技术因素如何影响公务员推动政府数据开放意愿与行为？

朱春奎，陈彦桦，徐菁媛

摘 要：政府数据开放是公共管理研究的热点议题。公务员是推动政府数据开放的关键主体，激励公务员的积极性对全面推进政府数据开放至关重要。本文基于社会技术模型与计划行为理论，构建了包含技术技能、基础资源、数据治理等技术因素和态度、主观规范、感知行为控制等因素作用于公务员推动政府数据开放意愿与行为影响的整合模型。基于公务员的调研数据，运用结构方程模型与中介效应分析，探索技术因素如何影响公务员推动政府数据开放意愿与行为，为提出政府数据开放的管理实践启示提供微观层面的经验支持。

关键词：政府数据开放;公务员;技术技能;基础资源;数据治理

中图分类号：F49    文献标识码：A    文章编号：1671-0037（2020）2-20-10

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2020.02.003

1 引言

政府数据开放是政府信息公开、电子政府领域的新发展，也是实现开放政府、政府2.0模式等政府治理理念的有效手段[1-4]。当前，政府数据开放已经受到公共管理理论与实践的普遍关注。技术因素是影响政府数据开放接受度的重要因素[5]，数据格式无法机器读取、政府信息化水平低等技术问题会影响政府机构推进数据开放的进程[6]，公务员可能会受到技术因素的消极影响，削弱推动政府数据开放意愿[7-8]。政府数据开放计划的有效实施不仅是一个技术问题，更是一个政策与管理问题。政府数据开放的政策效果深受政府开放意愿的影响。公务员往往是政府数据开放工作的实施主体，他们在推动政府数据开放过程中发挥的主观能动作用尤为重要。在政府数据开放计划实施过程中，如果公务员开放意识不足，缺乏数据开放的主人翁意识，政府数据开放工作就难以获得持久的推动力[9-11]。激发公务员推动政府数据开放意愿与行为，是实现政府数据开放政策有效实施的关键环节。

当前对政府机构开展数据开放工作的研究主要从政府层面出发，对公务员推动政府数据开放意愿与行为的研究比较鲜见。本文基于社会技术模型与计划行为理论，构建了包含技术技能、基础资源、数据治理等技术因素和态度、主观规范、感知行为控制等因素作用于公务员推动政府数据开放意愿影响的整合模型。基于305名上海市公务员的调研数据，在运用结构方程模型进行实证分析的基础上，提出了对政府数据开放的管理实践启示。

2 理论探讨与研究假设

2.1 概念模型的总体思路

本文构建了技术因素对公务员推动政府数据开放意愿与行为影响的概念模型。在概念模型中，技术技能、基础资源、数据治理是自变量，态度、主观规范和感知行为控制等是中介变量，公务员推动政府数据开放意愿与行为是因变量。概念模型中变量间的关系如图1所示。

本研究将公务员推动政府数据开放意愿与行为设为因变量。个体意愿是最为重要的行为预测指标，具有较强的预测功能。本研究区分了推动政府数据开放意愿和推动政府数据开放行为两个因变量，公务员推动政府数据开放意愿正向影响其推动政府数据开放行为。基于社会技术模型，本研究将影响公务员推动政府数据开放意愿与行为的技术因素归纳为技术技能、基础资源、数据治理三项。借鉴计划行为理论，遵循外部因素经由心理因素改变最终影响行为结果的逻辑，本研究将计划行为理论的态度、主观规范和感知行为控制三个因素作为中介变量纳入到概念模型中。其中，公务员推动政府数据开放态度，指公务员对于推动政府数据开放这一行为后果做出主观的、积极或消极的判断。推动政府数据开放主观规范，指公务员从事推动政府数据开放这一行为时，受到其他个体或群体期望的影响，企图与他人所遵守的社会规范相吻合的动机。推动政府数据开放感知行为控制，指公务员感知到的推动政府数据开放这一行为的难易程度。推动政府数据开放意愿，指公务员推动政府数据开放的意图。公务员推动政府数据开放行为，指公务员推动政府数据开放的实际活动。

