人民监督权力：论发展社会主义监督民主的理论逻辑

刘俊祥　曾森

摘  要：监督民主是人民通过各种方式监督政府以及其他公共机关的权力行为的民主政治形式。监督民主理论主要有西方的超越式民主理论和中国的系统性民主理论。超越式民主理论认为，监督民主是继大会民主和代议制民主之后的民主新品种，是公民监督公权力行为的“后代议”民主发展的新趋势。系统性民主理论认为，一个良性发展的政治系统应该全面发展选举民主、协商民主和监督民主，中国已经形成三大民主共存发展的雏形。政治系统走向良性的政治发展，要求政治构建、政治运行、政治监护（监控维护）和政治更新的全方位民主化。新时代发展社会主义监督民主的理论逻辑及实践逻辑是：在扬弃西方超越式民主理论基础上坚持系统性民主理论，以新时代中国特色社会主义人民民主理论为指导，坚持选举民主、协商民主和监督民主共同发展战略，推进党和国家监督体系的民主化与法治化。在我国发展社会主义监督民主有助于避免陷入国家治乱的历史周期率，确保党和国家的长治久安。

关键词：监督民主;超越式民主理论;系统性民主理论;系统生命周期理论;人民民主思想;人民监督权力

中图分类号：D630.9   文献标识码：A   文章编号：2096-3378（2020）03-0001-10

“监督民主”（或称“监督式民主”）概念由西方学者最先提出并使用。但以“人民监督权力”为本质特征的监督民主理论则是由马克思、恩格斯最先提出并阐述。中国特色社会主义的人民监督思想和监督民主理论，是马克思主义人民监督思想和监督民主理论中国化的表现。我国民主政治实践已经初步形成由选举民主、协商民主和监督民主这三大民主形式构成的人民民主政治体系。对什么是监督民主、为什么要发展监督民主、怎样实现监督民主这些问题的不同回答，可以梳理出超越式民主理论、系统性民主理论以及人民民主理论等不同的监督民主理论。本文着力梳理这三种民主理论，并在此基础上论述我国发展社会主义监督民主的理论逻辑。笔者认为：监督民主是人民监督政府和人民监督权力的民主政治形式，我国的人民民主政治由社会主义选举民主、协商民主和监督民主这三大实现形式构成。

在国内相关研究中，把监督民主置于民主政治形态层次进行学理考察尚未获得足够重视。多数学者把监督等义于民主监督手段，并重点在人民代表大会监督、人民政协民主监督、民主党派民主监督等分割语境中讨论。有的研究认为，民主党派民主监督既是對执政党治国理政过程的政治监督，也是民主党派作为主体参与国家治理的重要内容[1]。有的研究指出，“协商式监督”是人民政协民主监督的新定位，是社会主义协商民主的重要组成部分[2]。笔者前期的相关研究初步论及“监督民主”问题，在中国特色人民政治理论与实践的研究中认为，新时代要大力发展社会主义监督民主，并推进监督民主的法治化[3]。对“监督”的工具化、局部化认知，不利于立足中华人民共和国开创新型人民民主形态的高度，在民主形态层次定位中国特色社会主义人民民主政治的创新发展与进行话语体系构建。鉴于此，本文运用系统性民主理论，在整体性、形态性层次上论述我国发展社会主义监督民主的理论逻辑。

一、超越式民主理论：超越大会民主和代议制民主的监督民主新形式

“监督民主”概念和理念由美国学者迈克·舒德森（Michael Schudson）最先明确提出。但最早从事监督民主研究并形成系统性和代表性监督民主思想的学者是澳大利亚的约翰·基恩（John Keane）。以约翰·基恩为代表的西方超越式民主理论认为，监督民主是继大会民主和代议制民主之后的民主新品种，是“后代议”民主发展的新趋势。可见，超越式民主理论或者说后代议监督民主理论就是西式监督民主理论。

