对黑龙江省粮食价格政策完善对策的思考

张泽群

摘 要：粮食收储政策是粮食产业发展的核心，而价格政策是调控粮食产业最有效的政策手段。黑龙江省作为全国粮食主产区，在粮食收储中的作用举足轻重。黑龙江省施行的价格政策充盈了粮食库存，增加了粮农收入，起到了稳定粮食市场的托市作用。但也产生了一些负面影响，如政策与市场存在冲突、种植结构失衡、地域发展不平衡等问题。为确保政策的执行效果，黑龙江省应该通过加强市场化导向作用、发挥价格与补贴相结合的政策作用、推进多样化改革等方式来优化粮食收储价格政策。

关键词：粮食收储;价格政策;黑龙江省

一、黑龙江省粮食价格政策现状分析

党的十九大提出，“要确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手里。”粮食作为普通商品，应遵循供求理论，其价格由市场决定。而国家粮食安全却属于公共产品范畴，当市场机制不能满足国家对于粮食安全的需要时，政府要充分利用宏观调控手段扶植粮食产业，实施价格保护政策，即粮食价格支持政策（简称价格政策），从而在保障粮农收益的同时确保国家粮食安全。黑龙江省作为全国重要的粮食基地和粮食主产区，始终积极应对国家粮食政策改革的变化。2004年国务院颁布的《粮食流通管理条例》中明确指出，黑龙江省作为全国粮食主产区，要针对重点短缺粮食品种实施最低收购价政策，并启动稻谷最低收购预案。2007年黑龙江省实施临储玉米、大豆收储政策。在价格政策的影响下，2015年黑龙江省主要粮食品种产量由2004年的3 135万吨增长到7 615万吨，增长率达到143%。其中，水稻由1 120万吨增长到2 720万吨，增长率为142%;玉米由1 050万吨增长到4 280万吨，增长率307%。不难看出，粮食价格政策在提高黑龙江省粮食产量方面发挥着至关重要的作用，政策效果显著。但随着粮食产量的不断增长，粮食收储量也不断增加，省内粮食仓容存储在2015年已基本达到饱和状态，政府收购价格始终高于市场均衡价格导致财政压力过大、粮食种植结构扭曲等问题不断凸显。2016年财政部出台《关于建立玉米生产者补贴制度的实施意见》中取消玉米收储价格政策，建立玉米生产者补贴制度，实行“市场定价、价补分离”的新机制。同时在去库存、调结构的政策推进下，黑龙江省针对省内粮食供需矛盾，积极主动优化粮食生产结构，调减玉米种植面积，2017年黑龙江省玉米产量相对2015年下降了13%。价格政策调整虽取得一定效果，但玉米产量、存储量仍位居高位，黑龙江省粮食库存仍然面临一定压力。

二、黑龙江省粮食价格政策存在的不足

（一）“转型期”粮食价格政策与市场之间存在冲突

目前黑龙江省在粮食收储方面呈现的问题，归根结底要从粮食政策中查找原因。自1953年国家实施“统购统销”政策以来，政府不断进行粮食收储政策优化，尤其在2004年实施托市政策后，黑龙江省乃至全国均实现了粮食产量、收储量连增的繁荣景象，在充盈了粮食库存的同时也稳定了粮农收入。但在发展过程中，粮食价格政策逐渐与市场形成较大冲突。在2015年粮食库存趋紧的状态下，黑龙江省依旧按照前期收储政策进行收购，粮农也依旧按照习惯进行粮食品种种植，使粮食产业发展偏离最初规划目标。传统的粮食价格政策是在粮食市场呈现供给不足的情况下制定实施的，而当前省内粮食库存充盈，且在政策的影响下粮食生产更加注重以“量”为主，忽略了市场对“质”的需求。但随着消费结构的转型升级，消费者对市场上流通的粮食质量提出了更高的要求，消费者对粮食需求量逐渐减化，呈现出供过于求的发展困局。虽然2016年取消了临储政策，实行市场化发展模式，但对黑龙江省这样库存基数较大的省份来说，调整粮食结构依旧任重而道远。在2019年最新的最低购价启动预案中可以看出，虽然在等级规定上有所改变，但针对稻谷的价格政策仍缺乏相应的完善措施。

