从三个故事管窥国外公共安全应急机制优缺点

和静钧

“我 们将每一件潜在的危机视为下一场疫情以准备应对，尽管我们并不希望如此。”这是美国疾控中心抗冠状病毒国际行动组负责人芭芭拉·马斯顿博士曾说过的一句话。国外管理学有个广为人知的“墨菲定律”——如果事情有变坏的可能，不管这种可能性有多小，它总会发生。这个带有浓厚宿命论色彩的“预言”，无不在警示应急部门应枕戈以待，随时准备应对突发事件。

有些灾难注定会来，只是时间问题，但只要有充分的准备和快速的行动，灾难的危害后果可以降到最小程度。可以这么说，灾难最终造成的严重程度如何，是评估应急管理与体系效果的唯一科学尺度，因为即便最后战胜了灾难，但胜得很惨烈，依然说明应急现有管理体系千疮百孔、混乱不堪。

在长期的应急救灾中，各个国家与组织形成了自己的应急机制。通过几起典型的案例描述，或许更能给读者鲜明的印象。

小小的禽流感苗头，让德国军队“小题大做”

2006年春节伊始，禽流感终于刺穿了欧洲腹地法国，随后突破喜马拉雅山屏障，降临印度马哈拉施特拉邦。几内亚湾的尼日利亚和红海之滨的埃及也相继爆出了禽流感疫情，禽流感已经从东西两肋夹攻非洲。

2006年2月8日，德国农业部接到一份紧急情报，传德国北部波罗的海波莫瑞海岸前的吕根岛上有死掉的野生动物。德国电视二台播出吕根岛上骇人的画面：在一大片雪白羽毛晃动的野天鹅群细长的脚杆下，处处横躺着死去的天鹅，还有的天鹅正在啄食死鹅血淋淋的尸肉！

2月19日，德国军方发言人宣布，已经由40人组成的军人先遣队于前一日紧急奔赴吕根岛。他们的使命主要是扑杀吕根岛内家禽，以防止禽流感通过候鸟向家禽扩散。第二天，德国军方再施出大手笔，德国军方宣布，它将部署250名军人来协助地方清理死野禽。除清除死野禽外，军人协助当地政府对离开吕根岛的车辆、设备及人员予以消毒。

同时，军方出动数架“狂风”式战斗机，在吕根岛上空盘旋，通过军事高精技术高空搜索死禽，测量地面地理数据，配合地面部队行动。于是，吕根岛上出现了蔚为壮观的场景：岛屿上，成队的军人头戴安全罩，手戴橡皮手套，身穿白衣防护服，一手持铲刀，一手持厚重的塑料袋，正穿过丛林，或沿着泥泞的海岸，来回搜寻野飞禽的尸首;而在附近海面上，一艘艘橡皮快艇游弋于碧波闪闪的波罗的海上，艇上的军人正在打捞漂浮在水面上的死禽。

吕根岛，那是德国人心目中的旅游胜地，现在这个胜地完全沦为敌我双方殊死搏杀的战场景象。德国军方一口气派出所有该国最精锐的专门对付核战争、化学战、生物战的特种部队军人，这些一身辎重、武装到牙齿的军人一出现，立刻成为全球新闻界争相报道的热点新闻。德国这么做的理由只有一个，在禽流感还未感染德国人之前，就要做出果决的行动。

有多少国家就犯过反应迟缓、最后铸成大灾难的愚蠢错误？如果都能做到“小题大做”，必定会将损失降到最低。最后，除了一两百只野禽和几只猫死于这场禽流感，在德国没有一只家禽感染上禽流感病毒。

从“毒黄瓜”乌龙事件，管窥欧盟食品安全应急管理

不仅是德国，欧盟作为一个区域性组织，在共同应对公共危机时，有着较为成熟的制度支持。在国际交通日益发达的今天，欧盟的做法，无疑给跨国乃至洲际公共安全防控，提供了有益的借鉴。

2011年5月，一根黄瓜居然让欧盟餐桌变得“肮脏不堪”，这大概令欧盟食品安全管理官员倍感意外。大肠杆菌本并不稀奇，但一旦有机食品与有可能接触到的人类或动物粪便联系起来，就足以让习惯于生食果蔬的欧洲人肠胃“翻江倒海”。而这一次问题出在致病性的肠出血性大肠杆菌（EHEC）上，被感染者重则引发溶血性尿毒综合症（HUS），危及生命。从疫情爆发到6月1日短短不到两周时间，已经至少有16人死亡，1500人被感染。德国还未完全摆脱“二恶英”污染蛋肉產品丑闻之后，又遭遇第二波食品污染“毒黄瓜”的冲击，所有这一切，直接挑战了欧盟食品法律制度。