在思想逻辑上，约翰·基恩基于对西方民主（特别是代议制选举民主）的反思而展开监督民主研究，并阐述其监督民主思想。针对西方代议制选举民主的思维定势，约翰·基恩提出了“民主东方论”和“民主多元论”的观点，认为民主最早不是源于西方而是源自东方，因此，民主是东方馈赠给西方的礼物而不是相反。而且，西方的模式已经不再具有普遍性，因为民主正在走向本土化。“民主的价值和制度从来都不是一个刻板的固定模子，甚至民主的含义也在随着时间发生变化。”[4]基于此，他将民主的历史划分为大会民主时代、代议民主时代和监督民主时代这三个有所交叠的时代，认为民主既是一种决策方式，也是一种公共生活方式。所谓大会民主是相互平等的人以集体会议方式进行自我管治。所谓代议民主则是将政府工作交给在定期选举中选出的代表去处理的人民治理。所谓监督民主则是“一种政体、一种生活方式，任何生活在这一制度下的掌权者不仅要接受周期性的‘自由而公正的选举的监督，而且要经受各式各样独立监督机构严密的监督和制约，这些独立机构的使命就在于制约和消除专制权力中的腐化性的负面影响”[4]588。在约翰·基恩看来，这种诞生于“后1945”时代的“监督式民主是民主历史上的新品种，它包含了许多正在迅速成长的‘后议会制政体，其核心是各种在议会之外严格审查权的机制”[4]588-589。

这就是说，监督民主是对代议民主的叠加式超越。一方面，监督民主的发展既依赖于代议制，又成就了代议民主制。“在监督式民主时代，代议制民主的原则——公共性，公民之间人人平等，选举代表——才真正成为代议民主制的精髓。”[4]584另一方面，监督民主作为一种全新型的民主，正在逐渐超越和取代代议民主。这表现为“权力监督组织的数量在增长，分布的范围也在扩张，其发展的速度说明‘一人一票一代表的老规则，也即代议民主斗争的核心要求，正在被监督式民主的新原则所取代：‘一人，多重利益，多种声音、数张选票、数名代表”[4]591。而且，这种“监督式民主是一种全新型的民主，它在运作上与人们常用的教科书所讲的‘代议民主、‘自由民主或‘议会民主大相径庭”[4]603。其显著特点之一是它逐渐地将监察机制带进民主之手触及不到的社会领域，让权力监督和权力控制机制向整个政治秩序的周边和下方扩展。在这方面，约翰·基恩与西方不少学者的看法相反，认为“代议制民主的时代正在过去，一个新型的‘后代议民主已经诞生，并在整个民主世界伸展蔓延”[4]15。其发展趋势既不延续代议民主，也并非回到想象中的雅典大会民主或转变为协商民主，而是走向一种前所未有的新式民主——监督民主。在这个刚刚开始的监督民主新时代，民主的新含义或者说监督民主的含义，就是“对各种决策者进行公共审查和公共监控，不论他们做出的是国家机构的还是跨国机构的决策，是所谓非政府组织的还是民间社会组织（比如企业、工会、体育联合会或慈善机构）的决策”[4]15。在约翰·基恩看来，“人民大会的民主和代议机制一直在与公共监督和公共审查权力运作的新手段相互融合。代议民主并不是简单地在萎缩和消亡……出于种种原因，包括‘二战带来的毁灭性影响，以及公众要求清除腐败和权力滥用的压力，代议制民主逐渐地、不声不响地深化出一种新的、前人无缘得知的民主形式”[4]15-16，这就是监督民主。

