基于脱贫攻坚形势下的农村危房改造项目成本控制措施

郭家国

【摘要】随着脱贫攻坚的纵深推进，农村危房改造清零任务现已进入倒计时，做好成本控制，将有限的资金用在刀刃上，是实现贫困户住房安全有保障的关键措施。基于精准攻坚、决战决胜的要求，本文从危房鉴定、改造方案设计、施工、竣工验收结算和后续巩固提升等5个阶段，系统分析了农危改成本控制中存在的主要问题，剖析问题产生的原因，进而有针对性地提出相应的对策和建议，以期为政府有关部门高效推进农村危房改造提供决策支持。

【关键词】脱贫攻坚;农村危房改造;成本控制;基本措施

2020年，是全面建成小康社会和脱贫攻坚收官之年。受各地经济发展的不平衡性、自然地理环境差异、建房成本高等因素制约，目前还有相当规模的4类重点对象贫困户动态新增危房未清零，部分深度贫困户还无力改造危房，影响了脱贫攻坚进程。农村危房改造作为脱贫攻坚“两不愁三保障”中的硬指标、硬任务，工期紧、任务重、资金统筹压力大。正确研判问题，采取有效措施控制成本支出，破解资金困境已势在必行。

1、农村危房改造成本及资金来源

1.1 成本构成

与一般基建项目不同，农村危房改造（以下简称农危改）成本主要由危房鉴定费，改造方案设计费，建筑安装工程费（包括人工费、材料费、施工机具使用费、管理费、利润、规费和税金）和工程建设其他费（含造价咨询费、工程招标费、工程监理费等）组成，其中危房鉴定、改造方案设计和工程监理主要由政府相关职能部门完成，属于间接成本，建筑安装工程费方面，以师宗县为例，据统计，近三年来共改造危房17888户，累计投资54200.64万元，户均改造成本约3.03万元，其中：户均最低改造成本1.2万元～1.5万元，占总户数12%，最高约4.5万元，占总户数8.6%，其余89.4%户均改造成本2.8万元。

1.2 资金来源

目前，农危改项目中约29%的拆除重建以农户自筹为主、政府定额补助为辅，其余均以政府补助为主、农户自筹为辅。政府补助方面，不考虑“三区三州”政策倾斜，师宗县2017年以来户均补助约2.1万元（中央户均补助1.4万、省级户均补助0.7万元），与每户平均改造成本相比，户均缺口资金0.93万元，共计缺口1.66亿元需由地方财政统筹解决。

2、目前存在的主要问题

2.1危房鉴定阶段问题

主要存在危房认定不精准，挤占有限的改造资金。农村危房等级认定由住建部门负责，但危房点多面广，不能全覆盖鉴定，目前除少数经济条件好的地方委托房屋鉴定机构认定外，多数地方主要由乡（镇、街道）组织联村领导、村三委干部及驻村工作队进行排查认定，因对危房鉴定标准把控不准，出现将有个别轻微破损点的房屋认定为C级危房，或将C级危房认定为D级拆除重建，出现“过度改”，部分还将有禁止性事项的对象纳入改造，出现“人情改”、“关系改”。

2.2 设计阶段问题

主要存在“一户一改造方案”编制质量较差，难以指导施工和控制成本。一是改造方式选择不精准，个别地方为完成脱贫攻坚任务，改造方案主要由村（组）干部会同施工队编制，或直接委托施工队编制，存在迎合农户不合理诉求，过度修缮、超面积建房等现象突出，加大补助资金支出，同时造成贫困户建房举债过高，因房返贫;二是改造内容不精准，未严格按照“危险什么、加固什么”和“缺什么，补什么”的思路，编制改造方案，确定改造内容，房屋危险部位漏改、安全部位错改层出不穷，或简单以装修粉刷代替危房改造的现象，无的放矢，难以控制工程造价。

2.3 施工阶段问题

部分地方成本控制措施执行不到位，资金使用低效。一是“三边”现象突出，危改前未严格按改造方案编制工程预算（一般采用实物量法编制），算清每户成本后又组织开工，成本管理在施工准备阶段就失控;二是统筹整合人、财、物等资源水平较差，其中改造质量标准不统一、安全隐患多、户均改造成本高;三是“一户一方案”执行效果差，个别地方直接以户均2.1万元的标准委托施工方定额改造，“一包了之”，导致“缩水改造”或“过度改造”，资金使用效率低;四是工程现场签证流于形式，改造项目清单发生变更时，业主方口头或电话指挥多，实地查验少，高估冒算多。

2.4竣工验收和结算阶段问题

一是竣工验收与工程量结算未同步开展，浪费人、物、财力。工程验收时，仅对“安全稳固、遮风避雨”标准进行核查，未根据改造方案、工程签证、照片资料，同步核实工程量清单增减情况，导致结算时重复劳动;二是工程结算不严格，部分地方实行按危改项目总数抽取5%～10%的比例进行结算审计（查），或仅对工程变更签证进行审核，未实地收方，工程量失真，补助资金“跑冒滴漏”现象严重。

2.5 后续巩固提升（使用）阶段问题

部分地方未建立动态监测机制，危改后續巩固提升费用高。一是未严格落实工程质量保修金制度，存在“一交（房）了之”和“一结（算）了之”，导致保修期满后，无从追究施工方责任;二是后续巩固提升机制缺失，对保修期外的房屋未实行动态监测机制，导致新增的危险点或危险构件无限扩大，增加后续巩固提升成本。