2.2 研究假设

2.2.1 技术技能对公务员推动政府数据开放意愿与行为的影响。技术技能指从事政府数据开放工作员工的技术能力，它反映了政府机关在推动政府数据开放方面的人力资源情况，包括相关工作人员的背景、知识体系、技术能力和工作经验[12-13]。开放政府数据要求公务员拥有足够的技能以满足构建信息化政府的需要[14]，如果公务员缺乏数据开放的技能及知识，就会妨碍政府数据开放[15]。有研究表明，组织的技术能力显著正向影响其开放政府数据的获取、透明和参与度等情况[16];技术技能越强的政府机构，其开放数据能力越强[12]。从事政府数据开放工作人员的能力越强，营造出更好的开放数据的环境和氛围，有利于机构中公务员的推动政府数据开放的意愿与行为。因此，本研究提出如下假设：

H1：技术技能正向影响公务员推动政府数据开放意愿与行为

H2：技术技能通过推动意愿的中介作用正向影响公务员推动政府数据开放行为

H3：技术技能通过公务员推动政府数据开放态度、主观规范、感知行为控制的中介作用影响公务员推动政府数据开放意愿

2.2.2 基础资源对公务员推动政府数据开放意愿与行为的影响。基础资源指实施政府数据开放所需资源的准备情况，包括财务资源、人力资源、时间投入等[13-17]。对于许多政府机构而言，推行数据开放是一项相对较新的举措，它对政府机构提出一些技术要求，这些要求可能超出政府原有的运营能力和工作量。因此，政府應投入一定的资金、时间、人手以及推动政府数据开放所需的应用程序软件和IT基础设施，才能保证政府数据开放的顺利实施[18-20]。工作资源具有促进工作动机的潜力，能够正向作用于工作投入[21-22]。可见，丰富的基础资源有利于激发公务员推动政府数据开放的意愿，也为公务员推动政府数据开放行为提供了保障。因此，本研究提出如下假设：

H4：基础资源正向影响公务员推动政府数据开放意愿与行为

H5：基础资源通过推动意愿中介作用正向影响公务员推动政府数据开放行为

H6：基础资源通过公务员推动政府数据开放态度、主观规范、感知行为控制的中介作用影响公务员推动政府数据开放意愿与行为

2.2.3 数据治理对公务员推动政府数据开放意愿与行为的影响。数据治理是指政府机构将公共信息转化为可开放数据的执行程度，数据治理强调数据的全面性、规范性、标准化、信息描述等方面。数据治理过程涵盖了数据记录、采集、存储、编目、搜索、信息描述、保存、共享与利用等围绕数据管理生命周期的各项活动[23-24]。政府数据开放的特点在于以标准化数据格式公开政府数据，以方便公众使用，因而数据治理十分关键[25]。在政府组织结构条块分割的背景下，单个政府机构往往无法掌握全部的数据，数据集需要通过共享和集中整合到统一网站上予以公开，数据治理能力低的政府机构难以顺利完成数据共享和开放的任务[12]。实证研究表明，数据管理的完整性与一致性有利于组织的创新技术采纳意愿[26]，完善的数据治理为数据开放提供了基础，有利于公务员推动政府数据开放意愿的形成，对公务员实际参与数据开放工作有着积极影响。因此，本研究提出如下假设：

H7：数据治理正向影响公务员推动政府数据开放意愿与行为

H8：数据治理通过推动意愿中介作用正向影响公务员推动政府数据开放行为

H9：数据治理通过公务员推动政府数据开放态度、主观规范、感知行为控制的中介作用影响公务员推动政府数据开放意愿

3 变量测量与数据收集

3.1 变量操作化定义与测量

对于研究中所涉及的变量，本研究均以调查问卷量表的形式，以李克特七点计分法衡量。调查对象就各题项所陈述的内容，结合自身的实际经验或感受做出应答。量表中每个题项均从“完全不同意”到“完全同意”划分为七种程度，由1到7打分。通过问卷量表的方式将变量数值化，基于此考察各变量间的关系，从而达到实证分析的目的。

