美国海洋和大气领域政策导向转变及2020 财年计划调整——基于NOAA2011—2020 财年总统预算分析

邢文秀，刘大海，许 娟

（1.自然资源部第一海洋研究所，山东青岛 266061；2.中国海洋大学经济学院，山东青岛 266100）

隶属于美国商务部的国家海洋和大气管理局（National Oceanic and Atmospheric Administration，NOAA）是美国海洋和气象领域的科技管理部门，主要监测海气变化提供灾害预警，供应海图和航图，开展海洋和海岸资源保护与利用管理，以满足国家经济、社会和环境需要。NOAA 每年2—3 月份会公布经过总统审查后的预算案，尽管这只是NOAA 对下一财年相关工作的总统预算案并非最终立法预算，但相关财政预算数据依然能够有效反映部门工作方向和重点。通过NOAA2011—2020《总统预算》信息的比较分析以及2020 财年六大直属机构总统预算的深度剖析，系统梳理NOAA 工作重心和工作动态，以此考察美国政府在海洋大气领域宏观政策导向的变化和未来计划调整，为中国确定海洋发展战略提供有益参考。

1 NOAA 职能及组织结构

1.1 NOAA 职能

NOAA 运营着陆基气象平台、船舶、卫星、飞机和现场台站等构成的综合观测系统，触角从太阳表面延伸到海洋底部，能够为一线急救人员、灾害管理者、武装部队和美国公民提供及时准确的天气预报和气象预警；提早数天预测干旱、飓风、龙卷风和暴风雪等恶劣天气，最大程度降低重大自然灾害带来的损失；对渔业资源进行评估和监测，实现最大限度提高捕捞机会的渔业管理，维持健康的渔业资源；保护海洋生物资源及其赖以生存的栖息地，开展大规模栖息地整治修复，维持沿海和海洋生态系统平衡；收集海上数据，发展和完善海图制图工作，促进安全高效的海洋和沿海航行，确保个人和商业运输的安全、高效和环境友好。

1.2 NOAA 组织结构

NOAA 隶属于美国商务部，由商务部分管海洋大气的助理部长（NOAA 局长）直接负责。除人力、财务、国际事务、项目协调办公室等内设机构外，NOAA 下设国家海洋渔业局，国家海洋局，海洋及大气研究中心，国家气象局，国家环境卫星、数据及信息服务中心，海洋和航空业务办公室等6 个直属机构。这6 个机构都有其负责管理的项目和事务，在独立运行的同时又相互合作，促进沿海地区环境和经济的可持续发展［1］（见图1）。

国家海洋渔业局（National Marine Fisheries Service，NMFS）负责美国专属经济区内海洋生物资源和栖息地的保护和管理，监测、评估、统计渔业资源，制定国家渔业管理计划，保障海产品质量安全，为休闲渔业和水产养殖业提供支持，防治与修复过度捕捞，保障渔业可持续发展。NMFS 不仅在国家管辖海域的海洋生物资源管理中发挥着重要作用，同时还为国际海域管理提供科技支持和政策指导。

国家海洋局（National Ocean Service，NOS）是美国最综合的海洋和海岸带管理机构，具备世界一流的科学、技术和管理水平。NOS 主要负责海岸调查、国家大地测量、灾害响应和恢复、海岸带管理、海洋和沿海观测等工作，为灾害预测、应急响应、栖息地恢复、安全航行、捕捞业、娱乐服务业和沿海能源开发提供数据信息。

海洋和大气研究中心（Oceanic & Atmospheric Research，OAR）是NOAA 负责提升地球环境变化认知的核心直属机构。OAR 通过优化预测和提升地球演化过程认知水平，整合并推进NOAA 的研究，增强NOAA 的业务能力和管理能力。OAR 对海洋酸化、水产养殖、极端天气、气候和深海环境进行勘测和研究，并研发相关技术，直接提升国家观测系统效率或转化为行政管理手段。

国家气象局（National Weather Service，NWS）主要职责是提供美国及其属地、邻近水域和海洋的天气、水以及气候预报和预警，以保障生命财产安全和国民经济发展。在致命性天气条件下，NWS 是美国唯一权威的预警来源。NWS 每日发布多种预报预警信息，涉及航空、海洋、火灾、天气、气候、太空天气、河流、洪水等多个领域。

国家环境卫星、数据及信息服务中心（National Environmental Satellite， Data， and Information Service，NESDIS）提供从卫星和其他来源实时获取的全球环境数据，以提高国家经济、安全、环境和生活质量。为履行其职责，NESDIS 采购、发射并管理国家民用环境卫星，并基于卫星的实时运行管理，开展天气、气候、海洋、海岸和生态系统等广泛领域的环境监测，开发和发布基于卫星数据的产品和信息服务，影响公众决策。