3、对策及建议

3.1危房鉴定阶段成本控制

危房识别作为成本控制中最重要的基础工作，应结合实际建立“行业扶贫+属地管理”负责机制，落实住建部门、乡（镇、街道）双主体责任，实行横向到边、纵向到底的网格化认定模式，逐村逐户逐房“过筛子”。一是组建乡级工作组，全面摸排危房。从县、乡抽调专技人员，经组织房屋改造基本理论和观摩实操培训合格后，以乡（镇、街道）为单位、行政村为基本单元，对所有农户的唯一住房等级进行初步认定;二是成立县级专家组，分片包保乡镇危房改造工作，其中对乡镇认定为A、B级房屋抽查审定，对C、D级危房全覆盖鉴定等级，通过县乡联动，网格化排查，有效破解危房存量大、周期长、鉴定费用高等问题;三是全域筛查，锁定对象。危房等级确定后，组织住建、扶贫、民政、残联等行业部门联审比对贫困户属性，同时组织人社、公安、市场监管、房管和人行等部门比对公职人员、车辆、实际经营实体、住房和收入等方面信息，剔除有禁止性事项的贫困户，精准锁定危改对象，控制资金使用范围。

3.2设计阶段成本控制

3.2.1精准选择改造方式，减少新建房投入。坚持“以修缮加固为主、拆除重建为辅”的原则，分类施策：一是对有修缮加固价值的危房，一律实施修缮加固，能修尽修;二是对确无修缮加固价值再考虑拆除重建，“能固不建”;三是对自筹资金能力弱的深度贫困户，由政府统筹资金兜底帮建，应保尽保。

3.2.2精准确定改造内容，严控改造成本。一是加强政策引导，控制建房面积，对兜底建房的深度贫困户，严格按人均住房面积不低于13㎡的下限控制建房规模。对拆除重建的其他贫困户，引导农户按人均住房面积不超过18㎡的上限建房，考虑生产生活需要，宜不高于25㎡，防止农户因建房举债过大;二是精准确定改造内容，控制资金支出，如对破损基础、墙体，木结构（件）等进行加固补强或更换。对跑风漏雨的，砌墙补洞，更换烂瓦。对墙抬梁房屋，增设框架，补全抗震措施。对厨卫、门窗、水電不完善的，补齐短板弱项，实行人畜分离，全面提升人居环境。

3.3施工阶段成本控制

3.3.1 加强施工准备管控。一是以行政村为单位统一改造，改造前根据改造方案，分户预算每户改造成本，汇总形成村级总改造成本，然后统一发包，统一实施，统一结算，在村级层面控制目标成本，不足部分由县、乡从涉农整合资金中统筹调剂;二是发挥主材和大宗材料集中采购及运输的优势，改造前由政府层面组织供应商竞价，优先选择质量合格、节能环保、价格适中的新材料，推荐给施工方集中采购，集中运输，推动降低改造成本。

3.3.2加强改造过程管控。一是统筹整合人财物资源，科学调度施工方组织流水施工作业，加快进度，降低施工成本及管理费用;二是动员有一定技能或劳力的贫困户投工投劳，在土方挖填、材料搬运、翻检瓦片和养护等非关键环节从事辅助作业，减轻修建房负担;三是加强质量安全监管，乡级整合技术力量组建包村工作组，负责日常检查巡查，县级专家组重点对地基基础和主体结构施工过程进行监管，通过建立县乡两级同向而行、同频共振的网格化管理机制，让质量安全消灭在萌芽状态，同时减少监理费用投入;四是加强工程签证管理，做实基础性结算资料档案。

3.4竣工验收及结算阶段成本控制

3.4.1统筹做好工程验收及结算工作。以行政村为单元的危改工程竣工后，各乡（镇、街道）应及时组织村建部门、包村工作组、施工方、农户等对改造完工的农房进行竣工验收。在重点验收改造质量安全的基础上，还应根据相关痕迹资料进行收方，做足结算功课。

3.4.2严格控制结算造价。一是以农户“一户一档”中的工程量计价清单表为基准，对照工程签证资料及收方纪录，逐项核实改造项目，正确计量，防止施工方虚列改造项目，虚增工程量;二是对因工程量增减、物价变化等调价项目，应根据合同约定，严格按照《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）规定执行。

3.5后续巩固提升（使用）成本控制

实行动态监测，建立后续巩固提升机制。一是严格执行工程质量保修制，项目实施主体严格按合同约定比例从结算款中扣留质量保证金，质量保修期内的质量安全隐患整改费用由施工方负责，保修期外新增的危险点，再由政府统筹资金修复;二是建立跟踪管理机制，定期组织村组干部检查贫困户住房，对细小危险点及时督促农户自行修复，对有一定规模破损程度的，及时组织施工队立行立改，即知即改，防止因后续巩固措施不到位，加重改造成本支出。

结语：

做好农村危房改造成本控制，对破解资金困境，实现贫困户住房安全有保障方面发挥作用巨大。作为基层部门，应将成本控制意识贯穿于危房改造的全过程，精准施策，精准控制，将有限的资金管好、用好，这对助推脱贫攻坚，全面实现小康社会目标具有重要意义。

参考文献：

[1]住房和城乡建设部，财政部，国务院扶贫办.关于决战决胜脱贫攻坚进一步做好农村危房改造工作的通知（建村〔2019〕83号）.

[2]财政部，住房城乡建设部.关于加强农村危房改造资金使用管理，助力全面完成脱贫攻坚任务的通知（财社〔2019〕53号）.