安心警务：英国的经验与启示

伏佩宣

（南京森林警察学院，江苏 南京 210023）

长期以来，警方在犯罪治理的过程中均具有浓厚的管制色彩，关注“社会的稳定性”，从而忽视了“参与性”与“公众性”等其他维度，而无法真正参与到犯罪治理的决策中来，进而导致警方在提供公共安全服务的过程中面临一种“内卷化”①“内卷化”这一概念最初来自于美国人类学家吉尔茨的定义，其本意指社会或文化模式发展到一定程度后，便停滞发展或无法有效转化的现象。公共安全服务的内卷化主要体现在警方公共安全服务“没有发展的增长”，致使公众对警方的不信任产生。的困境。为改变这种困境，英国工党政府开展了国家警务项目，即安心警务战略，其目的是消除公众对警方的信任产生的负面影响，解决公众的“信任赤字”。

一、安心警务：概念、内涵与特征

安心警务，有时也将其翻译为“再保证警务”或“平安警务”，是一种治理“征兆性犯罪”②“征兆性犯罪”（signal crime）是马丁·英尼斯教授（Martin Innes）和奈杰尔·菲尔丁（Nigel Fielding）教授创造的概念，其目的在于通过对特定类型的犯罪和扰乱社会治安行为（不同的犯罪行为对犯罪恐惧感产生不均衡的影响）的分析，确定犯罪的社会符号学进程。这种理念的提出有助于检验2000年早期在萨里郡警察局（Surrey police）推行的旨在消除居民对犯罪的恐惧或疑虑，恢复公众对警方的信心。的警务模式。该犯罪防控的警务模式是英国最先提出来的，安心警务的目的是辨别各种犯罪活动趋势的“信号”或“征兆”，并在社区层面解决与社区有关的问题，通过警方与社会公众的合作治理，有效减少各类社会失序行为，从而实现提升公众的社会安全感，解决社会公众对警方“信任赤字”的一种警务策略。作为一种重要的犯罪治理模式，其治理目标如图1所示，它的核心直接聚焦于通过减少社会失序行为，增加公众安全感，提升公众对警方的满意度和信任感，并体现出同社区警务、问题导向警务模式的有机融合。

图1 安心警务的犯罪治理目标

安心警务的本质是犯罪治理的社会化回归。犯罪治理的社会化回归有着深刻的社会根源和历史背景，最为直接的就是社群主义①对于社群主义的思想内涵，西方学者的理解体会大体一致，其关键词为“共同的责任”“相互依赖”的社会关系。在社群主义倡导的理想社会中，个体被深深地嵌入这种相互依赖的关系之中，这种相互依赖关系具有相互扶持、相互信任的特质。社群主义在犯罪治理上主张犯罪控制规范力量的建立存在于社会日常关系中的非正式的文化约束之中。的兴起。正是基于社群主义的理论背景，犯罪治理的正式组织形式——警察机构的警务理念和工作模式发生了变革，安心警务汲取了社群主义的精神内核，即立足社区、回归社区，通过吸纳社区的力量，针对社区的具体犯罪问题开展犯罪治理工作，开始将之前专业化警务时期“依靠权威”“依靠警察”的垄断式犯罪治理模式转向“警民联合”“依靠社区”的协商合作犯罪治理模式。随着安心警务的推进，社区公众的积极作用日益凸显，从某种程度而言，安心警务实现了社区犯罪防控资源的有效整合，并在社区范围内形成了比较稳定的、持续良性互动的社区安全共同体。综合上述分析，我们可以将安心警务的特征归纳如下。

一是赋权。安心警务旨在加强那些长期处于警务决策之外的社会公众参与制定跟他们生活密切相关的公共安全政策，其本质是警方赋权给社会公众，共同实现犯罪治理。赋权能让社会公众对自身所处的公共安全环境有明确的认知，并促使其思考形成此类境况的因素。赋权意味着警务治理过程中权力的向下“转移”，体现了对民主的追求。对于社会公众而言，权利与责任是相辅相成的，安心警务意味着社会公众在行使权力的同时，需承担相应的义务。