海洋和航空业务办公室（Office of Marine and Aviation Operations Overview，OMAO）管理着NOAA各种专业船只和飞机，用于收集海洋、大气、水文和渔业数据，以支持NOAA 航海制图、渔业研究等多种环境和科学使命。OMAO 也在NOAA 范围内，管理潜水、小型船舶并提供无人机系统(UAS)运行服务。此外，在发生重大环境灾害后，其管理的船只和飞机随时待命开展紧急灾害调查，为公众提供关键信息［2］。

图1 NOAA 组织结构

2 美国联邦政府预算编制过程

美国政府预算编制可分为行政预算过程和国会预算过程两个相对独立的阶段，由行政机构和立法机关共享预算权。美国的财政年度是10 月1 日至下一年度9 月30 日［3］。行政预算过程，在每个预算年度前18 个月就开始准备，以2019 财年预算为例：2017 年春，国家经济委员会和总统预算办公室基于广泛调查研究，向总统提交2019 财年预算指导方针，总统审查后将2019 财年预算总方针下达政府各部门。2017 年夏，联邦政府各部门基于工作计划将本部门编制的2019 财年的预算请求和证明材料提交白宫管理与预算办公室（Office of Management and Budget，OMB）审查汇总。OMB 安排专职审核员进行预算审查，必要时举行听证会或与各部门负责人直接面对面讨论，之后提出书面审核意见，由各部门重新核定本部门2019 财年预算。经过严格的评估审核及汇总过程，OMB 将于2017 年12 月将平衡后汇编形成的综合性行政预算草案提交总统。2018 年2 月第一个星期一之前，总统需审查签署《总统预算》（President Budget，PB）并递交国会，同时《总统预算》在全国范围内对外公布，至此完成行政预算过程。之后进入国会预算过程，需经过参众两院就《总统预算》多次审核、听证，形成共同决议案、立法（草案）、完成授权和拨款法案等三个主要阶段，最后由总统签署生效成为公法，国会预算编制过程得以结束［4］。

3 NOAA 预算分析及政策导向转变

《总统预算》编制工作在整个预算活动中占有十分重要的地位，其合理与否直接影响到后续各环节能否顺利进行。由于美国联邦政府预算编制程序十分规范、严谨，且提供了充分的审议、评估、磋商和协调时间，极大程度上保证了《总统预算》的规范性、科学性、透明性和确切性，往往与最终的拨款法案甚至实际支出不会有太大的出入，能够有效反映部门工作方向和经费投向投量。因此，本节基于每年NOAA 对外公布的部门总统预算案［5］，对2011—2020 财年经费变化及预算内容进行分析，以此考察美国政府在海洋大气领域宏观政策导向的变化。

NOAA 总统预算一般基于内部各机构提出的工作计划形成直接义务（Direct Obligations）预算，直接反映各项活动与子活动的预算需求。直接义务账户又分为自由支配账户（Discretionary Accounts）和强制账户（Mandatory Accounts）两大账户。其中自由支配账户由业务、研究和设施账户 (Operations， Research， and Facilities；ORF)，采购、收购和建设账 户（Procurement， Acquisition， and Construction；PAC）以及其他自由账户构成。强制账户主要用于NOAA 运营管理的相关基金项目。基于工作计划形成的直接义务预算需经过金融和转移两步财务调整，最终得到自由支配拨款预算额和强制性拨款预算额（图2）。从2011—2020 财年NOAA 总统预算数据来看，自由支配拨款预算平均约为直接义务预算总额的95%左右，是反映NOAA 工作计划的最主要部分（见表1）。

图2 NOAA 总统预算主要预算账户及编制流程

基于NOAA 对外公布的总统预算案信息，根据账户设置和机构分类，梳理形成2011—2020 财年NOAA 总统预算概况表（表1），并进一步绘制整体预算变化情况图（图3）。从总统预算变化情况看，2011—2020 财年间，以2016 财年为界，NOAA 预算呈现出波动上升和持续大幅下降的两个阶段性变化趋势。2016 财年以前，鉴于2010 年墨西哥湾漏油事件、美国西部的持续干旱、2012 年飓风桑迪的破坏性影响、物种灭绝以及不断变化的北极生态系统的影响，公众对NOAA 科技和服务的需求可谓空前高涨［6］。加之美国前总统奥巴马对海洋环境保护的大力支持，NOAA 预算总体呈现上升趋势。其中，2013 财年，为响应奥巴马政府积极遏制不必要行政开支的要求，商务部寻求在不降低工作成效的情况下提高项目效率的方法，因而2013 财年总统预算出现暂时性下降。

