黑龙江省城乡义务教育公平的政府功能研究

王曙光 李慧

摘 要：高质量的义务教育是新时代经济社会发展的诉求，但现实中还存在着不公平、不规范等问题。针对黑龙江省城乡义务教育的教育起点、教育过程和教育结果的不公平，以及城乡二元结构矛盾突出、政府职责内涵界定不清和优质义务教育缺乏保障等问题，提出了增强政府宏观调控功能、优化政府配置资源功能、完善政府监督管理功能等强化黑龙江省城乡义务教育公平的政府功能策略。

关键词：义务教育;教育公平;政府职责;政府功能

一、黑龙江省城乡义务教育不公平的描述分析

公平的內涵有公正平等、不偏不袒之义，包括经济、社会、政治、文化等公平。教育公平是文化公平的重要组成部分，是指全体社会成员能够自由平等对社会给予的公共教育资源进行选择和分享的状态，包括教育起点公平、过程公平和结果公平三个层次[1]。黑龙江省城乡义务教育的不公平问题主要包括以下两个方面。

（一）城乡义务教育起点不公平

1.获取优质教育渠道的不合理。2018年4月黑龙江省出台的《关于做好2018年普通中小学招生入学工作的通知》，该通知规定，要调整学校布局，合理划分学区范围，简化进城务工随迁子女入学手续等。这一规定虽在很大程度上解决了“择校热”“大班额”的问题，但随之带来的是“学区房”等问题。学生家长为学生能获得更好的学校、更高质量的教育，纷纷购买或租赁学区房，以至教育质量较高学区的房价或租金持续增长，影响了弱势群体子女接受优质义务教育的机会与权利，导致了城镇义务教育阶段起点的不公平[2]。

2.义务教育学校分布的不平衡。学校是承载义务教育任务的主要载体。随着新型城镇化进程的加快推进，黑龙江省义务教育阶段的城乡学校分布差异较大。据统计，2017年黑龙江省小学总数为1 537所，其中城镇小学为1 164所，占小学总数的75.73%，乡村小学为373所，占小学总数的24.27%;初中学校总数为1 429所，其中城镇初中为1 729所，占初中学校总数的71.31%，乡村初中为410所，占初中学校总数的28.69%。由此可见，黑龙江省城乡义务教育阶段学校分布的差距，导致了乡村义务教育起点的不公平。

（二）城乡义务教育过程不公平

1.乡村义务教育教师素质较低。目前，黑龙江省城乡义务教育学校教师在数量、学历和年龄结构上都有较大的差距。这里以教师学历为例，2017年黑龙江省小学中研究生毕业的专任教师总数为480人，其中城镇教师为449人，占总数的93.5%，乡村教师为31人，仅占总数的6.5%，城镇研究生学历的专任教师数量约为乡村的14.5倍;具有高中以下学历的专任教师共有31人，城镇占40.5%，乡村占比为59.5%。由此看出，黑龙江省城乡义务教育城乡教师的学历情况差别巨大，小学生受教育程度也有明显的不公平。

2.乡村义务教育办学条件较差。近年来，随着黑龙江省推进城乡义务教育一体化发展进程，乡村中小学办学条件已得到了较好的改善。例如，2017年，城镇小学在图书、计算机、网络多媒体教室总量方面为乡村的6倍左右，但在生均图书、计算机、网络多媒体教室方面城乡基本持平;初中阶段城镇生均计算机数量为0.18台，低于乡村的生均0.25台。但政府投入资金购置的现代化教学设施技术手段，许多教师不会操作而成为摆设，其利用率和教学效果较低。

二、黑龙江省城乡义务教育不公平的成因分析

（一）城乡二元结构矛盾突出

城乡二元结构一般指由市民组成的城市社会和由农民组成的农村社会的对立结构[3]。黑龙江省作为农业大省固有的城乡二元结构突出，其历史习惯、传统观念、地理交通和管理决策，特别是以“城市优先”的发展模式和城乡户籍制度导致了城乡二元经济结构。目前城乡二元教育结构矛盾也较为突出，并成为影响城乡义务教育公平发展的重要因素。

