试论产权管理在国有经济结构调整中的指导监督服务功能定位

董慎秋

明确国有经济发展的功能定位，是我们研究国有经济结构调整政策目标的根本。国有经济的作用，从经济理论而言，无论中西，既可用于政府调控经济发展，又可用于促进社会公平。具体到我国国情，随着经济改革的深入，改革的难度和复杂性逐步加大，国有经济在基本经济运行中的主导作用，也日趋重要。如何发挥国有经济的引导作用，实现国家产业政策和经济发展战略目标，是国有经济结构调整中亟需解决的问题，故此，国家应该建立健全国有资本调控政策和目标，以产权管理为核心，进行国有资本的布局调整，指导国有经济的结构调整，推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，国有企业将向经济安全和民生上集中，要有进有退，有所为有所不为，重塑国有经济新的制度安排。

按照国家国有资产监管体制改革深化和发展的趋势，在现阶段和今后一段时期，特别是在国家进行国有经济资本重组和结构调整期间，树立国有资本经营的思想，以优化国有资本结构为出发点，建立国有资本调控政策体系，依托市场经济的资源配置規则，采取按产业构成为依托的方式，进行国有存量资本的优化配置，重组国有资本授权经营机构，重构国有资本在国民经济中的存续结构和比例，实现国有资本调控政策的目标。

1  进行国有资本调控政策研究，建立国有资本存量调整与增量投资运行新体制

国有资本存量结构不合理一直是搞活国有经济的症结所在。国有经济比重过大，国有资产布局分散、战线过长。目前，作为一个经济体系来说，国有资源配置显然不合理。要加快国有经济布局结构的战略性调整，需要对现有国有经济按照产业结构高度化和企业规模经济化的要求，进行统筹规划。通过制定切实可行的国有资本调控政策，运用经济手段，确保新的国有资产的投资方向“有所为有所不为”，增强国有经济在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域的地位;同时要按照“有进有退”的原则，对国有资产存量进行结构调整，引导一般竞争性国有企业通过各种方式退出市场。通过国有资本调控政策，有效控制和引导国有资本存量变现和增量的分配与使用，引导国有资本投资方向和领域，促进国有资产在全社会范围内的充分流动与优化组合，促进经济结构的合理调整和优化升级，提高国有资本的集中度和竞争力，提高国有资本的营运效率，实现国有经济在国民经济中的控制力、影响力、带动力。

建立国有资本调控政策和制度，是加快国有经济布局结构战略性调整的重要工具，是实施国有资产所有权管理的基本手段和实现国有资产保值增值的重要依托，是国资委有效履行出资人职责的重要方式，是对国有资本管理和运营进行评价考核的重要手段，是落实国有资本保值增值责任和对企业负责人建立业绩考核和激励约束机制的重要保障，是促进企业健康稳定发展的重要举措。同时，也有利于从长远意义上推进公共财政体制建立，真正实现政企、政资分开，加快建设社会主义市场经济体制。

重构国有资本在国民经济中的存续结构，运用兼并联合、委托经营、授权经营、有偿转让或无偿划拨的手段，以“抓大放小”作为存量资本重组与调整的基本目标选择。国有资本的增量实质就是国有资本的再投资，建立国有资本投资运行体制，应包括三方面的内容，引导投资方向，控制投资总规模，优化投资结构。正确引导投资方向，就是通过国有资本的投资加快国民经济中的基础产业、基础设施和新兴产业的发展，促进国民经济中的各行业均衡发展，使政府投资方向具有实践需要与经济发展战略相吻合的动态统一。投资规模和投资结构直接决定到国有资本增量投资的效益和效率，能否控制适度的国有资本投资规模和优化投资的结构，也直接影响到国有资本调控政策的最终经济效果。