2016 财年以后，为了转向更有效的政府管理模式，重新聚焦国家安全和核心政府职能，NOAA 从2017 财年开始削减预算，2018 财年则被大幅度削减，自由支配拨款预算相对2017 年减少了大约11 亿美元；2019、2020 财年预算持续削减。伴随预算的大幅削减，NOAA 面临着方向性和机构性等多方面的调整。其中NESDIS、OAR 所负责的气象卫星研发、海洋和大气研究等领域，2020 财年直接义务预算相比2016 年分别减少38.11%和33.90%，是NOAA 预算削减的重灾区。特朗普政府在“优先重建军队”和“政府部门提效和减少预算”的总原则下，瞄准美国卫星经费、气候变化这一预算重头进行削减，并提出NOAA 和商务部要更多地探索利用市场，购买美国发达的商业卫星数据、利用商业化的云服务等，以达到在收紧预算的同时提振美国高端市场需求的目标。NOS、NMFS 近两年预算也有明显削减，除了顺应政府预算收紧大趋势外，这与美国总统特朗普上台后采取的一系列政策脱不了干系。2018 年6 月，特朗普发布《关于促进美国经济、安全与环境利益的海洋政策行政令》，废除奥巴马2010 年发布的《关于海洋、海岸带与五大湖管理的行政令》，将以“保护脆弱的海洋环境”为主的国家海洋管理政策转变为“有效开发利用海洋资源，促进经济发展”为主的新政策［7］，意味着NOAA 在海洋观测、资源保护、海洋环境保护投入资金的大幅降低。例如，根据2018—2020 财年预算报告，NOAA 开始支持水产养殖，开发海洋的生产潜能，大力发展经济。面对极端天气和气候事件的频繁出现，以及出于利益相关者对更准确可靠服务的需求，国家气象局（NWS）持续发展和改善其天气、水和气候产品与服务，其预算近些年虽有下降但保持相对稳定。NOAA 船队是必要的国家基础设施，对履行国家交付的使命、基本职能和法定任务至关重要。为应对船只退役和船队能力下降问题，NOAA 从2016 财年开始进行船队资本结构调整，陆续开展系列研究和勘测船设计、购置和建造，这也使得OMAO 总预算在2016 财年达到高峰后，短暂回落并呈现逐步上升的趋势。

表1 2011—2020 年NOAA 总统预算概况表 单位：千美元

图3 2011—2020 年NOAA 预算概况及各直属机构直接义务预算变化情况

4 2020 财年计划调整

NOAA2020 财年提出约44.7 亿美元的自由支配拨款申请，用以支持促进国家安全、公共安全、经济增长和创造就业方面的广泛目标。在预算削减的背景下，NOAA 预算将优先考虑满足海洋观测和监测、天气预报和预警、蓝色经济发展方面的核心职能，为确保NOAA 能够维持核心职能并对优先事项做出合理安排，NOAA 做出了削减大量计划的艰难选择，包括外部拨款计划、北极研究和海洋观测。尽管终止和调整有关计划对NOAA 的工作充满挑战并且影响深远，但随着NOAA 转向更有效的政府管理模式，重新聚焦国家安全和核心政府职能，这种计划调整很有必要。

4.1 优先事项

4.1.1 优先事项一：降低极端天气和水文事件的影响

美国平均每年发生10 000 次雷暴、5 000 次洪水、1 300 次龙卷风、两场大西洋飓风，以及大面积的干旱和野火。天气、水文和气候事件平均每年造成650人死亡和150 亿美元损失。美国经济的1/3（约3 万亿美元）对天气和气候都很敏感［8］。推进美国全球建模计划（U.S. global modeling program）是NOAA 优先级最高的事项。通过支持这一优先事项，2018 年NOAA 取得诸多重要成就，例如：（1）由于致力于加强决策支持服务、改进风暴预警技术以及加快信息传播的速度，NOAA 在2018 年12 月伊利诺伊州爆发的29 次龙卷风中，为公众赢得平均17min 的应急准备时间，超过原定12min 的目标，使得29 次龙卷风中死亡人数为0，仅有23 人受伤；（2）短期天气模型在2018 年获得重大升级，极端天气和洪水预测（从18h 延长至36h）以及航空预测（从21h 延长至39h）的预测期大幅延长，预测区域也扩大到了阿拉斯加；（3）2018 年12 月初，作为NOAA 全球海洋观测系统标志之一的Argo 计划，以其第200万份海洋温度和盐度状况曲线，创下重大里程碑［9］。Argo 是一个由3 800 个自由漂移剖面浮子组成的全球阵列，测量海洋2 000m 上部的温度和盐度。这使人类第一次能够连续监测上层海洋的温度、盐度和速度，所有数据在收集后的数小时内被转送并公开。Argo 计划改变了全球海洋的监测能力，提供了几乎四倍于其他海洋观测工具组合的信息，对海洋天气预报至关重要。Argo 计划还在向深海扩展，其深海浮标能够测量到5.95 km（3.7 英里）的深度，帮助美国了解大部分未观测到的深海［10］。