2017年，黑龙江省城镇常住居民人均可支配收入为27 446元，乡村为12 665元，这种收入差距使城乡居民对教育资源的供给形成了差异性需求;城镇居民户均教育文化娱乐支出为2 290元，乡村居民户为1 362元。乡村义务教育支付能力的不足，降低了义务教育质量，制约乡村教育的发展，从而也导致城乡义务教育的不平衡发展。

（二）政府职责内涵界定不清

2019年8月国务院教育督导办发布的《黑龙江省人民政府在2018年履行教育职责情况自评报告》表明，黑龙江省义务教育“城挤乡弱”、“大班额”等问题还没有得到根本性解决，乡村教师队伍建设还存在短板。2018年黑龙江省有公办教育小学1 469所（同比减少68所），民办小学6所，公办初中1 418所（同比减少11所），民办初中24所。义务教育作为公共产品虽不完全由政府提供，但政府在义务教育阶段的主导作用不可或缺。

黑龙江省教育厅是省级教育管理的主管部门，其职责之一就是“负责推进全省义务教育均衡发展和促进教育公平”。但在实践中，省级政府与各下级政府、教育主管部门之间的义务教育职责功能和任务匹配等方面还不清晰、不明确，义务教育投资管理体制还不够健全;对实现城乡义务教育公共服务均等化，贯彻落实义务教育的“精准扶贫”、“精准扶教”、“精准攻坚”等政策要求还有一定的差距或问题。

（三）优质义务教育缺乏保障

政府以公平为价值达到让人民满意的目标，更需要为公平优质的义务教育服务提供各种保障[4]，因而教育经费保障是支撑城乡义务教育公平发展的重要因素。2017年黑龙江省各类教育生均一般公共预算教育事业费同比有所增长，其中普通小学同比增长2.25%、普通初中同比增长2.62%、普通高中同比增长的3.04%、普通高校同比增长2.93%，小学和初中教育费增长均低于高校水平。可见，经费的投入及低增长制约了义务教育的公平发展。

此外，黑龙江省城乡义务教育的教师数量的差距也是阻碍义务教育公平发展的重要因素。目前全省高素质的教师资源多聚集于城镇尤其是城区，造成了城镇教师相对“拥挤”的现象。比如，2017年黑龙江省小学城镇教师人均负担学生数为16人，乡村教师人均负担学生数为8.8人，城镇教师数量约为乡村的1.8倍。由此可见，黑龙江省城乡义务教育阶段优质教师资源的分配不均等不公平的问题。

三、强化黑龙江省城乡义务教育公平的政府功能

（一）增强政府宏观调控功能

1.加快乡村经济发展步伐。党的十九大提出了“实施乡村振兴战略”等政策要求，其先行和关键在教育，基础在乡村义務教育。黑龙江省各级政府应成为促进乡村义务教育公平发展的政策制定者、资源分配者、质量保障者和结果监督者，必须抓住乡村振兴战略及新型城镇化建设的契机，加快乡村经济发展，着力构建现代农业体系，增强内生发展能力，建设宜业宜居的美丽生态家园;完善乡村基础设施建设，提高乡村人均生活水平，增强乡村居民受教育意识，营造良好的乡村义务教育环境，以缩小城乡义务教育发展的差距。

2.强化义务教育规范管理。目前，黑龙江省义务教育是由地方各级政府负责、以县为主的管理体制，但由于新型城镇化建设的推进，乡村人口向城镇转移加快，由2014年的1 609万人减至2018年的1 505万人，该体制已不适应义务教育的发展需要。因此，省级政府应进一步强化义务教育的责任，明确公平发展观念，统一规范城乡义务教育的科学管理，实现城乡义务教育公平发展目标;转变义务教育培养方式，由省级政府统一规划、分级实施，在财政投入、资源费配、监督问责上做到统一标准、向薄弱地区倾斜。