基于约翰·基恩的上述思想逻辑，笔者将其监督民主理论归纳并称为超越式民主理论（或者说后代议监督民主理论）。一方面，监督民主理论已经超越了西方既有的代议制选举民主理论;另一方面，监督民主是公众在全球化、信息化和网络化的新背景下对各种国内和跨国决策者进行的公共审查和有效监督。这在民主模式上是对大会民主特别是代议制民主的超越。因此，监督民主可以看作后代议民主的“新品种”和“新趋势”。从这个意义上说，约翰·基恩监督民主理论的提出和阐释，从观念上打破了“民主西化”的神话和“唯选举民主”的思维定势，可以也应该多样化和本土化地发展各国的民主。而且，在选举民主之上或之外，还可以发展新型监督民主——由人民（公民）民主地监督公共权力机关及其公权力行为。因此，我国发展形式多样的人民民主政治以及监督民主，理应具有充分的理论自觉和理论自信。

当然，约翰·基恩的监督民主理论是描述性的，而不是论证性的。对于何谓监督民主、为何要发展监督民主以及如何发展监督民主，约翰·基恩并未进行系统的理论论证。约翰·基恩乐观宣称的监督民主能走多远，能否成为“公民大会民主、代议制民主之后的第三种民主，这已经引起争议和质疑，同时有待时间来检验”[5]。另外，从基本理念上讲，以约翰·基恩以及舒德森为代表的监督民主理论，虽然试图在民主产生和发展方面超越西化思维，但其最终目的仍然是寄希望于美国有能力担当监督式民主的负责任“领袖”，无视马克思主义监督民主理论的先在性和前瞻性以及中国特色监督民主实践的有效性。这种理论在本质上仍然属于西方的超越式民主理论或者说后代议监督民主理论。

二、系统性民主理论：与选举民主和协商民主并存的监督民主形式

超越式民主理论的“西方性”注定了其缺乏普遍的分析论证力。于是，笔者尝试在扬弃超越式民主理论或者说后代议监督民主理论的基础上，探寻一种新的分析论证理论，即“系统性民主理论”。根据这种系统性民主理论，可以对政治系统的民主化和良性发展进行有效的理论分析与论证，用以证明监督民主是与选举民主和协商民主并存的高级民主形式。

我国学者除了译介和述评约翰·基恩等人的监督民主理论外[5]，也论及中国特色的监督民主。燕继荣从公共决策流程的角度，将民主视为由选举民主、协商民主和监督民主这前中后三个阶段或三个环节构成的系统和过程。其中，选举民主是选举精英人物负责制定公共政策并实施管理;协商民主是在决策过程中通过民主协商产生公共政策或为公共决策提供依据;监督民主在性质上是作为决策评价的民主，它的作用是“关注管理效果：民众对于管理者及其行为（包括公共政策）实施评价监督”[6]。鲲水、敬言在论及中国特色社会主义民主时指出：“一个完整的政治体制包含四个环节：选拔政治领导人、决策、管理（包括政策实施和民众參与）和监督。”他们认为，只有选举式民主、协商式民主和监督式民主三者有机统一，才能够完整覆盖政治体系的四个环节。他们由此认为，中国特色社会主义民主“既有选举式民主，又有协商式和监督式民主，本质上是一个‘三合一的民主模式”[7]。周淑真认为，民主形态正随着全球化、信息化快速发展而发生深刻变化，“继直接民主、代议民主和协商式民主之后，监督式民主应运而生”。监督式民主框架下，民主不再仅仅意味着选举，而是表现为各方面对公共权力的监督机制[8]。他们是在相关民主问题研究中涉及监督民主或者民主监督问题，而非对监督民主进行专门系统研究。但是，我们可以从中看出不同于西方超越式民主理论和后代议监督民主理论的中国特色的过程式、新形态民主理论的萌生。笔者认为，他们所讲的监督民主是与选举民主、协商民主相对应的第三个阶段或第三个环节，或者说是与直接民主、代议民主和协商式民主相适应的新民主形态，是“系统性民主理论”的雏形。