基于2018 年取得的成就，根据《2018 国家综合干旱信息系统再授权法案》，2020 财年NOAA 将提议增加1 232 万美元预算，创建地球预测创新中心（Earth Prediction Innovation Center，EPIC）， 促进科学技术转化并应用到数值天气预报［11］。EPIC是一个虚拟中心，其创新性的建模架构将把学术领域世界级的科学家、软件工程师，以及研发运营的私营部门、合作机构联系起来，利用全国范围内专业知识来加强天气预报，旨在2022 年建立起全球最好的天气模型，在数值天气预报方面促使美国重新获得国际领先地位。同时，推动NOAA 下一代全球预测系统的改进，将天气预报的准确预测范围拓展到30d。NOAA 最稀疏的实地监测场地就是海洋，船载观测是提升全球预测系统能力的最具成本效益的机会之一，因此，NOAA2020 财年提议增加220 万美元用于购买船舶观测数据，以提升热带和海洋观测预警能力，以及完善全球天气模型。这项工作将填补海上预警的重大数据空白，有可能数量级的增加船舶数据的可用性。

4.1.2 优先事项二：最大化海洋和海岸带资源的经济贡献

全球蓝色经济蓄势待发。2016 年，美国沿海县人口超过1.33 亿，占美国总人口的42%，并每年以0.84%的速度增长。海岸带地区是支撑国防、渔业、交通和旅游业的经济引擎，对美国经济增长做出重大贡献。NOAA 是美国政府提升海洋和海岸带资源经济贡献的引领者。2018 年NOAA 通过支持这一优先事项，取得诸多重要成就，例如：（1）将物理海洋学实时系统（Physical Oceanographic Real-Time System，PORTS）［12］进行扩展应用，为更多的美国海港带来了更安全的海上航行服务。（2）同美国地质调查局合作考察，发现并测绘一个长达137.1km（85 英里）的深海珊瑚礁，为支撑美国休闲渔业的发展拓展了空间。（3）筹集3 430 万美元应对石油泄漏和工业污染等对海洋鱼类、野生动物、栖息地和娱乐等公共自然资源造成的影响，并对美国公众做出补偿。（4）2018 年佛罗里达西南部的赤潮范围达209.7km（130 英里），给沿岸居民的呼吸系统带来极大的风险，NOAA 及时做出详细预测和处理措施，大大降低了有害藻华的不良影响。（5）为减少海产品贸易逆差，促进经济发展，NOAA 实施了一系列综合措施，包括扩大水产养殖，增加就业；适当解除管制措施，减少国内渔业不必要的监管负担；启动海产品进口监测项目（Seafood Import Monitoring Program，SIMP），打击非法、未报告和不受监管（IUU）捕鱼和海产品欺诈行为。

基于2018 年取得的成就，2020 财年NOAA 依然将推进蓝色经济发展作为优先任务，以支持总统《关于促进美国经济、安全与环境利益的海洋政策行政令》（EO13840），该行政命令旨在通过改善可靠海洋数据和信息的获取路径，来促进美国经济、安全和环境利益的实现。2020 财年主要投入事项包括：投入400 万美元，建立其第一个标准化、集中维护的无人系统(Unmanned Systems，UxS)操作计划，为无人海上系统和无人飞机系统提供必要的操作支持，增强NOAA 资源和数据服务能力；投入500 万美元，为国家海洋伙伴项目（National Oceanographic Partnership Program，NOPP）建立一个专门的资金来源，引导其他机构和社会组织资金的有效配置，并在海洋勘探、水产养殖、海洋废弃物等领域为NOPP提 供 额 外 资 助。NOPP 是1996 年9 月23 日 经 第104-201号公法通过而设立的，目的是建立和开展“政产学研”间的数据、资源、教育和通信领域的伙伴合作，以统筹协调和强化国家的海洋事业。随着越来越多的社会资金投入到该项目里，NOPP 已发展成为企业、非政府组织和学术机构参与联邦海洋研究和教育项目的独特催化剂；为区域海洋数据门户建设增加400 万美元投入，旨在更好地为美国沿海各州和海洋管理决策提供数据信息；根据《2018 拯救海洋法案》（Save Seas Act of 2018）授权，开展海洋废弃物源头防治计划，保障野生动物、航行安全和人类健康；为减少海产品贸易逆差，美国未来10 年将大力发展海水养殖，NOAA2020 财年将继续推进有关工作：完善海水养殖许可；做好养殖设施选址；推进水产科学研究；审查现行条例，做好立改废释工作；推进SIMP，加强对IUU 捕鱼和海产品欺诈行为的管控和调查工作，旨在为美国渔民营造一个更公平的市场竞争环境，确保美国国内渔业安全和可持续发展。