二是参与。参与是安心警务的“关键词”，安心警务更加注重参与的价值与意义，公众能够被允许参与到警务决策的制定过程中来。正如意大利社会学家阿尔贝托·梅卢齐所言，当代社会参与运动不再是人们达成目的的一种方式，而是目的本身[1]。安心警务通过赋权把增加参与的过程视为一个重要的目的。因此，在安心警务中，参与既是目的，又是实现资源、权力和责任重新分配的工具，是一个社会资源整合和系统转型的过程。

三是协作。安心警务是协商民主的实践与推进，其通过鼓励公民参与公共安全事务以实现警方与公民之间的良性互动。总体而言，安心警务中的协作，发挥着如下功能：通过合作培育治理犯罪的社会资本；为社会公众创造直接参与犯罪治理的机会。可以说安心警务本身就是协作过程。

二、安心警务的英国经验

安心警务是一个犯罪治理模式转变的过程，其开拓了一个更加广泛的警民互动空间，在这个领域中，警察与社会公众在信任和规则的基础上相互依赖，进行对话与互动。具体而言，英国安心警务的成功经验主要体现在其对警务模式的调整和改革上，具体包括如下三个方面。

（一）国家安心计划：犯罪信号的出现与应用

20世纪90年代中期，英国政府职能部门通过犯罪调查研究发现，虽然全国各类犯罪事件现已明显的下降，但英国当地居民的社会不安全感仍持续上升，出现公众对警方的“信任赤字”②英国犯罪调查：British Crime Survey，http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20110218140037/.Homeoffice.gov.uk/rds/pdfs07/bcs25.pdf.。为消除公众对警方信任产生的负面影响，英国警方实施了国家安心计划项目，并将遏制犯罪信号作为一项重要的犯罪治理手段。起初，安心计划由8支警队在少数几个试点区域实行街区警务工作时推行，它强调发动公众参与确定问题并设计解决问题的方法。该计划格外重视打击“标志性犯罪与骚乱”，即犯罪信号③所谓犯罪信号指的是那些对民众安全感有负面影响并导致民众改变信念或者行为的各种反社会活动。因此，如果能够成功打击这些行为，就会在街区内产生事半功倍的效果，特别是缓解人们对于犯罪的恐惧，并起到强化社区凝聚力的作用。。该计划通过实践发现，犯罪信号是造成公众不安全感的主要原因。基于此，英国学者英尼斯及同事采取定性研究方法，以影响公众安全感的犯罪信号作为重要参数（如表1所示），在英国当地居民区开展相关研究，该研究按照居民对各类犯罪信号的担忧程度进行排序，并对排序结果进行数据分析。

该调查结果深刻揭示了犯罪信号的外在表现。我们可以通过表1统计分析结果看出：一方面，某些反社会行为（诸如青年人游荡、吸毒、垃圾乱放等）是典型的犯罪信号，它们对社会秩序具有普遍性的威胁；另一方面，在引发公民担心的犯罪信号中，各类失序事件多位于潜在威胁前列，并对公众安全感产生直接影响。该研究结果丰富了犯罪信号的内涵：即公民恐惧心理与不受约束违反社会行为密切相关。犯罪信号是社会失序的典型特征，同时也预示着犯罪行为的产生。从某种程度上而言，犯罪信号的出现和应用为犯罪治理研究开拓了新视野。警务信号便是伴随犯罪信号的产生应运而生，其主要目的是通过各类显性警务行为（如加强夜间巡逻、在街角安装监控摄像头、提高街面见警率等）提升公众安全感[2]。研究发现，各类显性警务行为集中的地区犯罪率明显低于其他同类地区，表明显性警务可有效加强社会控制，并有效减少各类犯罪行为的产生。

表1 A1-A6居民区域内犯罪信号统计表①表1中，字母A1-A6分别代表者不同居民区域，Ⅰ-Ⅵ代表各类犯罪信号对公众安全感的影响程度，其中Ⅰ代表影响程度最强，Ⅵ代表影响程度最弱。例如，对于表中A2区域居民来说，年轻人闲逛是最主要的社区威胁因素，对A6区域居民来说，毒品是最主要的潜在威胁。