在此基础上，笔者尝试运用“系统生命周期理论”为我国全面发展社会主义民主政治提供理论论证，并为发展社会主义监督民主提供理论支撑。现代系统理论认为，每个系统都是具有生命周期的动态系统，在没有监控维护的自然状态下，系统的生命周期一般表现为构建、运行和消亡三个阶段;而在有监控维护的状态下，系统的生命周期表现为构建、运行、监护（监控维护）和更新四个阶段。政治系统的生命周期也是如此。政治系统如果没有监控维护，其生命周期表现为政治构建、政治运行和政治消亡（或消亡重建）三个阶段。因此，这种政治系统不可避免地要走向恶性的政治衰退，逃不脱盛衰历史周期率。但是，如果政治系统构建了监控维护机制，那么，政治系统的生命周期就会表现为政治构建、政治运行、政治监护（监控维护）和政治更新（政治发展）四个阶段。于是，政治系统走向良性的政治发展。

政治现代化的实践证明，政治系统走向良性政治发展与政治民主化正相关。从政治系统民主化的角度来讲，民主就是以人民为政治主体进行的政治统治或公共治理，是政治系统运行全过程的人民当家作主。在由人民主体和政权客体构成的政治系统中，民主意味着一方面要保障人民的民主权利能力，另一方面要保证政权系统的民主责任能力，这两方面结合起来就意味着民主。即政治系统的构建、运行和发展都需要符合民意，要保障人民当家作主，要保证政权系统具有民主责任能力。由此，可以归纳出选举民主、协商民主和监督民主这三大民主实现形式[9]。其一，选举民主是指政治系统构建阶段即国家政权组建和公务员政治录用环节的民主政治形式。选举民主要求通过民主方式选举公务员并组建国家政权以实现民主建政。其二，协商民主是指政治系统运行阶段即国家政权运行和公务员施政环节的民主政治形式。国家政权建立之后，推进国家治理或国家管理的民主化，既需要公务员民主地实施决策管理，又需要人民民主地参与决策管理。公务员民主治理责任的履行与人民民主参与权利的行使相结合，形成合作协商的治理民主（或管理民主），即协商民主。因此，协商民主应该包括民主决策、民主管理、民主参与等多种民主治理形式。其三，监督民主是指国家政权组建、运行和监控维护以及公务员监管等政治系统运行周期全过程的民主政治形式。监督民主不仅指位于政治构建环节的选举民主、政治运行环节的协商民主之后的政治监护（监控维护）环节的民主监督。实际上，监督民主是一种高级民主形式，它既在政治系统运行的过程环节层面与选举民主、协商民主并存，又超越统摄着选举民主和协商民主。监督民主既是过程性民主，又是高级性民主。从这个意义上讲，政治更新发展环节的民主化，是选举民主、协商民主以及监督民主并存的结果与表现。

在现代政治社会，政治系统走向良性的政治发展，要求政治构建、政治运行、政治监护（监控维护）和政治更新的全方位民主化。现代政治系统走向政治发展而不是陷入政治衰退，就不仅要在政权系统设计建构时实行选举民主（选举民主理论的观点），在政权系统运行使用时实行协商民主（协商民主理论的观点），在政权系统监管维护时实行监督民主（超越式民主理论和过程式民主理论的“监督民主1.0”观点），而且应当在政权系统建构、运行和更新发展的各环节全过程地实行监督民主（系统性民主理论的“监督民主2.0”观点），以有效地保障人民享有选举权、参与权、管理权和监督权等民主权利，并落实政权系统的民主决策、民主管理以及民主治理等民主责任。

根据上文的分析解释，如果运用“系统生命周期理论”来分析政治系统走向良性政治发展与政治民主化，那么就可以得出全面实行选举民主、协商民主和监督民主的研究结论和理论观念。这就是本文所述“系统性民主理论”以及政治系统的民主运行全过程（图1）。