4.1.3 优先事项三：空间创新

自从1970 年第一颗卫星发射运行以来，卫星观测一直是NOAA 的核心任务。当前，NOAA 依赖卫星监测和预测地球和太空天气，海洋和海岸线变化，以及区域和全球气候。NOAA 最近对未来的卫星空间架构，即NOAA 卫星观测系统和体系结构（NOAA Satellite Observing System and Architecture，NSOSA）开展深入研究分析，倡议NOAA 必须努力创新、更多采用新技术、发展更广泛的伙伴关系，使整个架构灵活适应不断变化的需求、风险和机遇，以更好的履行职责。国会认识到NSOSA 的重要性，将该项目纳入《2018国家综合干旱信息系统再授权法案》（公法115-423）。NOAA 基于NSOSA 的空间创新倡议将为满足天气预报任务所需的下一代卫星架构提供决策依据，是确保空间观测连续性的关键步骤。高性能操作空间装备开发和部署所需时间是10 ～15年。NOAA 必须在2027—2032 年内开始对现有卫星进行在轨补给，以将观测能力不足的风险降到最低，因此相关后续系统的开发必须马上启动。NOAA2020财年开始执行NSOSA，2020 财年预算显示NOAA 将通过更多地使用新技术、研发小型卫星以及扩展合作伙伴来实现NSOSA 最初步骤，满足观测任务需求。主要投入事项包括：初始投入226.8 万美元，建立与NASA、其他机构和商业部门的合作伙伴关系；投入1 000 万美元，探索从地球静止轨道开展观测的新方法；投入500 万美元，购买商业性的全球卫星导航系统（GNSS）数据。

4.2 直属机构主要计划调整

4.2.1 国家海洋局（NOS）

国家海洋局（NOS）2020 财年提出39 155.1 万美元的预算请求，其预算优先考虑核心职能：海图绘制、海洋观测和定位数据收集、生态科学与监测、响应和恢复、海洋废弃物源头防治。为保障核心职能经费需求，NOS 压减诸多外部拨款计划，但继续为合作伙伴提供国家层面的协调和技术援助。

（1）导航、观测和定位活动。鉴于通过美国水域的交通量和美国海港的进出口价值预计到2021年翻番，并且在2030 年之后再次翻番［13］，因此精确海图的重要性将大为增加。为支持产业发展，NOAA2020 财年预算继续投资近2 亿美元用于水文调查、海图绘制、测绘及相关工作。其中，在海图绘制上：NOAA 调查并绘制延伸至离海岸线200 英里的美国专属经济区重要航行水域的航线图，计划2022 年财年完成自动航海制图系统Ⅱ的开发；在海洋观测方面，NOS 主要通过开展潮汐海流数据项目和综合海洋观测系统（Integrated Ocean Observing System，IOOS）两个项目进行关键海洋学观测和预报。IOOS 是一个由联邦和非联邦观测设备组成的统一网络，NOAA 通过合作协议支持IOOS 区域组织的运营、维护、资本项目和传感技术更新，IOOS 区域组织根据联邦协调建设计划部署相关观测设施。在预算削减背景下，为保障核心项目的经费需求，NOAA2020财年削减部分外部拨款计划，主要包括削减经费800万美元，终止区域地理空间建模资助计划；在区域观测系统上削减1 905.6 万美元的预算，减少对11个IOOS 区域性组织的拨款，转而通过竞争机制，择优向这11 个区域性组织提供财政援助，也就意味着在预算减少的情况下IOOS 区域组织面临着更大的生存压力。

（2）海岸科学与评估。NOS 下设国家海洋海岸带科学中心、响应和恢复办公室负责实施海岸科学与评估工作。NOS 2020 财年提议削减2 366.4 万美元，终止对国家海洋海岸带科学中心的资助，但会在其他办公室保留一定人员，为其核心研究领域（有害藻华、厌氧菌预测和预防，生境和物种预测，海洋水产养殖选址方法和技术研究）继续提供880 万美元支持。NOS 增加预算710 万美元，以支撑海洋废弃物防治这一核心职能，制定海洋废弃物源头防治方案。

（3）海洋海岸带管理和服务。NOS 海岸管理办公室依据美国1972 年《海岸带管理法》，通过国家海岸带管理项目和国家河口研究保护区系统，为志愿参与的海岸州提供保护、恢复以及政策指导和技术援助。目前，共34 个志愿州通过实施海岸带管理项目平衡了全国约99 082km 海岸线的保护与利用需求。国家河口研究保护区系统形成了由全国29 个独特河口保护区组成的保护网络，保护了超过5 260km2的河口土地和水域。2020 财年，NOAA 提议削减经费7 550 万美元，取消海岸带管理补助金。此前，各州和相关受资助者使用这些补助金开展了海岸带规划、栖息地保护和修复、海洋防灾减灾、公众亲水、海滨城市发展、港口振兴等诸多活动。接下来，NOAA 将继续通过支持各州管理计划的实施、联邦一致性审查和提供技术援助来支持各州参与国家海岸带管理项目。NOAA 还提议削减预算2 700 万美元，取消联邦政府向各州提供的运行和管理国家河口研究保护区系统的资助，但NOAA 将为那些选择使用州资金继续运行河口保护区的州政府提供国家层面的组织协调和技术支持。

4.2.2 国家海洋渔业局（NMFS）

国家海洋渔业局（NMFS）2020 财年提出84 267万美元的预算请求，继续支持水产养殖和海产品加工贸易以降低海产品外贸逆差。2020 财年，NOAA将推进科学能力的提升，重点解决产业许可准入和管理制度等关键行业发展瓶颈。预算还计划放松管制以减轻产业和渔民负担。在进口方面，NOAA 将加强执法和海产品进口监察，以强化非法海产品的可追溯性。