3.1.1 技术技能、基础资源、数据治理。本研究提问公务员所在单位政府数据开放人员雇佣情况、工作能力、教育背景和知识体系、工作经验等四个方面以考察技术技能情况，题项主要参考赵玉攀和樊博[12]、古普塔和乔治[13]的研究设计得到。提问公务员所在单位推动政府数据开放所需资金、时间、人手、IT基础设施等四个方面资源的准备度以考察基础资源情况，题项参考王慧茹和罗晋[18]、威克瑟姆和沃森[17]、赵玉攀和樊博[12]等人的研究设计得到。提问公务员所在单位关于数据存储格式标准化、开放数据信息描述情况、信息纠错等三个方面以考察数据治理情况，题项参考赵玉攀和樊博[12]的研究设计得到。

3.1.2 公务员推动政府数据开放态度、主观规范、感知行为控制。本研究提问公务员关于推动政府数据开放的评价、想法以及喜爱程度等三个方面以考察态度，题项主要参考泰奥与波克[27]、泰勒和托德[28]的研究设计得到。提问公务员对单位同事谈论和参与数据开放的情况、领导支持程度、公众满意程度等方面以考察主观规范，题项参考洪新原等人[29]、王慧茹和罗晋[18]、祖德维奇等人[30]、杨东谋与吴怡融[19]的研究设计得到。从公务员对政府数据开放工作的掌控程度、知识储备程度、对具体工作的了解程度等三个方面考察感知行为控制，题项主要参考泰奥与波克[27]、泰勒和托德[28]的研究设计得到。

3.1.3 推动政府数据开放意愿与推动政府数据开放行为。本研究提问公务员对推动数据开放、鼓励他人参与、参加相关工作意愿等三个方面考察推动政府数据开放意愿，题项参考吴冠翰[31]的研究设计得到。从公务员自身学习相关知识技能的行为、参与建立数据清单、参与数据共享、审查可公开数据集的行动等四个方面考察推动政府數据开放行为，题项主要参考国发[2015]50号文《促进大数据发展行动纲要》与政府数据开放相关的款项以及王慧茹和罗晋[18]的研究设计得到。

3.2 样本选取与数据收集

研究采用问卷调研方式进行，以上海地区市级、区级、街道层级政府公务员为调研对象，发放问卷400份，回收问卷339份，其中有效问卷305份，有效问卷回收率为76.25%，调研对象公务员基本信息的描述性统计如表1所示。

选择上海地区公务员作为调研对象的原因有两点。其一，上海市是政府数据开放的排头兵和先行者。上海市政府数据服务网是我国最早诞生的地方级政府数据开放平台。上海市是我国政府数据开放政策的早期采用者，为我国地方政府数据开放探索出了一套可推广、可借鉴的经验，其工作具有代表性，是我国开展政府数据开放研究的绝佳对象[32-33]。其二，上海市推行政府数据开放工作成效突出。2017—2019年的《中国地方政府数据开放平台报告》显示，上海市的政府数据开放指数连续三年排名第一，在地方性政府数据开放平台中遥遥领先。政府数据开放已经融入上海市多项发展战略之中。上海市各级政府以及公务员对政府数据开放已具有一定的熟悉度，以上海市各级政府公务员为调研对象，更有可能获取到高质量的调研数据。

4 实证分析

4.1 数据质量分析

在数据分析之前，本研究以哈曼单因素检验法（Harman's one-factor test）对调查数据进行同源方法检测，运用主成分分析对问卷所有题项进行降维检验，在未旋转时第一个方差贡献率为32.938%，未达到50%，表明本研究的调查数据不存在同源误差问题。本研究通过信度、效度评估测量模型质量。研究以内部一致性系数Cronbach'α值判断信度情况，技术技能（TC）、基础资源（BR）、数据治理（DG）、态度（AT）、主观规范（SN）、感知行为控制（PBC）、推动意愿（IP）、推动行为（BH）的Cronbach'α值分别为：0.957、0.908、0.892、0.952、0.957、0.955、0.914、0.901，均高于0.7，表明本研究所使用的各测量尺度较为可靠，相关题项之间具有较高的一致性。聚敛效度验证性因子分析结果显示，各变量的测量题项载荷在0.761到0.965之间;研究的8个潜变量的AVE分别为0.853、0.723、0.737、0.729、0.754、0.871、0.851、0.881，均高于0.5，可见测量模型具有较好的收敛效度。区分效度验证性因子分析结果如表2所示，从单因子到八因子验证性因子分析，测量模型的各项拟合效果越来越理想，八因子的测量模型的拟合度最好，各项系数分别为：χ2/df值为2.325、RMSEA值为0.066、CFI值为0.955、TLI值为0.947、SRMR值为0.039。综合来看，本研究的各潜变量具有良好的信度与效度。