（二）价格政策制定缺乏系统性，粮食种植结构失衡

2004—2015年间，在粮食收储价格政策的影响下，黑龙江省主要粮食品种产量逐年增长，在2015年达到最高点7 615万吨，可以说，粮食产量连增的成就是在密集的价格上调机制推动下实现的。连年的丰收并不代表可以忽视粮食问题，省内粮食供求结构问题依然存在，两大主粮品种玉米、水稻呈现品种阶段性过剩、种植结构失衡的局面。回顾近几年的粮食收储，粳稻价格从2004年的1 500元/吨到2014年上升到3 100元/吨，2018年略有下降为2 600元/吨;而玉米、大豆在实行“市场化+补贴”政策后，仍主要以市场价为主导。这就导致粮食种植呈现两个极端，一是更加偏重种植具有保障性收储的政策品种，二是偏重种植市场所需粮食品种。结合黑龙江省现实状况不难发现，由于市场具有一定的未知变动性，因此粮食种植偏向第一种的情况居多。一方面，从近几年粮食产量及种植结构来看，黑龙江粮食内部结构存在玉米、稻谷与大豆結构严重失衡的问题（如图1）。尽管黑龙江省一直致力于玉米、大豆轮作的科学种植发展模式，但始终无法实现各品种之间粮食产量均衡。加之，粮农对政策调整信号反应意识薄弱，仍旧按照习惯及保收的心态种植。另一方面，从黑龙江省内局部地区粮食产量及种植结构来看，在价格政策的导向下，存在严重的区域种植结构失衡等问题。例如，黑龙江省建三江辖区是我国“最早迎接太阳的垦区”，占整个黑龙江垦区面积的22%，截至2019年上半年其粮食收储总量约为970万吨，其中玉米储量约为9万吨，稻谷储量约为960万吨，结构严重失衡，不利于地方可持续发展。

（三）价格政策“一刀切”，政策地域特点不显著

现阶段，黑龙江省粮食实行的价格政策均是按照国家统一定价的标准执行，对于黑龙江本省的实际情况结合较少，体现不出地域性特点，在一定程度上又加大了区域粮食品种收储压力。以黑龙江省五常市为例，作为典型的农业大市，五常市是国家重要的商品粮基地，也是全国水稻五强市之一，其水稻种植面积占全省的十分之一，有着“千年水稻，百年贡米”之誉，其种植的优质水稻品牌“稻花香”畅销全国。同时，五常市也是收储价格政策的执行者，据2019年上半年粮食部门调查数据显示，五常辖区粮食收储量总量约为112万吨，其中玉米收储量为83万吨，稻谷收储量为29万吨，其收储总量在黑龙江省排名靠后，且收储按等级划分与五常市盛产品种等级不符，造成其在收储期收储困难。另外，在收储价格政策的影响下，黑龙江省粮食主产区与主销区之间的利益也存在比例失衡的现象，主产区以劳动生产为主，粮农种植收益相对较低;而主销区则完全相反，在得到相同补偿的同时也能更好地发展下游产业链，实现更高的效益。由此可见，正是因为价格政策的“一刀切”，造成了省内区域发展不平衡的局面。