（1）渔业科学与管理。评估和监测工作是渔业管理的支柱，能够有效保障NOAA 海洋渔业管理在最大限度提高捕捞机会的同时保持渔业资源的可持续发展。认识到渔业科学、评估和监测工作的关键性，NOAA2020 财年预算将继续资助渔业资源评估，改进评估方法，扩大评估范围，为区域和地方渔业管理决策提供技术支持。NOAA 2020 财年还将通过支持海水养殖继续对国内海产品生产提供资助。目前，美国超过85%的海产品来自进口，其中一半以上产自国外的水产养殖。依赖进口使潜在的海产品工作机会流失海外，并对粮食安全构成威胁。美国拥有世界第二大的专属经济区，海水养殖产量却仅排名全球第17 位，在安全和可持续的水产养殖领域具有巨大的待开发潜力。鉴于野生鱼类资源达到或接近最高收获水平，增加海产品供应的最大机会来自国内水产养殖。为此，水产业呼吁NOAA 采取措施帮助挖掘这一潜力的需求日益迫切。NOAA 2020 财年预算在国家海洋渔业水产养殖计划中投入1 300.5 万美元，强化海水养殖科学研究，提高海水养殖管理部门的监管效率，简化审批程序，鼓励可持续的海水养殖实践。

（2）资源保护科学与管理。NOAA2020 财年提议削减400 万美元预算，取消对John H. Prescott 海洋哺乳动物救援基金项目的资助。随着这一削减，联邦层面将没有任何资金为海洋哺乳动物搁浅组织提供竞争性资助，以拯救、恢复或调查生病或受伤的海洋哺乳动物。尽管海洋哺乳动物搁浅组织成员仍然可以使用私人基金继续推进工作，但取消对该项目的资助必将使得NOAA 从海洋哺乳动物搁浅组织所获数据和资源的大幅减少，不利于NOAA 建立海洋哺乳动物健康与海洋生态环境的联系。

（3）栖息地保护与恢复。为提升栖息地保护与修复的效果，努力造福渔业、海岸和海洋生物、海岸社区及区域经济发展，NOAA 制定了生境蓝图（Habitat Blueprint）［14］准则。这些准则强调要加强内外部合作、实施获取多重利益的生境保护、工作聚焦在能产生最大影响的地方。在渔业栖息地修复上NOAA2020 财年提议削减1 925 万美元预算，减少地面栖息地修复项目（如湿地、河流、珊瑚礁和牡蛎），这将对渔业可持续发展、资源保护和恢复、生态系统健康和海岸社区发展带来一定的不利影响。因此，NOAA 将在资源允许的情况下，继续为各州、部落、地方社区以及其他项目和联邦机构提供专业技术支持和政策指导。

4.2.3 海洋和大气研究中心（OAR）

OAR2020 财年提出33 514.9 万美元的预算请求，优先保障其核心职能，并适当削减了外部拨款计划。OAR 将继续为保障人身安全、管理自然资源和保持经济发展提供强有力的科学技术支撑。

（1）气候研究。NOAA2020 财年气候竞争性研究项目共削减预算达6 000 多万美元，终止区域综合科学和评估计划，减少NOAA 对合作研究所、大学、实验室和其他合作伙伴的竞争性研究资助。提议取消北极研究，削减相关经费共374.5 万美元，终止北极海冰建模和预测的改进研究，终止北极生态系统和渔业脆弱性的建模分析、北极海水酸化等多种北极研究产品，压缩OAR 与其他NOAA 部门在相关北极项目的资助力度。

（2）天气和空气化学研究。OAR 的天气研究项目多是协作和横向组织的，因此通常会有多个计划来提供资助。主要研究活动包括：1）龙卷风强风暴研究/相控阵雷达：OAR 正致力于将天气预报模型信息与双极化雷达观测相结合，以更好地判定降水类型和密度，以及增加识别冰雹大小和探测龙卷风碎片的能力。推进相控阵雷达研发，将扫描天气系统的时间从4 ～5min 缩短到1min 以内，以提供更早的天气预报。2）预报员与研究人员合作计划：研究人员和预报员共同在NOAA 公害性天气试验台开发、测试和评估最新雷达卫星技术、决策支持系统以及天气预报模型，促进研究成果高效转化为预警报业务产品。3）早期预警：OAR 正努力将高分辨率卫星与雷达数据结合到一套分析方法中，使计算机模型能够在特定灾害天气形成的30 ～60min 前，做到准确预测，以使决策者有时间采取更有效的行动来减少伤亡。4）提升洪水和干旱预测。5）空气化学分析：通过对汞、氮和其他化合物的长期监测，来评估排放控制政策的有效性。NOAA2020 财年在天气和化学研究上减少了3 411.1 万美元的预算请求，主要做出以下调整：关闭空气资源实验室，终止对该实验室在空气化学、汞沉积和有害物质扩散方面的经费支持，以为其他优先项目提供资助；暂时终止机载相控阵雷达研发项目，促使有限资源优先保障高影响灾害天气关键技术，例如山洪暴发、雷暴和飓风的预测预警技术。