4.2 变量间相关性分析

如表3所示，各变量之间的相关性进行检验结果表明，技术技能与基础资源、数据治理、态度、主观规范、感知行为控制、推动意愿、推动行为的相关系数分别为0.848、0.582、0.342、0.534、0.346、0.567、0.482。基础资源与数据治理、态度、主观规范、感知行为控制、推动意愿、推动行为的相关系数分别为0.574、0.376、0.549、0.389、0.599、0.541。数据治理与态度、主观规范、感知行为控制、推动意愿、推动行为的相关系数分别为0.264、0.556、0.369、0.493、0.428。态度与主观规范、感知行为控制、推动意愿、推动行为的相关系数分别为0.569、0.319、0.548、0.481。主观规范与感知行为控制、推动意愿、推动行为的相关系数分别为0.606、0.587、0.592。感知行为控制与推动意愿、推动行为的相关系数分别为0.376、0.503。推动意愿与推动行为的相关系数为0.817。

4.3 结构方程模型分析

本研究概念模型中存在多个中介变量，层级回归无法反映多重中介复杂模型中变量之间相互影响的作用关系，选用结构方程模型分析，观察路径系数的标准化系数及显著性情况，依次对研究假设进行检验。分析结果如表4、图2所示。

结构方程模型的模型拟合指数（MFI）显示，模型理想拟合，其中，卡方与自由度之比χ2/df值为2.734;RMSEA值为0.075;CFI值为0.940;TLI值为0.931;SRMR值为0.074。各拟合指数均达到拟合标准，表明实际数据与结构方程模型之间拟合度较好，适合进行结构方程模型分析。

技术技能对公务员推动政府数据开放意愿的直接影响不显著，技术技能对公务员推动政府数据开放行为的直接影响不显著，假设H1未通过检验。技术技能对公务员推动政府数据开放态度具有负向显著的直接影响，标准化路径系数为-0.382（p<0.1）。技术技能对公务员推动政府数据开放主观规范、感知行为控制均无显著直接影响。

基础资源对公务员推动政府数据开放意愿存在正向显著的直接影响，标准化路径系数为0.428（p<0.01）;基础资源对公务员推动政府数据开放行为的直接影响不显著，假设H4部分通过检验。基础资源对公务员推动政府数据开放态度存在正向显著的直接影响，标准化路径系数为0.734（p<0.01）。基础资源对公务员推动政府数据开放主观规范存在正向显著的直接影响，标准化路径系数为0.649（p<0.01）。基础资源对公务员推动政府数据开放感知行为控制存在正向显著的直接影响，标准化路径系数为0.575（p<0.05）。

数据治理对公务员推动政府数据开放意愿存在正向显著的直接影响，标准化路径系数为0.140（p<0.05）;但数据治理对公务员推动政府数据开放行为的直接影响不显著，假设H7部分通过检验。数据治理对公务员推动政府数据开放态度直接影响不显著;对公务员推动政府数据开放主观规范存在正向显著的直接影响，标准化路径系数为0.403（p<0.01）对公务员推动政府数据开放感知行为控制存在正向显著的直接影响，标准化路径系数为0.291（p<0.01）。

公务员推动政府数据开放的态度正向显著影响推动意愿，标准化路径系数为0.276（p<0.01）。公务员推动政府数据开放的主观规范正向显著影响推动意愿，标准化路径系数为0.139（p<0.1）。感知行为控制对推动政府数据开放意愿没有显著影响，对推动政府数据开放行为具有正向显著影響，标准化路径系数为0.253（p<0.01）。公务员推动政府数据开放意愿正向促进其推动行为，标准化路径系数为0.758（p<0.01）。