（二）优化政府配置资源功能

1.运用好“互联网+教育”。2015年12月黑龙江省教育厅出台的《互联网+教育行动计划（2016—2020年）》，提出了以“互联网+”思维加快转变教育改革和发展理念，构建科学、公平的教育评价体系等要求，全省各级教育部门和有关单位必须认真贯彻落实。通过创新“互联网+教育资源”模式支撑城乡义务教学模式变革，实现全省范围的城乡义务教育资源共享，培养学生互联网环境下的学习能力，弥补乡村学校音乐和美术等课程的缺失，丰富中小学生的课余生活，以促进城乡义务教育的公平发展。

2.合理配置教师队伍资源。乡村义务教育发展的核心因素是教师的质量。近年来，黑龙江省积极鼓励师范类毕业生到乡村就业，乡村教师数量虽有增加，但教师仍旧短缺特别是高学历教师。因此，还应进一步采取有效措施：一是严格把关引进高学历的优秀人才，给予人事编制和教育津贴或补助;二是建立乡村义务教育激励性政策，如实施城镇户籍毕业生可定期（如5年）回城任教、优秀教师进修或培训、支持学历提高和优先晋升职称等办法;三是构建城乡学校一对一交流模式，组织优秀毕业生带薪、城镇教师到乡村学校支教活动等。

（三）完善政府监督管理功能

1.健全义务教育公平评估体系。黑龙江省各级教育管理部门应转变城乡义务教育传统的以学生考试成绩为主的教育质量考核办法，充分考虑教师、学校、学生与家长、相关政府部门等多方面的影响因素，建立相对独立的义务教育公平发展监管机构;构建完备的城乡义务教育检查评估体系，包含义务教育的起点、过程、结果公平的评估指标，如政府义务教育财政投入比例、基础设施完备情况及利用情况、教师立德树人及教学能力与效果等，并明确其权重。评估结论向社会公示，为有关部门和学校管理决策提供参考。

2.构建义务教育相关监管制度。促进城乡义务教育法制化，建立完善的义务教育政府监管问责机制，为黑龙江省义务教育的公平发展提供制度保障。各级地方政府及其教育主管部门有责任为适龄学生提供公平且有质量的义务教育，可由省级政府统一规划，明确划分各级地方政府职责与权力，将义务教育公平实施情况纳入有关部门和单位绩效考核内容，明确奖惩激励与问责制的具体内容，对义务教育公平发展取得优异成绩的政府部门给予表彰，对问题部门和单位及其相关人员予以处罚与追责。

参考文献：

[1]  朱迎春，周志刚.从教育公平原则看中国城乡教育差距[J].教育理论与实践，2006，（7）：25-27.

[2]  尹上岗，胡信，马志飞，宋伟轩.基于教育公平视角的城市学区房价格时空效应——以南京主城区公办小学为例[J].经济地理，2019，39（9）：82-93.

[3]  褚宏启.城乡教育一体化：体系重构与制度创新——中国教育二元结构及其破解[J].教育研究，2009，30（11）：3-10，26.

[4]  蒲蕊.基于公平价值取向的政府义务教育服务责任[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2013，52（6）：167-175.

Study on the Government Function of Urban and Rural Compulsory Education Equity in Heilongjiang Province

WANG Shu-guang，LI Hui

（School of Finance and Public Administration，Harbin Commercial University，Harbin 150028，China）

Abstract：Compulsory education with high quality is the demand of economic and social development in the new era，but there are still some problems such as unfairness and non-standard in reality. Aiming at the problems of education starting point，education process and education result of compulsory education in urban and rural areas of Heilongjiang Province，as well as the contradiction between urban and rural dual structure，unclear definition of government duty and lack of guarantee of quality compulsory education，the paper puts forward the government function strategy of strengthening the governments macro-control function，optimizing the governments allocation of resources function，perfecting the governments supervision and management function and strengthening the fairness of compulsory education in urban and rural areas of Heilongjiang Province.

Key words：compulsory education;education equity;government responsibilities;government function