（3）海洋、海岸和五大湖研究。NOAA 在海洋、海岸和五大湖研究做出了以下调整：取消自动水下航行器（Autonomous Underwater Vehicle， AUV）演示试验台，放慢评估海洋观测新产品的速度；终止国家海洋补助金学院计划，来自300 多个机构超过3 000 多名科学家、研究人员、学生和外部专家将失去NOAA 海洋基金的资助；降低对海洋未知地区的测绘和勘探力度；减少对海洋综合酸化项目的资助等。有限资源条件下，NOAA 将优先考虑能够对国家安全、经济和环境健康有重大影响的活动。

4.2.4 国家气象局（NWS）

NOAA 在2020 财年为NWS 提出了108 187.4 万美元的预算请求，重点专注于NWS 的核心任务，即提供天气、水、气候预报和预警，推进美国成为一个气象有备的国家（Weather-Ready Nation，WRN），帮助美国公众最好地准备和应对极端天气事件。

（1）观测。NWS 通过运行高空观测计划获取地球气象数据垂直剖面图；运行雷达观测项目获取云和降水的气象数据来预测风暴的严重程度；运行地表观测项目获取地球表面的气象数据；运行海洋观测项目提供海洋和海岸带实时气象、海洋和气候数据。NOAA2020 财年共提议削减地面和海洋观测经费1 400 万美元，其中在地表观测项目领域，缩小国家中尺度气象网项目观测范围和领域，从原来50 个州的地理观测范围缩小到最容易受到龙卷风和恶劣天气影响的州，并将观测对象限制在地面气象观测和闪电观测。在海洋观测项目领域，由于海啸是低概率、高影响事件，NOAA 确保最有效地履行职责的前提下，在项目优先级上做出艰难抉择，维持全套深水海啸评估和报告设施，以支持海啸任务，但将移除210 个NOAA 水位观测网站中的17 个，终止对同样支持海啸任务的NOAA 水位观测网以及美国地质调查局地震网的支持。

（2）中央处理。中央处理是NWS 气象预测的第二个步骤，NWS 将从观测活动中获取的数据以可用形式交付给国家气象局的建模人员和气象学家。中央处理活动主要包括管理天气和气象超级计算系统、高级天气交互处理系统、高级水文预测系统、社区水文预测系统以及信息技术基础设施建设等。这些共同确保了从气象观测、处理到气象产品应用这一工作流程的顺畅有序。NOAA 要求增加预算对高级天气交互处理系统进行周期性设备更新，防止硬件故障和组件退化；由于新型信息技术的交付使用使得天气预报中心效率提升，NOAA2020 财年将在区域应用开发和集成团队上削减1 010 万美元预算；NOAA 提议减缓高级水文预测系统的服务拓展，削减200 万美元经费，终止水文综合预测服务（Hydrologic Ensemble Forecast Service， HEFS）的 研发和应用。HEFS 通过在全时间尺度上理解水文预测的不确定范围，提高了降水、气温和流速综合预报的可靠性，使得相关决策更加科学明智。

（3）分析、预测和支持。分析、预测和支持活动是通过专业知识促进观测数据和模型输出结果转化为预测预警产品，以及为国家提供决策支持服务。在分析、预测和支持领域，NOAA 2020 财年提议削减1 100 万美元预算，计划将位于夏威夷的太平洋海啸预警中心与位于阿拉斯加的国家海啸预警中心合并，通过运作一个中心保持海啸核心预测和预警能力；削减预算180.6 万美元，终止NOAA 航空科学研发以及R2O（Research to Operations）转化工作，仅维持当前水平的航空天气预报产品和服务。

（4）传播。向美国公众传达预警和预测的能力对于保护公民人身和财产安全至关重要。NWS 的传播经费主要支持NOAA 气象广播计划和综合传播计划（Integrated Dissemination Program， IDP）。在综合传播计划上，NOAA2020 财年提议增加223 万美元的预算，用于资助马里兰州大学和科拉多州博尔德的IDP 操作程序的升级和强化。IDP 能够提供可扩展、强健、安全和共享的IT 基础设施，能确保在关键天气事件期间的弹性和可靠性。