（二）睦邻警察服务：培育社区安全共同体

睦邻警察服务是英国工党政府为实施安心计划而选择的方法，对英国警方犯罪治理活动起到了较大的推动作用。睦邻警察服务由正式警察、志愿警察和社区辅助警察②社区辅助警察于2002年在英国产生，其大部分工作是在巡逻过程中完成的，他们的首要任务是充当街区警务工作组的眼睛和耳朵。社区辅助警察的训练以及薪酬均少于正规警察，他们与正规警察的装备也存在差异。组成工作组，该工作组采取一种“以情报为先导、积极主动和问题导向”的基本理念，从而使其能够专注于并解决社区的具体犯罪问题。与此同时，该工作还要求建立各种架构与程序，推动与公众的接触，从而推行协作型的问题解决方法。实现这一目标的手段主要包括与公众举行警民合作警情分析会（Police and Communities Together,PACT），以及警方向本地社区提供有关犯罪情况的信息等。

睦邻警察服务强调以民众为本，最大限度地挖掘社区治安资源，构建社区防范网络，培育社区安全共同体。它要求警方之外的组织在巡逻工作中起到更大的作用，这些警方之外的组织实际上构成了第二梯队警务服务提供机构。在这种情况下，所谓“社区安全共同体”便应运而生。该共同体的主要任务是打消民众对犯罪的恐惧，并填补“次级社会控制职业”（例如公园看护人以及公共交通护卫员等）取消后遗留下来的空缺。在这一举措的作用下，英国各地区均建立起街区安全巡逻员制度，其核心功能是在街区中高调显眼地巡逻，并为那些遭受青年人违反秩序和反社会行为影响的社区提供半官方的警方存在，从而使这些地方的居民能够安心并减少他们对犯罪的恐惧。

综合上述分析，我们可以看出睦邻警察服务为警方与地方社区建立起了持续的伙伴关系，这种关系不仅为警方提供真正代表社区行动的授权，最后还可引导形成社区秩序与文明标准的适当共识。在这种伙伴关系中，社会成员的参与是最基本的，因为睦邻警察服务的最终目标是恢复主要由公民实行、警方促进或支持的社会控制。社区内秩序维护行动若要公平地执行，这一伙伴关系需将警方、社区组织与公民整合为一体，共同配置公共安全资源，使不同部门之间相互提供服务、相互扶持、共同协作。这样，社区自治的空间就被开拓出来了，社区就能够自主决定所需要提供的公共安全服务，而且由于它与警方是合作关系，所以彼此能够进行沟通，能最大限度地发挥整个社会力量而不是由单一主体独立进行决策，使整个社会形成了强大的抑制犯罪的能力。

（三）警务人本化：以公众满意为准则的执法理念

英国警察调查研究发现，公众对于警察的评价在很大程度上取决于第一印象。公众曾普遍认为警察没有有效地围绕他们关心的问题开展工作，对警察的满意度不断下降。为提高公众对警察工作的满意度，安心警务采取了服务社会公众的“十项承诺”，其主要内容如图2所示。

图2 英国警方对公众的“十项承诺”

通过对上述内容的分析可以发现，英国安心警务强调警察执法的平民化特征，在赋予警方预防、打击犯罪职能的同时，赋予警方大量的社会服务职能，坚持以公众为中心开展警务工作，并一直致力于加强和改善警察与公众的关系，提高公众服务的水平。这种警务模式，正是警务人本化理念的具体体现。所谓“警务人本化”，即“以人为本”理念在安心警务实践中的具体应用，就是尊重社会公众的主体意识和主体地位，坚持民意导向，注重服务民生，通过警民有效沟通、注重民意的收集与反馈、实行警务公开、接受群众监督和评议等一系列举措，充分体现以社会公众根本利益为核心价值取向的鲜明立场。