2  调整国有资本经营预算政策，促进国有经济布局和结构调整

具体可以考虑的政策调整主要包括：扩大预算实施范围;调整收益收缴比例;树立成本绩效意识，建立国有资本支出绩效评价机制;调整国有资本分配政策，实行统筹安排，改善资本支出方式。

改进国有资本投资的管理办法和程序，调整和优化国有资本支出结构，形成科学、规范的国有资本投资与评价制度。为了促进国有资本投资决策、管理和效益的提高，应建立国有资本投资项目后评价制度和投资损失责任追究制度。投资项目后评价是指项目投资完成之后对项目进行评价，通过对项目实施过程、结果及其影响进行调查研究和全面回顾，与项目决策时确定的目标以及技术、经济、环境、社会指标进行对比，找出差别和变化，分析原因，提出对策措施。投资项目后评价是改善投资决策和管理、提高投资效益的重要措施，同时也是国资委履行出资人权利对投资活动进行监督管理的重要手段。

3  完善产权管理工作体系，推进监管工作的制度化和信息化

产权管理工作是整个国资监管工作的基础，也是国资监管枢纽性和战略性基础，更是国有经济改革发展的基础，国有经济布局和结构调整，必须依托完善的产权管理基础。当前，我们应积极推动建立以产权为纽带的新型出资人代表与出资企业关系，在三个方面完善产权管理工作体系，推进监管工作的制度化和信息化。

加快国资监管的地方立法，推进产权监管全覆盖。目前，江苏省的省、市、县三级国资监管机构基本是按照党的十六大、十七大确立的国有资产管理体制改革方向设立的，机构设置和监管范围各有不同。《企业国有资产法》颁布实施以来，国资监管机构专司职能出现了一些变化，国有资产出资人代表的机构渐趋多样化、部门化，国资监管范围也日趋不同。为此，我们应学习借鉴湖北、山东等地作法，推动国资监管地方立法，规范全省国有产权管理工作体系，树立“大国资”理念，科学定位，建立以产权为纽带的出资人代表与出资企业监管关系，实现国资产权监管全覆盖。

构建出资企业内部产权管理工作体系，规范国有股东行为。随着国企改革改制的深入，混合所有制已成为监管企业中的主要组织形式，国有股东行为监管将成为国资监管的重点。目前，除涉及上市公司国有股东行为事项外，其他出资企业国有股东重大行为尚未有专门明确。为实现产权管理工作体系有效运行，我们应确立规范国有股东行为的主线，构建出资企业内部产权管理工作体系，明确产权管理的行为动议、行为决策、行为实施等环节的内容和程序，对涉及出资人权益的产权管理重大事项，载入公司章程，创新产权管理规范。

完善产权管理信息系统动态监管体系，提高产权监管信息综合利用范围和水平。按照国务院国资委的统一要求，目前，产权管理信息系统数据的采集，包括产权登记、资产评估、国有控股上市公司季度信息采集、产权交易监测系统等不同内容，但各系统之间数据信息未能形成完整的产权管理信息动态监管体系，相互之间数据信息的系统性利用并不紧密。较之于产权监管工作体系，产权管理信息系统应涵盖企业产权的初始形成、运营变化到产权转让注销全过程，我们应进一步增加产权变动的数据信息采集，完善产权管理信息系统间数据信息融合共享，探索国有产权信息化管理新方式，不断提高产权管理信息综合利用的范围和水平。

4  加强对产权交易市场的监督指导，构建国有企业资本运作平台

产权交易市场是在国有企业改革和国有产权交易的过程中逐步形成和發展起来的，经过多年的实践，积累了比较丰富的市场资源，建立了统一的规则体系和监管标准，拥有比较均衡的信息网络和良好的经营条件，已成为国有经济布局和结构调整的重要平台。目前，各地产权交易机构从设立初期为国企改制提供市场服务，逐步发展到为金融资产、涉诉资产、技术、文化、非上市公司股权等产权提供交易服务，但是，由于现有的产权交易机构绝大多数都是经当地政府批准设立的，从事国有产权、股权及财产所有权交易的专门机构，其基本功能是行政许可的国有产权交易鉴证功能和市场化的促进与服务功能，其促进资源优化配置的功能作用远远没有得到充分发挥。为使之适应于国有经济结构调整和构建国有资本运作平台的发展，今后应大力拓展产权市场的区域联合，积极培育产权与资本市场联合，加快产权的有形市场建设，充分发挥产权交易市场的作用，建立一套规范市场主体、规范市场秩序的产权交易体系，推进国有企业资本运营的深入。