（5）科技一体化。NWS 识别并转化新的科学理念和技术，改进预警、预测和决策支持服务水平，推进气象有备国家（Weather-Ready Nation）建设。在预算削减的背景下，为保障相关项目的核心经费需求，NOAA 做出了如下调整：削减经费500 万美元，拟终止NWS 实施《消费者选择替代制度分配损失法》（Consumer Option for an Alternative System To Allocate Losses Act， COASTAL Act）的相关工作，寻求在现有资源条件下对该法案的推进。COASTAL Act 于2012年6 月签署通过，目的是在受灾损失不明确的情况下，更好地识别风与水两个致灾因素的损害贡献，以降低联邦应急管理局（FEMA）国家洪涝保险项目的成本。COASTAL Act 要求NOAA 在美国遭受破坏性热带气旋袭击后，进行详细的风暴后评估，表明热带气旋影响区域内给定位置破坏性风和水的强度和时间。若评估结果被NOAA 认证超过90%的准确度，则结果被输入FEMA 管理公式，以确定相关损失在风和水之间的分配比例；提议削减600 万美元预算，减少对国家水模型的资助，推迟国家水模型升级工作。2016 财年，NOAA 推出首个可操作的水模型，标志着洪水预报的巨大改进。预算削减背景下，NOAA 将继续向公众和管理部门提供有价值的河流预报指导。

（6） 系 统 采 购。 下 一 代 天 气 雷 达（Next Generation Weather Radar， NEXRAD）使用期延长计划。NEXRAD 是商务部与国防部、运输部的三方项目，于20 世纪90 年代中期投入使用，最初设计使用寿命为20 年，尽管该系统已接近使用终期，但离联邦政府全面部署新一代天气雷达还有大约20 ～25年的时间。因此，NWS 于2015 财年启动使用期延长计划，采取系列技术更新工作，维持NEXRAD 的可用性，延长寿命15 年，直到当前系统网络被重新替换。2020 财年，NOAA 将在延长计划上削减经费237.9 万美元，总计投入1 875 万美元，计划维修22个发射机底座，重建30 个基座，翻新50 个雷达站等。

4.2.5 国家环境卫星、数据及信息服务中心（NESDIS）

NESDIS2020 财年提出147 271.1 万美元的预算请求，将继续支持极轨卫星和地球同步卫星项目以及增加商业数据购买。

（1）环境卫星观测系统。NOAA 2020 财年预算继续把开发新一代极轨卫星放在优先位置，以维持强大的天气预报能力，同时还对下一代气象卫星系统做出规划。NOAA 2020 财年提议在新一代极轨气象卫星系统中投入87 799.1 万美元，该系统将为NOAA 的数字气象预报模型提供原始数据。NOAA于2017 年11 月成功发射NOAA -20 号，改变了气象预报的规则，来自该卫星的数据将用于提早数天预测飓风、龙卷风和暴风雪等恶劣天气，并评估干旱、森林火灾、恶劣空气质量和有害沿海水域等环境危害。NOAA 还将投资4 083.8 万美元用于GOES - R系列地球同步环境卫星系统计划的运营、维持和开发，探索基于地球静止轨道的连续监测和跟踪方法，以更好的满足公众对高质量、及时、准确天气预报的需求。

（2）国家环境信息中心运营。NOAA 的国家环境信息中心管理全球最重要的环境信息档案，包括海洋、大气和地球物理领域全面的历史和实时数据与信息。NOAA2020 财年提议削减365 万美元，降低区域气候中心项目支持力度。在预算持续削减的背景下，NOAA 将寻求最好的方法为当地、州、区域和国家决策者和用户提供气候数据、信息和智力支撑。

4.2.6 海洋和航空办公室（OMAO）

OMAO 2020 财年提出35 494.5 万美元的预算请求以支持船队建设、飞机运营，以及海上和空中的数据收集。目前，NOAA 船队包括16 艘研究和调查船，占联邦海洋学船队的50%。NOAA 的船只是必要的国家基础设施，每年开展100 多项对国家安全、公共安全和国民经济至关重要的任务。但是NOAA 有8 艘船舶目前已超过其设计使用寿命，并将于2028 年退役，NOAA 船队在不调整资本结构的情况下面临能力下降的问题。因此，NOAA 于2016 财年启动船队资本结构调整工作，2020 财年将继续投资7 500 万美元用于调整船队资本结构，支持第二艘 A 级船舶建造，还将进一步规划B 级和C 级船舶。

5 结语

由于美国近年来经济不景气，美国总统特朗普为增加国民就业机会提出把海洋开发放在首位，推行促进美国经济、安全与环境利益的海洋政策。NOAA 预算自2017 财年就呈现一个明显的递减趋势，在2018—2020 财年更是做出考虑政府核心职能，削减大量计划的抉择，

其中包括完全取消为一些最普遍、最成功的项目提供资助，例如“国家海洋补助金学院计划”、“海岸带管理项目”和“国家河口研究保护区系统”等以及在海洋观测、评估、监测活动上削减了大量预算。由于资金投入不足，NOAA 不得不在某些项目的优先级之间做出选择，削减或终止部分活动，这将对美国海洋资源和沿海经济的可持续发展，以及以科学为基础的海洋管理工作带来直接的冲击。尽管NOAA 的预算减少，但作为美国管理海洋与大气的一个科技部门，NOAA 接下来将与时俱进开发先进的技术和工具以满足美国公众的需求，因此其在海洋与大气科技方面的重要性仍然不言而喻，需要我们持续关注并做好相应战略准备。