南疆灌区节水建设面临的主要问题及应对措施

张 娜

(新疆自治区水利管理总站，新疆 乌鲁木齐 830000)

新疆的南疆五地州(巴音郭楞蒙古自治州、阿克苏地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州、喀什地区、和田地区)水土资源不匹配，水资源供需矛盾突出，灌区农业水利基础设施薄弱，制约了南疆国民经济发展和农民增收。本文在摸清南疆灌区社会经济发展、水资源及开发利用和灌区节水现状的基础上，分析了灌区节水建设存在的主要问题，提出了增强节水意识，建立总量控制、定额管理的农业用水体系，完善灌区水利设施，加快农业水价综合改革等方面的解决措施，具有较好的指导和借鉴作用。

1 南疆灌区节水建设现状

1.1 社会经济发展状况

2017年，南疆五地州总人口1195万人，城镇化率为29%，城镇化发展水平较低；地区生产总值3113亿元，人均地区生产总值2.6万元/人，工业增加值784亿元。南疆作为传统农牧业区，农业在生产格局中占有重要地位。目前南疆灌溉面积288.33万hm2，其中耕地面积209.8万hm2，林草面积78.53万hm2。

1.2 水资源及开发利用状况

(1)南疆年均水资源总量为401.8亿m3，其中：地表水为379.8亿m3，不重复地下水为22.0亿m3。水资源时空分布极不均衡，季节变化较大，6—8月占全年径流量的70%左右，春旱、夏洪、秋缺、冬枯的水资源条件，容易引发局部地区洪水灾害，并在春、秋季出现旱情；地均水资源量，仅为全国平均水平的1/6，土地易沙化[1- 2]。

(2)2017年，南疆地区供用水总量为328.0亿m3，占南疆水资源总量的81.6%。其中：农业用水量313.6亿m3，占用水总量的96%[3]。从供水水源来看，地表水供水量281.4亿m3，占供水总量的86%；地下水供水量46.0亿m3，占供水总量的14%。目前，南疆水资源处于过度开发状态，地表水开发利用程度超过80%，焉耆盆地等区域地下水超采严重[4]。按照最严格水资源管理制度控制指标，2030年南疆五地州的用水总量红线指标为285.2亿m3，2017年南疆实际用水量超出红线指标41.6亿m3，其中：地表水超标35.5亿m3，地下水超标6.1亿m3。2017年南疆五地州供用水情况见表1。

(3)南疆农业产值约占地区生产总值的24%，但农业用水量却高达用水总量的96%，单位农业用水产出效益低，农业灌溉面积较大，用水结构失衡。农业亩均灌溉用水量约为725m3，高于全疆平均水平560m3，灌溉水利用系数不到0.5，远低于全疆平均水平[5]。

1.3 灌区节水建设情况

(1)山区控制性水利工程。截至2017年，南疆五地州已建水库178座，水库总库容64.7亿m3，绝大部分为平原水库，蒸发渗漏损失大。其中，已建成山区控制性水库乌鲁瓦提、下坂地、卡拉贝利、克孜尔、吉音、布伦口、察汗乌苏等7座水库，总库容28.2亿m3，占多年平均径流量的7.3%。

表1 2017年南疆五地州供用水情况统计 单位：亿m3

(2)大中型灌区续建配套与节水改造工程。南疆共有大型灌区18个，中型灌区113个，干支斗渠总长度9.03万km，已防渗3.86万km，防渗率为42.8%，低于全疆52.2%的防渗率。

(3)田间高效节水工程。据统计，南疆已发展田间高效节水面积95.07万hm2，占南疆总灌溉面积的32%，低于全疆的41%。由于缺少有效管护，正常使用率约为70%。其中，喀什地区的正常使用率约为30%[6- 8]。

2 灌区节水建设中存在的主要问题

2.1 农业节水意识缺乏

南疆节约用水的思想认识普遍不足，农业节水激励机制没有建立，对于浪费水的现象，缺乏有效管理的措施，水资源紧缺与用水浪费严重长期并存。农业亩均灌溉水量超过700m3，农业灌溉中浪费水的问题非常突出，水资源利用效率低下。将水价改革与增加农民负担挂钩，片面认为农业水价改革将加重农民负担，致使农业水价综合改革推进缓慢。目前，南疆农业用水平均价格为0.047元/m3，仅占2010年农业供水成本的31%～50%。水价整体偏低，工程管护费用严重不足，正常运行维护难以落实，影响到水利工程效益的正常发挥[9]。加之用水计量设施不足、不准，农业水价按亩收费的方式难以改变，农业灌溉浪费水的问题十分突出。

2.2 水资源开发利用过度

2017年灌溉面积288.33万hm2，与《新疆水资源平衡论证》确定的南疆2030年灌溉面积规模258.4万hm2相比，超出29.93万hm2。农业用水占比高达96%，灌溉面积规模过大，是造成用水结构失衡的重要原因，遇干旱年份生态趋于恶化的迹象明显。巴州地下水超采严重，在“十三五”期间需压减水量6.1亿m3，库尔勒市与和硕县分别为浅层地下水大型和中型的严重超采区。

2.3 水利基础设施薄弱

(1)南疆山区控制性工程少，多数河流缺少控制性工程，山区水库库容仅占当地河流径流量的7.3%，远低于全疆14%和全国22%的平均水平；小型平原水库数量多、蒸发渗漏大，泥沙淤积严重，调蓄能力低。