三、黑龙江省粮食价格政策的完善策略

（一）加强粮食收储价格市场化导向作用，完善粮食收储政策

2018年，习近平到黑龙江七星农场考察时提出，“中国人要把饭碗端在自己手里，而且要装自己的粮食。”黑龙江省粮食收储量约占全国的12%，国家对黑龙江省的粮食产业扶植力度也在不断加强。国家在2014年提出东北三省和内蒙古自治区实施大豆目标价格试点工作，2016年在东北三省推行“市场化+补贴”新收储机制，这些均体现价格政策正逐渐走向市场化的发展趋势。尤其是2016年取消了临储玉米收购政策，基本扭转了自2008年政策实施以来产量连年逐增的局面，在一定程度上缓解了库存压力。但也要清醒的意识到，黑龙江省粮食库存基数大，仅仅实施针对玉米的收储改革无法实现全省粮食收储工作的健康发展。据不完全统计，截至2019年上半年，黑龙江辖区稻谷收储量为8 180万吨，玉米收储量为4 474万吨，稻谷的库存压力远远高于玉米。2019年黑龙江省实施最低收购预案，贯彻了农业高质量发展要求，但政策的调整力度较小，政策效果不显著。因此，黑龙江省要在深化玉米收储制度改革的同时，加快对稻谷价格政策市场化改革的步伐，加强对粮农政策宣传力度，确保在政策改革下及时调整粮食种植结构，提升粮食收储质量，实现黑龙江省粮食产业整体上一个台阶[1]。

（二）充分发挥价格与补贴相结合的政策作用，平衡相关利益

黑龙江省始终处于价格政策引领粮农种植结构、引领粮食市场流通的现状，具有一定的局限性，忽视了市场需求的调控作用。为此，黑龙江省应该抓住当前农业供给侧结构性改革的有利时机[2]，一方面，要充分对省内粮食种植区域进行合理划分，提前向粮农释放政策信号，并加以专业的队伍进行科学指导;另一方面，针对黑龙江省因收储价格政策产生粮食种植结构失衡的现状，形成一套以价格政策为核心、以补贴政策为辅助的收储政策体系，确保粮农在品种种植选择时更具多样性。大豆振兴战略使黑龙江省大豆种植面积和种植产量有增长趋势，2018年黑龙江大豆面积增加1 068万亩，占全国增长量的77%，这得益于政策加大对大豆补贴的实施力度，其中包括种植者补贴和轮训补贴双重补贴金额。这不但增加了粮农的种植积极性，同时也提高了大豆种植面积，有效缓解了省内粮食种植结构严重失衡的问题。可见，相对粮食价格政策而言，补贴政策更具灵活性，可根据当年实际情况出台更具针对性的补贴标准，让粮农在耕种前就能预期到可得收益，使种植风险相对降低。相比之下，价格政策则是在粮农收割卖流通后所实现的收益，具有一定的滞后性，因此粮农种植积极性不高。为此要充分利用补贴政策，不断完善价格政策，最终形成一套有效的粮食收储价格政策。

（三）推进粮食收储价格多样化改革，走因地制宜发展道路

我国粮食价格政策虽然在全国按地域、品种、等级进行划分，但针对各省市来说，政策具有一定的同质性。黑龙江省要充分考虑到本省内各产区的实际情况，对省内土地资源优势和生态种植环境进行科学分析，发展一条适合省内区域协调发展的收储价格政策。针对粮食主粮食生产区，以提高粮食收储质量为主，摒弃以收储数量为主的旧观念。例如2019年最低收购价格预案中对等级有所提高，优质生产、优化收储。针对辖区范围较小的区域，先进行实地考察，在充分结合当地特色和地域特点后因地制宜的进行收储规划，做相应的价格政策调整，确保省内收储多样化，从而平衡省内各区域粮食产业健康课持续发展;针对粮食品种优质地区，应出台相应的优质价格政策，在收购期实现本地收购，在确保省内粮食收储安全的前提下避免跨省移库等费用支出，在粮食出库时也能保证其水分和质量，使下游产业生产选择更加多样化，从而激发市场活力。

参考文献：

[1]  蒋和平.粮食政策实施及其效应波及：2013—2017年[J].改革，2018，（2）：65-73.

[2]  顾莉丽，郭庆海.玉米收储政策改革及其效應分析[J].农业经济问题，2017，（7）：72-79.