产权市场的产生和发展在一定程度上取决于明确的产权主体，产权主体的政策导向引导着产权市场的发展和规范。各级政府陆续出台了规范国有产权进场交易的政策性文件，并赋予了产权交易机构合法性与权威性，为产权交易机构在市场资源配置中发挥作用提供了政策依据。国有产权转让必须进入产权市场公开征集投资人，引入市场机制进行国有产权转让。从交易方式和服务范围上，产权市场也在实践过程中进行了积极的探索，交易品种从以前的以企业整体产权转让为主，逐步根据市场需要转变为整体转让与部分转让相结合;交易方式由原来单一的协议转让，发展到引入招投标、拍卖等竞价方式;服务对象也从公有制为主，转变为面向各类所有制企业。

运用国有资本调控手段通过资本运营实现对产业结构的调整，要把国有企业进行资本运营和国有资产战略性重组有机结合起来，既有利于国有经济整体上优化产业结构，又有助于提高国有经济的整体效益。国有资本营运的关键是国有产权的流动和国有资产的配置优化。目前产权流动主要有两个市场：产权交易市场和资本市场。通过产权交易市场充分发挥其发现价格、发现价值、发现投资人的功能;通过资本市场可以使资源资本化、资本证券化，放大资本价值同时加快资产交易，吸引有实力的机构参与经营。产权交易市场适应了国有资产退出机制的有效运营，具有价格发现这一市场机能，有很好的资本流通效果。通过规范国有产权交易行为，一方面吸引拉动全社会的资本，大力发展混合所有制经济;另一方面防止国有资产的流失，最大限度发掘国有资产升值空间，形成国有资本运作平台，实现国有资本可持续良性发展。在对国有资本营运过程中，产权交易市场借助于国有资产的整体出售变现、股份制改造、企业并购、托管、股权与债权互换、国有股权转让或增购等形式，但不仅仅限于这些形式。产权交易市场承担的功能不只是成功运营资本，更需要优化区域经济、实现区域战略以及实现公共产品的投融资，为当地的经济全方位发展，包括创造招商引资条件，引入外商投资或风险基金等服务。

5  指导国有资本资源优化配置，推进国有资本向优势产业集中

规范国有资本经营预算支出，推进国有经济结构调整。国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。国有资本经营预算，对于完善国有企业收入分配制度，推进国有经济布局和结构调整，解决国有企业改革发展中的体制性、机制性问题，具有重要意义。

资本预算支出重点和方向明确以收定支，合理安排支出。将支出重点从解决企业改制遗留问题转向支持重点企业、重点项目，发展壮大国有企业。在预算支出安排中，确定资本预算支出重点和方向，不断加大资本性支出比例，调整国有经济布局和结构，培育新兴产业，增强核心竞争力。资本性支出主要支持重点企业发展和基础设施项目建设。

不断提高资本预算管理水平。一要加强基础管理，建立出资企业基础信息和项目管理库，准确掌握动态情况。二要合理确定支出重点和方向，注重投资效益，讲求投资回报，科学编制资本预算建议草案，发挥资本预算的引导带动作用。三要加强执行监督，确保资本预算取得实效。研究建立分阶段的资本预算执行报告制度，将事后审计监督转向日常动态监督。研究建立资本预算支出效果后评价制度和资本预算考核评价问效机制，增强责任，促进支出安排更加科学有效。