由于最初传染病源调查发现，感染了EHEC的患者，大部分有之前生食过黄瓜的经历，基于此，约一周前德国汉堡的科学家们在还未掌握充分的科学依据之前，就断言疫情传染源很可能就是来自西班牙的有机黄瓜。

到5月30日，汉堡的科学家从采集的四份西班牙黄瓜样本中，在先行检测的两份样本上，虽找到了肠出血性大肠杆菌，遗憾的是，此菌并不是近期祸害德国北部地区的EHEC毒株。黄瓜得到平反，后续的研究更多把毒源指向了德国一处有苗豆芽作坊，但真正的病原体还是没有找到。

欧盟的《通用食品法》中建立了这样一个原则，即“风险分析是食品安全政策的基础”，由此也成为食品预警中的指导原则。欧盟卫生部门在听取了德国疾控专家意见后，就于5月中下旬发出了“不要生食黄瓜、西红柿、生菜”的预警。

《通用食品法》中的风险分析秉持“人的生命远大于经济的损失”的正义原则。英国“疯牛病”，甚至是2011年初德国蛋肉类食品“二恶英”污染，英国及德国强烈反对欧盟卫生部门的食品安全警告，原因大概是不论是“疯牛病”，还是“二恶英”，食用过受污染食品的人，不会马上得病，或马上处于生命危险，但从长期的角度看，其危险性一样不亚于急发性、致病性的EHEC感染。这就是食品安全应急管理体系中最负责任的一面，虽然乌龙事件让西班牙的农业产业受到严重冲击，但不会有太多人去指责欧盟卫生部门的强硬做法。

每个国家须建立符合国情的应急机制

1986年4月25日夜，为了测试切尔诺贝利核电站反应堆的自我供电系统能否节省更多的能源，核电站4号机组的176名员工奉命进行实验。26日凌晨1点23分，安全系统被关闭，实验开始，44秒后反应堆核心突然爆炸，随后所发生的一切就是大家耳熟能详的切尔诺贝利核电站爆炸事件。

直到4月27日上午11点，爆炸发生后34小时，当局才开始启动首批安全措施，超过1000台大巴车抵达该市，下午14点军方才宣布将彻底疏散该镇。第二天，瑞典核电站侦测到大气中放射性的升高向苏联发出质询后，苏联方面才被迫发布事故消息。这起事件，给了缺乏国家应急机制、国际协作机制的苏联和国际社会沉重的教训。

俄罗斯的应急机制，便是在苏联的经验教训尤其是切尔诺贝利核事故的惨痛教训基础之上建立起来的，其特点是快速反应，建立了四级垂直管理机构，可以达到横向协调纵向贯通的作用，并由总统为核心，以联邦安全会议为决策中枢，堪称是当今世界最为庞大的应急体系。

赵歌今等国内研究海外应急管理体系的学者，提出过国际上的应急机制可以宏观区别为三大模式：除了符合俄罗斯广袤疆域、人口分布不平衡的地理特点的俄罗斯模式，还有美国模式和日本模式。

大致而言，美国应急模式是建立在其有丰厚的历史经验上，符合其联邦政体结构特点，恰当地利用了美国民间社会强大的志愿救灾能力，强调州及地方的应急主体作用，在应急决策与执行上减少了官僚主义与形式主义可能构成的延误军情的致命风险。

日本模式的特点，体现在建三级应急管理体制推行相互协作上，其模式符合日本国土狭小、人口密集等地理人口特点，数次应急减灾救灾经验证明日本模式基本上卓有成效。值得一提的是，日本的应急科普宣教工作做得非常到位，他们通过各种形式向公众宣传防灾避灾知识，增强公众的危机意识。

可以说，在美国，不会因总统的懈怠而贻误了救灾防灾的时机;在日本，只要有一处风吹草动，全岛就会处于有序互助的集体警戒的状态。而在俄罗斯，尽管应急体系相当强大，但依然依赖于中央决策中枢的及时启动，存在着中心失灵，小灾酿成重灾的制度隐患。（作者系西南政法大学政治与公共管理学院副教授）