4.4 中介效应分析

对于多重中介效应模型的分析，由于多重中介模型涉及变量较多、路径比较复杂，一般使用结构方程模型分析计算。本研究首先计算技术技能、基础资源、数据治理分别对公务员推动政府数据开放意愿和行为的总中介效应，其次计算特定路径的中介效应，最后通过比较特定路径中介效应的系数与显著性，分析技术因素如何通过态度、主观规范、感知行为控制的中介作用影响公务员推动政府数据开放意愿与行为。中介效应分析结果见表5。

技术技能对公务员推动政府数据开放意愿具有负向显著的间接效应，总中介效应为-0.142（=-0.105-0.038+0.001），达到0.1的显著性水平。技术技能对公务员推动政府数据开放行为的总中介效应不显著。推动意愿在技术技能对推动行为的中介路径中影响均不显著，假设H2未通过检验。技术技能通过态度的中介作用对推动意愿产生显著的负向影响，这一特定路径中介效应为-0.105（=-0.382×0.276），达到0.1的显著性水平;主观规范、感知行为控制在技术技能对推动意愿的中介路径中影响均不显著，假设H3得到反向支持。技术技能通过态度和推动意愿的中介作用对推动行为产生显著的负向影响。感知行为控制在技术技能对推动行为的中介路径中影响不显著。

基础资源对公务员推动政府数据开放意愿具有正向显著的间接效应，总中介效应为0.291（=0.203+0.090-0.002），达到0.01的显著性水平。基础资源对公务员推动政府数据开放行为具有正向显著的间接效应，总中介效应为0.688（=0.324+0.145+0.153+0.068-0.002），达到0.01的显著性水平。基础资源通过推动意愿的中介作用对推动行为产生显著的正向影响，这一特定路径中介效应为0.324（=0.428×0.758），达到0.01的显著性水平;基础资源还通过态度、推动意愿的中介作用影响推动行为，这一特定路径中介效应为0.153（=0.734×0.276×0.758），达到0.01的显著性水平，假设H5通过检验。基础资源通过态度的中介作用对推动意愿产生显著的正向影响，这一特定路径中介效应为0.203（=0.734×0.276），达到0.01的显著性水平;主观规范、感知行为控制在基础资源对推动意愿的中介路径中影响均不显著;基础资源通过感知行为控制的中介作用对推动行为产生显著的正向影响，这一特定路径中介效应为0.145（=0.575×0.253），达到0.05的显著性水平，假设H6部分通过检验。

数据治理对公务员推动政府数据开放意愿具有正向显著的间接效应，总中介效应为0.078（=0.023+0.056-0.001），达到0.05的显著性水平。数据治理对公务员推动政府数据开放行为具有正向显著的间接效应，总中介效应为0.239（=0.106+0.074+0.018+0.042-0.001），达到0.01的显著性水平。数据治理通过推动意愿的中介作用对推动行为产生显著的正向影响，这一特定路径中介效应为0.106（=0.140×0.758），达到0.05的显著性水平，假设H8通过检验。数据治理通过主观规范的中介作用对推动意愿产生显著的正向影响，这一特定路径中介效应为0.056（=0.403×0.139），达到0.1的显著性水平;态度和感知行为控制在数据治理对推动意愿的中介路径中影响均不显著;数据治理还通过感知行为控制的中介作用对推动行为产生显著的正向影响，这一特定路径中介效应为0.074（=0.291×0.253），达到0.01的显著性水平，假设H9部分通过检验。

5 结论与建议

本研究基于社会技术模型与计划行为理论的整合模型，分析技术技能、基础资源、数据治理等自变量如何通过态度、主观规范、感知行为控制等中介变量影响公务员推动政府数据开放的意愿与行为。借助上海地区公务员的调研数据，运用结构方程模型分析方法探究了技术技能、基础资源、数据治理对公务员推动政府数据开放的意愿与行为的作用机理，并检验了公务员推动政府数据开放态度、主观规范、感知行为控制等因素的中介效应。本研究的主要结论如下：