三、安心警务对我国平安建设的启示

党的十八大以来，党中央明确提出“在更高起点上全面推进平安中国建设”的新目标、新任务。平安是社会公众最基本的价值追求，不仅包括民众对政治清明稳定和良好社会治安秩序的期盼，还包括对人身和财产安全的基本需求，它折射出的是一种社会井然有序、公平正义彰显、经济社会协调发展、人民群众安居乐业的社会状态。新时代的平安中国建设强调对社会各类风险实施有效防范，从而增强社会公众的安全感。从某种程度上讲，安心警务的本意与我国平安建设相契合。因此，安心警务的相关经验可对我国平安建设提供相关借鉴。

（一）构建数据驱动下的社会治安预警模式

当前，我国社会正步入发展的关键期，巨大的社会变迁使我国进入“高风险社会”。“平安建设”作为我国特殊历史交汇期间的宏大叙事，其本意就是“化解风险”“构建和谐”。平安建设的基础是源头治理，是对影响整个社会平安活动的风险实施源头防控。从某种程度上而言，平安建设过程中加强对社会风险的源头防控即对各类“社会风险源”实施明确预警①笔者认为，安心警务中对“犯罪信号”的识别与控制其基本理念同平安建设中对各类“社会风险源”的实施明确预警相契合，其本意均是将各类社会不安定因素遏制在萌芽状态，以维护公共安全和社会秩序。。社会治安预警其本质是一种风险辨识[2]，它的主要作用是对各类社会治安风险进行有效预测，并采取控制措施将其遏制在萌芽状态，确保平安建设的各项工作平稳有序进行。平安建设的关键是信息主导，在当前大数据上升为国家战略的时代背景下，与国民幸福程度密切相关的“平安中国”治理目标与大数据的分析和利用息息相关。为从源头上预防和减少社会风险源，我们有必要借力大数据的增量效应，构建数据驱动下的社会治安预警模式，提升平安建设的现代化水平。

具体而言，数据驱动下的社会治安预警模式是在出现社会风险征兆前期，从海量数据中分析社会风险发展规律，开展社会风险量化评估，辨识可能引发社会危害的各类潜在的社会不稳定因素，分析可能发生的损失，实现对各类社会风险的精准预测和防控部署。社会治安预警模式是运用大数据治理犯罪的典型表现，在平安建设的理论架构下，“运动式治理”日益式微，“日常性治理”逐渐兴起[3]。社会治安预警模式作为日常性治理策略的战术延伸，其能够提升平安建设的主动性、目的性和有效性。就表现形式而言，社会治安预警模式是一种“全景敞式监视”①“全景敞式监视”源自于福柯对社会控制方式的重要论述。他发现：在传统社会，社会管理者主要是利用信息获取双方不对等的方式来实现有效的社会治理。。但这种监视同边沁和福柯所提出的概念不同，它是集空间、时间、权力立体交汇下的“全景敞式监视”。大数据时代，数据是社会风险的生态，社会治安预警的本质是在进行数据分析的过程中借力大数据的预测价值，通过收集具有相关关系的数据，建立大数据模型，通过对各种不稳定因素的预控，实现社会治安防控的关口前移，以便将平安建设过程中的各类社会风险解决在萌芽状态。就其本质而言，社会治安预警模式是一种“科技+人力”治理技术的有机融合。一方面，基于大数据驱动的现代技术手段可有效提升犯罪治理效率；另一方面，治安问题终究是错综复杂的社会问题，需要吸引各种社会力量的广泛加入，形成警方与公众“合作式治安”的良好氛围。唯有如此，方可实现“平安中国”的治理目标。