这种系统性民主理论对政治系统民主化运行的全过程的描述，既可用来分析人类政治系统民主化的历时性发展，也可用来观察我国民主政治运行的共时性实践，还可用来解读马克思主义的人民民主思想以及人民监督思想。首先，从人类政治系统民主化的历时性分析角度可以发现，从古至今已经相继形成管理（治理）民主、选举民主和监督民主这三种民主形式。在古代，民主意味着人民的直接管理或治理，表现为管理（治理）民主。在近代，民主偏重于人民的间接管理或治理，表现为选举民主。在现代，管理（治理）民主已经转化为（或被优化为）协商民主。而且，现代国家特别是智能化进程中的国家，更重视人民对治理或管理以及政治系统运行的民主监督，由此催生出具有现代性的监督民主。在现代政治系统中，选举民主、协商民主和监督民主应该是现代民主的三大实践形式。其次，从我国民主政治运行共时性的应然逻辑来讲，中国特色的人民民主不仅要坚持选举民主，实施协商民主，还要发展监督民主，以全面保障人民当家作主。再次，从我国政治民主化的实践进程角度来看，社会主义选举民主、协商民主和监督民主已经在我国政治体系中形成了共存发展的雏形。甚至可以说，新时代的中国已经“形成了选举民主、协商民主和监督民主这三大民主实践形式”[9]。

综上所述，系统性监督民主理论作为一种分析论证理论，与前述超越式民主理论以及过程式、新形态民主理论相比，更能够为全面推进社会主义选举民主、协商民主和监督民主提供理论论证，为发展社会主义监督民主提供理论支撑。

三、人民民主理论：人民监督政府权力的监督式民主政治形式

运用系统性民主理论对马克思主义的人民民主思想以及人民监督思想进行解读和研究可以发现，人民民主与人民监督相结合的人民民主理论是马克思主义的监督民主理论，在新时代是中国特色社会主义的监督民主理论。而且，马克思主义监督民主理论的核心观念可以概括为：所谓监督民主，就是让人民监督政府，由人民监督权力。

对于社会主义政治系统构建、运行、监管和改革发展的民主化问题，马克思、恩格斯、列宁、毛泽东、邓小平、江泽民和习近平等，在不同时期都阐述了全面保障人民当家作主和发展选举民主、管理民主（在我国，管理民主已经被升级为协商民主）和监督民主的人民民主政治思想，并且都表达了通过人民监督政府和权力以发展社会主义监督民主的理论观念。

马克思、恩格斯都强调，人民当家作主的人民民主制应该保障人民普遍选举、参与管理和监督罢免的民主权利。在民主的实现形式方面，他们在实质理念（而非概念形式）上已经确立了发展社会主义选举民主、协商民主和监督民主的实践原则。在马克思和恩格斯看來，民主在本质上是人民当家作主的人民民主制;在国家政治时代，选举民主、管理民主和监督民主都是民主政治的实现形式。马克思指出，所谓真正的民主制是把全体人民都包括在内的民主制，是人民民主制。在民主制中，国家制度本身是“人民的自我规定”，是“人民的国家制度”，其独有的特点“就是国家制度无论如何只是人民存在的环节”[10]。这种人民民主制本质是人民群众获得社会解放的政治形式;在现实中作为“真正民主制的萌芽”，表现为巴黎公社式“人民自己实现的人民管理制”[11]。马克思在总结巴黎公社革命经验时进一步指出，为了实现人民管理的这种民主制，巴黎公社采取选举民主、管理民主和监督民主等多种人民民主形式。

其一，选举民主是人民民主的首要实现形式。恩格斯指出：“《共产党宣言》早已宣布，争取普选权、争取民主，是战斗的无产阶级的首要任务之一。”[12]这种争取普选权的普选制民主的基本内涵和要求是什么呢？马克思在总结巴黎公社经验时，概括提出民主选举的四个要素——普遍、平等、直接和秘密投票。马克思指出：“公社是由巴黎各区通过普选选出的市政委员会组成的。这些委员是负责的，随时可以罢免。”[11]55恩格斯对巴黎公社实行的这种普选制给予了高度评价，认为“普选制是测量工人阶级成熟性的标尺”[13]。

