排污总量意见，河流生态需水及控制断面生态基流、水资源开发利用上線、水环境质量底线等，水资源保护内容不断丰富，水资源保护规划体系逐步完善。目前，在流域与区域相结合、水功能区和入河排污口监督管理、饮用水水源地保护、生态水量、水资源配置和生态调度、水资源保护监测、水生态保护等方面均取得了长足进步，形成了相对完善的流域水资源保护体系。

2 水资源保护工作重要实践

2.1 规划实践

2.1.1 流域（区域）专项规划

（1）长江干流水资源保护规划。1985年，根据国家环境保护局、水利电力部的要求，长江流域水资源保护局（以下简称“长江水保局”）负责开展长江干流水资源保护规划编制工作。1987年完成《长江干流水资源保护规划报告》，并通过了水利电力部、国家环境保护局组织的审查。该规划的主要内容包括六大部分，分别为水环境现状、污染负荷预测、水质模型研究、水质规划方案、水源保护对策措施及结论等。该规划以长江干流主要城市江段为对象，对沿江的水污染治理与河段水质保护进行了系统规划，开展了污染负荷预测，针对主要问题提出了相应的对策措施。

（2）长江片水资源保护规划。根据水利部和长江水利委员会（以下简称“长江委”）的工作安排，长江水保局负责编制《长江片水资源保护规划报告》，该规划以水功能区作为规划的基本单元，针对不同的水功能区，提出了不同的污染物控制总量，并对长江流域各主要的城市江段和重点排污口均提出了污染物控制方案，以实现流域内的水资源保护目标，保障水资源可持续利用。《长江片水资源保护规划报告》为长江流域片的水资源保护提供了重要的规划依据和技术支撑。该规划于2002年2月通过了长江委和水利部水利水电规划设计总院的审查。

（3）三峡库区水资源保护规划。2011年8月，长江水保局完成了《三峡库区水资源保护规划》，该规划以保障三峡库区水环境和水生安全为主要任务，制定了符合三峡水库实际的水资源保护规划方案，构建了水资源保护工程体系、监控体系和管理体系，为指导三峡库区的水资源保护工作的重要依据。

（4）长江流域（片）水资源保护规划（2016-2030年）。按照2011年中央一号文件和中央水利工作会议精神的总体要求，针对新时期最严格水资源管理对水资源保护的要求，2012年起组织编制了《长江流域（片）水资源保护规划（2016-2030年）》。在总结以往规划成果和长江流域（片）水资源保护工作的基础上，该规划以当前长江流域（片）水资源保护中存在的问题为导向，在研究水资源保护总体布局的基础上，以水功能区管理为主线，水资源保护工程建设和强化管理为手段，统筹考虑地表水与地下水、水生态保护与修复、点源与非点源污染防治等方面的要求，对水功能区水质保护、饮用水水源地保护、入河排污口布局与整治、地下水保护、河湖水系系统保护、水资源质量监测、水资源保护综合管理等方面进行了较全面的规划，在当前和今后相当长时间将发挥重要作用。

2.1.2 流域综合规划中的水资源保护

（1）长江流域综合规划。国务院于1990年批准了《长江流域综合利用规划简要报告》，该规划具有典型的时代特点，重点是进行长江的防洪治涝等水资源开发，水能开发上更强调水头的最大化利用。随着经济社会的发展，20世纪90年代该规划的缺陷与不足逐渐暴露，长江委在修正原规划缺陷与不足的基础上，结合经济社会发展以及环境保护要求，以科学发展观为指导，以可持续发展的治水思路完成了《长江流域综合规划（2012-2030年）》。该规划编制过程中，明确提出了加强“防洪减灾、水资源综合利用、水资源与水生态环境保护、流域综合管理”四大体系建设的规划任务，凸显了水资源保护在流域综合规划中的地位，从而把保护从以往的事后补救变为事先预防。同时，针对规划中提出的开发任务，就其可能产生的累积叠加影响开展了环境评价，提出了有针对性的环境保护对策措施。至此，“水资源保护要纳入综合规划目标、水质水量水生态要协同并重保护、规划环境影响评价要考虑战略问题”的水资源保护规划新思路在该轮流域综合规划中得以充分体现。