（二）合作治理公共安全事务

平安是最基本的公共产品。从公共经济学的商品属性理论来看，平安具有非竞争性和非排他性。这就表明平安建设需要以战略的思维、统筹的办法和创新的精神，在各级党委的正确领导下，充分发挥政府主导作用，加强同社会各方面的通力合作，实现社会治安秩序的和谐稳定。具体而言，平安建设可借鉴安心警务中培育社区安全共同体的相关经验，合作治理②合作治理的概念是在20世纪后期治理理论的迅猛发展中被学者们提出的，其主旨在于通过政府、市场与社会等多元主体的合作，解决后工业社会所涌现的跨域跨界的高度复杂性公共问题。合作治理理论的基本主张可归纳为以下几点：第一，合作治理理论从伦理觉识出发倡导信任合作关系的构建；第二，合作治理主张在道德规范的基础上构建社会的合作秩序；第三，合作治理主张在开放性结构基础上的网络化、多元化与多中心化；第四，合作治理主张打破政策目标的单一性、摆脱线性关系的政治束缚。公共安全事务。

合作是人类社会构成和存在的最深层基础，而合作的前提是信任和平等。合作治理公共安全事务，必须要充分信任社会组织在公共安全事务治理中的重要作用，并引导其成为一个日趋成熟的社会自治力量。在合作治理公共安全事务中，社会组织的参与将不仅仅是成为连通各主体与社会的桥梁，不仅仅是消弭政府和市场在维护公共安全事务中的失灵与缺位，而是重新形塑公共安全治理的整体结构。社会组织是使公共安全治理范式发生变革的催化剂和助燃物，社会组织的参与会使其自身与政府、市场发生“化学反应”，在合作治理公共安全事务的网络中被赋予新的身份和意涵。在此治理网络中，社会组织并不会成为政府的治理竞争者，而是与政府和市场共同构成“治理行动者系统”。因为合作与协作不同，并不要求抹平主体之间的差异。相反，合作正希望主体之间保持这种差异性，“正因为不同合作者间能够求同存异，其治理效能才能无限放大”。在合作治理公共安全事务时，重视社会组织的作用就是重视社会自治能力的培育，但这并不意味着要将社会组织摆上治理权力的神坛，在合作治理中所有主体都不是治理权力的绝对占有者。与此同时，随着合作治理公共安全事务的不断发展和演化，治理主体的边界会相互融合，最终形成一个地位平等、信息互通、资源共享、民主协商的治理行动者系统。

（三）培育信任互惠的现代社会资本

平安建设立足于群众对平安的实际需求，将群众满意作为其实际成效的“度量衡”和“晴雨表”。平安建设可汲取安心警务中“人本化”理念的先进经验，将群众路线贯穿于平安建设的全过程，确保平安建设的全员参与，平安成果的全员共享。就其本质而言，“平安中国”治理目标的实现离不开信任互惠的现代社会资本培育。社会资本产生于社会关系中的人与人之间交往互动中的彼此信任，能够有效克服集体行动的困境，并在互动过程中形成社会参与的网络，产生共同协作的能力。因此，作为一种平安治理的社会结构性资源，社会资本对平安建设成效具有重要的决定性意义。

具体而言，培育信任互惠的现代社会资本必须透过某种制度性的关系来构建。政府认可和公众舆论支持作为社会信任网络的重要结点，是平安建设取得成功的重要保障。信任在提升平安建设绩效中具有重要作用。首先，信任为多元治理主体合作奠定了心理基础。平安建设要实现对公共安全事务的有效治理，实现公共安全利益的最大化，必须建立警方、社会组织和公民等多元利益主体之间的互动合作与协调机制，实现警方与社会的多边合作。信任促进了多元治理主体之间的交往，加强了相互间的情感联系。普遍信任能够为社会公众认同感和归属感的生成奠定深厚的情感依托，进而避免社会成员在互动合作之前的相互猜忌和信任风险，降低社会公众在合作过程的成本，大大提升平安建设的效率。

四、结语

安心警务是一种起源于英国的新型警务模式，其在英国犯罪治理研究和实践中发挥着巨大作用。英国安心警务是一个整体性的系统，具有较强的体系性，对于犯罪预测和预防均可发挥重要作用，是英国警务策略创新的结果。我国平安建设可从英国安心警务中汲取先进经验，通过培育信任互惠的现代社会资本、合作治理公共安全事务、构建数据驱动下的社会治安预警模式等方式实现“平安中国”的治理目标。