(2)大中型灌区续建配套与节水改造不完善，渠系防渗率低[10- 12]。南疆五地州仍有39%的大型灌区和82%的中型灌区未纳入国家规划，渠系水利用系数低，灌区干支斗渠防渗率分别为61%、48%、33%，喀什、和田和克州3地(州)支斗渠防渗率仅为30%～39%；已纳入国家规划的大中型灌区建设资金投入不足，工程管理水平普遍偏低。排水系统建设滞后，土地盐碱化面积约占耕地总面积的40%。

(3)田间高效节水发展滞后，正常使用率低。南疆灌区主要是以户为单位分散型土地经营，地块面积小、分布零散、种植作物不统一、林粮果间作比例大，加之农民素质低、管理水平跟不上，造成田间高效节水发展严重滞后，高效节水工程“有人用，无人管”“今年建，明年废”的问题没有得到有效解决。

2.4 水利管理能力不足

目前，南疆已建灌区量水设施、闸门控制设施不完善，灌区骨干工程缺少系统的信息化监控平台，水量调配、水资源的管控等工作仍然依赖基层水管人员现场采集数据和下闸堵水，管理手段落后，无法科学有效监控和计量灌区引排蓄水情况。同时，流域管理与区域管理相结合的水资源统一管理体制尚不完善，人才流失严重，干部队伍不稳定，专业技术人才缺乏，“重建设轻管理”现象长期、普遍存在。

3 加快推进南疆灌区节水建设的主要措施

3.1 增强农业节水意识

水资源是支撑南疆经济社会发展的重要保障。切实抓好农业节水建设、运行管理工作，是缓解水资源供需矛盾，促进水资源可持续利用、经济社会可持续发展和生态环境改善的重要途径。牢固树立节水优先理念，加大对节约用水的宣传力度，建立科学的节水标准和定额指标体系，加快大中型灌区续建配套节水改造建设，大力推进灌区节水改造，发展高效节水灌溉，加大农业节水技术研究和推广，加快推进农业综合水价改革，力争实现2020年农业水价达到2015年供水成本的目标。

3.2 落实最严格的水资源管理制度

严守水资源开发利用控制红线，全面落实用水总量控制、用水效率控制、水功能限制纳污、水资源管理责任与考核等“四项制度”，避免水资源过度开发。围绕南疆2016—2030年退减灌溉面积40.65万hm2的目标，认真落实减水措施，强化政策配套，推进退耕、封井、还水行动，加强塔里木河流域胡杨林生态保护，有针对性地对地下水超采区进行治理[13- 14]。

3.3 补齐灌区水利基础实施的短板

(1)加快推进南疆重要河流上中游控制性山区水利枢纽的建设步伐，提高水资源的调控能力，解决水资源时空分布不均的问题，将南疆灌区农业灌溉保证率提高到75%～85%，并满足下游灌区防洪、供水和生态保护等各项任务要求。

(2)继续开展大中型灌区续建配套与节水改造建设，将大中型灌区纳入国家统一规划，加大节水改造工程建设的力度，自治区、地州、县市通过多渠道整合涉农资金等方式解决配套资金，争取到2030年基本完成南疆大中型灌区续建配套与节水改造。

(3)借鉴、推广沙雅县渭干河灌区高效节水增收试点项目[15]在重大节水工程建设、高效节水工程运行和管护、农业水价综合改革以及土地流转、适度规模化经营等方面的经验和做法，改变土地分散性管理和林粮套种的传统模式，在实现土地集约化管理的基础上，结合南疆盐碱地分布广泛和部分灌溉水质含盐的实际情况，适度发展一批高效节水增收的示范区。

3.4 加快推进农业水价综合改革

加快推动农业水价综合改革，充分发挥水价杠杆作用和调节机制，建立农业水价形成机制、精准补贴和节水奖励机制、工程建设和管护机制、用水管理机制4项机制，实现农业节水和农田水利工程设施良性运行的2个目标。在2020年底前，农业水价基本达到2015年供水运行维护成本水平，有条件的地区提高到2015年供水完全成本水平。

3.5 完善灌区管理体制

(1)积极培育农民用水合作组织。加强乡镇水利服务机构能力建设，鼓励创新农民用水合作组织发展模式，适应农业生产经营方式的转变，根据自身特点和发展需求，合理选择农民用水合作组织的发展模式，健全工程管护机制；落实水管体制改革政策，创新农田水利工程运行管护机制，明确工程管护主体、责任和经费。

(2)完善灌区计量设施。配套完善计量设施设备，大中型骨干工程要实现斗口计量供水，井灌区可通过以电折水等方式计量到井，小型灌区和末级渠系要根据管理需要细化计量单元。计量设施可以是水表、量水堰、量水槽、量水尺，确定原则是便于操作、经济实用、群众认可。

(3)开展灌区信息化基础设施升级改造。重点加强灌区监测站(点)、通信网络、数据存储等信息化基础设施建设，提高获取灌区信息资源的可靠性和及时性。推进水资源保护和调度管理、工程管理、灌溉管理、遥感应用等应用系统建设，增强水资源利用与管理的科学性。

4 结语

近十年来，南疆灌区节水建设取得一定进展，但与北疆(东疆)差距很大，本文提出的措施对于加快南疆灌区节水建设具有较好的借鉴作用。针对新疆地方与兵团灌溉面积和灌溉用水较难区分、南疆生态环境保护需要、适当考虑外流域调水等问题，从统筹南疆地表水和地下水，城乡和生活、生产、生态用水等角度出发，还需开展进一步的研究，以协调好经济社会发展与生态环境用水关系，从而优化配置和高效利用水资源。