（2）其他流域综合规划。20世纪以来，长江流域开展了澜沧江、雅鲁藏布江、怒江、嘉陵江、岷江、雅砻江、赤水河等长江主要支流及西南诸河的流域综合规划和规划环评工作。这些规划以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推進“四个全面”战略布局，牢固树立“生态优先、绿色发展”理念，按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水思路，贯彻落实“水利工程补短板、水利行业强监管”的水利改革发展总基调，充分考虑流域生态环境保护。流域综合规划中的水资源保护规划充分体现了新时代特色，体现“生态优先”理念，水资源保护规划将为新时代推进流域的水资源保护提供更强、更具操作性的支撑。

2.2管理实践

2.2.1 水功能区监督管理

通过长期探索与实践，长江流域已逐步完善了水功能区管理体系。组织完成了长江流域重要水功能区划分工作，成果已列入国务院批复的《全国重要江河湖泊水功能区划（2011-2030年）》;完成了长江流域重要水功能区纳污能力核定和分阶段限制排污总量控制方案制定及水功能区达标率分解工作;强化省界缓冲区管理，组织完成了长江流域（片）省界（缓冲区）水质监测断面的复核、勘定与协商工作，确定了170个省界控制断面;组织流域水功能区监测，开展长江流域（片）约250个缓冲区、饮用水源区等重点水功能区的水质监测;做好流域水功能区纳污红线考核支撑工作。

2.2.2 入河排污口监督管理

不断完善入河排污口监督管理制度体系，相继出台《关于加强长江入河排污口监督管理的指导意见》《关于开展长江经济带入河排污口监督检查行动的工作方案》等。组织开展规模以上入河排污口现场核查，系统梳理了长江流域2.4万个入河排污口基本信息。按照水利部统一部署，组织编制完成了《长江经济带沿江取水口、排污口和应急水源布局规划》，推进入河排污口专项整治与整改提升工作，推进实施入河排污口规范化建设。

2.2.3 饮用水水源地保护管理

饮水安全是一个重大的民生问题，事关经济社会可持续发展和社会稳定大局，关系到人民群众的切身利益。从水源地监测、达标评估、示范建设、两口一源规划编制等方面扎实开展了流域饮用水水源地保护工作。组织开展水源地水质旬测，发布水源地水质信息;组织开展流域重要饮用水水源地安全保障达标检查评估;加强丹江口水源地的管理。

2.2.4 水生态保护管理

保障河流生态环境需水是保护河流生态环境的关键。长江水保局积极推进流域水生态保护管理，核定了长江干流以及雅砻江、大渡河、岷江、涪江等24条主要支流近60个断面的生态环境需水量和生态基流，明确了区域河流生态需水保障条件，将主要控制断面生态基流作为水资源保护的红线和管理目标纳入流域综合规划。开展了长江流域重要江河湖库健康评估试点工作，先后组织开展了汉江中下游河流、丹江口水库、鄱阳湖、洞庭湖等评估试点。

2.3 监测网络构建实践

长江流域水环境监测站网于20世纪70年代末开始组建，目前成员单位已发展到116个，包括1个流域中心、8个流域分中心、流域片17个省级水环境监测中心和90个地市分中心，监测站点覆盖长江干支流2800多个断面，监测内容涵盖省（国）界水体监测、水功能区监测、入河排污口监测、饮用水水源地监测、地下水水质监测、应急调查监测、水生态监测等方面，基本形成了“常规监测与自动监测相结合、定点监测与机动巡测相结合、定时监测与实时监测相结合”的监测体系。

3 新形势下水资源保护发展趋势及思考

3.1 新的工作定位

目前，长江水资源保护在水质、水量、水生态、空间管控等方面面临的形势依然严峻。局部区域、局部河段，尤其是长江沿线主要城市江段水污染依然严重，湖泊富营养化问题依然突出;部分区域饮用水水源地安全保障体系仍不健全;长江沿岸重污染高耗能行业的布置给长江水环境带来较大的环境风险。因长期的水资源和水能资源开发利用，导致水生生态系统遭到破坏，主要干、支流河流连通性降低，通江湖泊生境受损，下泄流量保障不足等，给水生生态保护和修复带来了巨大挑战。面对新老问题的交织，新形势下水资源保护工作任重道远。

当前水安全和生态文明建设被提升到国家战略高度，水资源保护工作也被赋予新的时代内涵。新形势下，水资源保护的核心目标是保障国家水安全、维护河湖健康，以水资源的有效保护和永续利用支撑经济社会的高质量发展。保障国家水安全就是要维护水量、水质、水生态的安全，维护河湖健康就是要维持河湖的自然、生态和社会功能的良性发挥。新形势下，水资源保护工作应以水资源水环境承载能力为约束，强化河湖生态流量保障与水质保护，夯实饮用水水源地保护，加强河湖水生态保护与修复，完善地下水资源保护，创新水资源保护管理机制，提出水资源保护管控要求。以水资源的有效保护促进水资源合理高效利用，进而促进经济社会发展布局、结构、功能的优化调整。