其二，管理民主是人民民主的重要实现形式。恩格斯曾经预言，人民普遍参与的“管理上的民主”，应该是民主的“更高级形式”[13]179。这种管理民主一是表现为参与民主，即人民参与公共管理的民主。马克思指出，巴黎公社“这次革命的新的特点还在于人民组成了公社，从而把他们这次革命的真正领导权握在自己手中”，于是“共和国的真正‘社会性质仅仅在于工人们管理着巴黎公社这一点”[11]107。这意味着巴黎公社主要是由普通工人组成，将军事、行政和政治的公职变成真正工人的职务，将政治权力保持在人民自己的手中，用人民的政府机器去代替统治阶级的政府机器，人民在政权运行中列席参与重大问题和方针政策的讨论决定。二是表现为自治民主，即人民的自治管理。在马克思的人民民主理论看来，人民的自我管理或自治管理是人民民主的题中应有之义。巴黎公社的民主管理实质上可以看作工人群众的自治管理。马克思的论述还揭示出这种自治民主管理的发展趋势：如果巴黎公社这种新型的人民民主政权进一步向前发展，它也会要求更多的地方自治和人民自治，即人民自治管理的程度会随着人民民主政治的发展而不断提高。

综上所述，马克思主义思想家和政治领导人对社会主义民主政治的系统论述表明，民主在本质上是人民当家作主的人民民主。在社会主义政治体系的构建、运行和发展进程中，选举民主、协商民主（管理民主）和监督民主都是社会主义民主政治即人民民主政治的实现形式。其中，监督民主更是社会主义政治体系的监护保障机制和高级民主形式。因此，发展社会主义监督民主，既是马克思主义人民民主思想以及人民监督思想的内在要求，也是保障人民依法监督政府和权力的政制之道。

四、结  语

“监督民主”既不是“民主监督”在语序上的简单颠倒，也不是民主监督在理论和实践上的简单翻版，而是相对于“选举民主”和/或“协商民主”而言的民主政治的新术语和新理论。监督民主就是人民通过各种方式监督政府以及其他公共机关的权力行为的民主政治形式。基于学理分析的视角，笔者将监督民主理论划分为西式超越式民主理论和中式系统性民主理论。超越式民主理论是以约翰·基恩为代表的对民主进行描述解释的理论，认为监督民主是继大会民主和代议制民主之后的民主新品种，是公民监督公权力行为的“后代议”民主发展的新趋势。超越式民主理论虽然超越了西式代议制民主思维，但并未超越西方民主理论和西方民主实践。在研究和发展社会主义监督民主时，要对超越式民主理论采取“扬弃”的立场。系统性民主理论是一种对民主的分析论证理论，认为一个良性发展的政治系统，应该全面发展選举民主、协商民主和监督民主。这种系统性民主理论既可以有效地论证政治系统的民主化和良性发展，同时可以合理地解读马克思主义人民民主思想理论，挖掘和梳理马克思主义系统性人民民主思想和监督民主理论;还可以为新时代全面发展中国特色社会主义的人民民主政治、大力发展社会主义监督民主，提供有效的学理支撑。

我国发展社会主义监督民主，不能照搬西方超越式民主理论。新时代发展社会主义监督民主的基本理论逻辑及实践逻辑，应该是在扬弃西方超越式民主理论的基础上坚持系统性民主分析理论，以马克思主义人民民主思想特别是新时代中国特色社会主义人民民主理论为指导，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的原则，坚持选举民主、协商民主和监督民主的共同发展，全面保障人民当家作主，确保人民依法享有广泛充分、真实具体、有效管用的民主权利。发展社会主义监督民主作为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略重点，应该推进党和国家监督体系的民主化和法治化，加强对权力运行的制约和监督，让人民监督政府和权力，让权力在阳光下运行，从而避免陷入国家治乱的历史周期率，确保党和国家长治久安。

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责任编辑：林华山