第一，技术技能对推动政府数据开放意愿与行为均不具有显著的直接影响，但会通过态度的中介作用分别对推动政府数据开放意愿与行为产生负向显著的间接影响。这一结果与格雷姆里克怀森与菲尼[16]、赵玉攀与樊博[12]关于技术技能有利于政府数据开放的研究结果相违，可能的原因在于，本研究将政府数据开放主体落脚到公务员个人。由于政府数据开放在我国仍处于初级发展阶段，未在机关中全面铺开，而在上海市级和区县的政府机构中都有负责信息化的工作人员[34]。同时，掌握政府数据开放的技术技能具有一定的门槛，形成了数据鸿沟。正如数据鸿沟的存在会妨碍公民对电子政务的使用一样[35]，数字鸿沟可能不利于影响公务员推动政府数据开放的意愿[8]。因此，当机构中掌握相关信息技术的人员技术技能越强，其他公务员的政府数据开放的意愿越低。

第二，基础资源对推动意愿具有正向显著的直接影响，对推动行为不具有显著的直接影响。基础资源通过推动意愿的中介作用对推动政府数据开放行为产生正向显著的间接影响。基础资源会通过态度的中介作用对推动政府数据开放意愿产生正向显著的间接影响，通过态度、感知行为控制的中介作用对推动政府数据开放行为产生正向显著的间接影响。基础资源有助于公务员推动政府数据开放意愿与行为，这一结果与赵玉攀与樊博[12]、王慧茹和罗晋[18]等学者的结论一致，组织为数据开放所做的准备越充分越有利于政府数据开放工作开展。

第三，数据治理对推动意愿具有正向显著的直接影响，对推动行为不具有显著的直接影响。数据治理通过推动意愿的中介作用对推动政府数据开放行为产生正向显著的间接影响，通过主观规范的中介作用对推动政府数据开放意愿产生正向显著的间接影响，通过感知行为控制的中介作用对推动政府数据开放行为产生正向显著的间接影响。数据治理有助于公務员推动政府数据开放意愿与行为，这一结论与胡水晶[26]的研究发现相一致，并从实证的角度验证了数据治理对于政府数据开放的重要性。

基于实证分析结果，本研究对政府开展数据开放工作，激励公务员积极从事政府数据开放活动提出如下建议：

第一，提升公务员对政府数据开放的认知水平，简化数据开放流程、削弱政府数据开放技术壁垒的消极影响。将政府数据开放工作分解到多个环节，以简化数据开放工作流程;引入先进的数据开放技术，降低政府数据开放工作的难度;注重培训工作的基础作用，切实提升全体公务员政府数据开放的技术能力。

第二，增加推动政府数据开放的资源投入，降低实施政府数据开放的难度。政府数据开放工作离不开所需的基础资源。适当增加推动政府数据开放所需的基础资源，建设信息基础设施、增加从事开放数据工作人力、划拨经费支持政府数据开放各项工作的开展。同时，充分利用现有资源积极调动公务员的积极性，建立健全公务员参与政府数据开放工作的激励机制。

第三，加强政府数据治理进行层设计，打通政府数据管理全生命周期中的各环节，通过对各个政府部门上传到开放网站的数据类型、格式、内容做统一的规定和要求，实现对数据质量的控制。积极探索标准化数据开放模式，实现数据治理便利化，鼓励全员参与数据治理，对公务员进行数据采集、存储、共享、利用的培训，从开放数据的数据源头一端为推动政府数据开放打好基础。

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How do Technical Factors Affect the Willingness and Behavior of Civil Servants to Promote Government Data Opening？

——An Exploratory Study based on the Survey Data of Shanghai Civil Servants

Zhu Chunkui， Chen Yanhua， Xu Jingyuan

（School of International Relations and Public Affairs， Fudan University， Shanghai 200433）

Abstract： Government data opening is a hot topic in public management research. Civil servants are the key subjects to promote the government data opening. Stimulating the enthusiasm of civil servants is crucial to the overall promotion of opening government data. Based on the social technology model and the theory of planned behavior， this paper constructed an integrated model that included the influences of technical factors （such as technical skills， basic resources and data governance）， attitude， subjective norms and perceived behavior control on the willingness and behavier of civil servants to promote government data opening. The structural equation model and mediating effect were used to analyze the investigation data of civil servants， explore how the technical factors affect the willingness and behavior of civil servants to promote the government data opening， and provide micro-level experience support for the management practice enlightenment of government data opening.

Key words： government data opening; civil servants; technical skills; basic resources; data governance