3.2 新形势下的重点工作

总体来看，水资源保护工作应顺应新时代的新要求，体系更健全、生态更优先、规划更科学、监管更有力。

3.2.1 健全管理体系

法规体系方面，推进国家、流域、地方等各个层面的水资源保护立法，推进长江保护法立法进程;完善河湖水生态空间管控、污染物人河总量控制、重大水污染事件应急管理、饮用水源地保护等各项制度配套法规建设;以国家发展规划为引领，以国土空间规划为基础，健全水资源保护规划体系。

体制体系方面，逐步建立跨部门、跨区域的水资源保护协调机制，可持续、多渠道的水资源保护投入机制，适应水资源开发利用的生态补偿机制，水资源保护信息公开与共享机制，水资源保护公众参与机制等。探索流域综合管理模式与制度，逐步构建流域管理委员会。

技术体系方面，尽快研究制定水资源保护的规程、规范、导则等技术标准，比如生态流量核定方法、水生态修复技术规范等，弥补相关领域的空白，更为明确地指导水资源保护规划。对于已有的相关技术标准，应结合新时期新形势新要求进行评估，必要时进行修编，以更好地顺应新时期水资源保护的要求。

3.2.2 突出生态优先

要以生态文明建设思想为统领，以大保护理念为导向，要从被动保护向主动保护转变，在水资源保护工作中真正体现“生态优先”。以往被动的水资源保护，重点是在实现水资源开发利用目标的基础上，提出各种减缓、降低不利环境影响的补救措施。新形势下贯彻落实“生态优先、绿色发展”的发展理念，应变被动保护为主动保护，在水资源管理与调度中明确保护的目标、要求与任务，统筹安排生活、生产和生态用水;在水资源规划中将保护纳入规划目标并提出实质性规划任务，体现早期介入和预防为主;在水生态空间管控中明确水资源保护的具體要求和负面清单，规范人的行为。

对开发利用程度较大、水生态系统受损较大的河湖库，应以其存在的突出生态环境问题为导向，结合工程措施和非工程措施开展针对性的生态修复。对于开发程度较小或未开发的河流，应以生态优先的理念统领河流的水资源保护，确保河流功能不下降。

3.2.3 强化规划约束

突破传统的水资源保护规划思路，加快从以水质保护为主向水量、水质、水生态保护并重转变。内容上既要继承现有水资源保护规划体系的精髓，又要根据新时期水资源保护的新要求，强化河湖生态水量保障、河湖生态调度，水生态保护与修复、水生态空间管控等内容，不断完善水资源保护规划顶层设计，补齐水资源保护短板。

提高水资源保护规划的科技含量，加强对关键科学问题的研究，突破关键的核心技术，激发创造性，更好地为水资源保护规划提供科技支撑。①高度重视水资源开发利用与保护关系、水资源水环境承载能力及可持续利用理论等水资源保护战略研究;②持续深化生态流量核定与评估、点面污染源集成模拟技术、湖库富营养化与水华发生机理及防控技术、水环境监测监控与预警技术、水生生境适宜性等水资源保护基础理论与方法研究;③积极推进水资源保护工程体系、纳污能力优化配置、水资源保护监督与考核体系、水生态保护与修复技术、水资源保护信息化技术等支撑保护与管理的技术研究。

3.2.4 加大监管力度

围绕水利行业强监管的要求，不断强化水资源保护监督管理能力。科学划定河湖水域岸线等水生态空间范围，明确水生态空间管控边界，针对性地提出差异化管控要求，加强空间管控与保护，维系河流、湖泊等水生态空间基本功能，守住水生态安全底线。

建立健全国家、流域和地方水资源保护监测体系与监控管理平台。重点加强生态流量监测、预警与管理能力建设，实现生态流量控制断面的远程遥控系统建设，完善生态流量监管机制。推进重要断面生态流量和最小下泄流量管理指标的确定和复核工作。不断完善最严格水资源管理与保护制度，以河湖水资源水环境承载能力作为刚性约束，全面控制污染物排放。依据河湖管理目标与保护需求，提出人河污染物排放总量控制要求，倒逼陆域污染物减排，逐步改善河湖水质状况，扭转重点湖泊水库富营养化趋势，为从根本上改善水环境质量、保障水安全奠定坚实基础。