现阶段公路经济体制存在的缺陷及完善措施

刘飞

[摘 要]公路经济运行体制为构建交通运输网络、统筹城乡发展、健全产业结构布局做出了巨大贡献，然而，现阶段已有的公路经济体制逐渐落后于新常态下经济结构战略性调整的步伐，暴露出一些突出问题。文章对该体制中存在的缺陷进行分析，并从可持续发展角度提出完善措施。

[关键词]公路经济;经济体制;可持续发展

1 现阶段公路经济体制困境

（1）管理运行机制。①行政命令。我国公路管理服务部门为各级公路事业发展中心，行政命令是传统公路管理的主要运转方式。在行政法中，行政命令具有独立的、主流的、基础性地位，在公路管理运行机制中充当着至关重要的角色。但在市场经济潮流下，作为传统行政行为之一，行政命令在公路经济管理中被人为呈现出“弱化”倾向，学术界对行政命令和公路经济运行之间的节奏、缝隙、衔接等具体问题做了大量研究。行政命令与公路管理主体捆绑在一起，因此，有公路管理运行行为的地方就必定有行政命令存在的空间，任何公路管理主体都是行政命令权力潜在的行使者，行政命令运行中对公路经济体制的影响是其他因素无法相比的。②监督机制。公路交通管理的监督机制是由政府相关部门主导下放部分权力给公路监督机构，对公路经济整体运行所采取措施进行的监督管理后反馈给政府的双向反馈治理体系。并依据国家有关法律法规，规范标准，组织结构对公路经济实施的具有强制性意义的行政监督。从法理意义上讲，具有“强制规定性、客观事实性、科学统一性”。然而，在现实运行中，公路经济运作虽然代表着政府机关对公路这一公共物品实行管理运营，但公路事业主导的核心部门便是事业单位自身，事业单位若要通过行使政府职能来达到公路的经济化发展，无疑会对监督管理机制效能的发挥造成一定的功能弱化。对公路经济化运行进行监督的单位部门，与公路设计、建设、养护部门都隶属于交通主管部门领导，行政上属于平级单位，开展监督工作存在一定难度。

（2）资金运行机制。①投资主体单一。公路提供的是一种基础性的运输服务，服务的群体和领域范畴众多，本质上是政府公共服务建设的范畴。公路周期性保养和日常维护所需资金的筹助主体从社会一般的角度来讲是政府主导部门，主要资金来源于税收和使用公路周转所支付的费用。非收费公路的养护能够带来巨大的社会效益，但从投资者的角度来看，没有经济性和后期偿还潜力。从投资商的投资角度以及投资意图来看，非收费公路投资的投入大于产出、公益性大于经济性致使各界投资者对其避而远之。②资金的不合理性分配。政府资金投入的范畴非常广泛，具体可以划分为三个层级：第一，财政主体资金，如国债、车购税、油税等;第二，地方财政预算管理的资金，包括政府建设后备基金和行政事业专项收费;第三，财政专户管理的预算外资金，如车辆通行费、养路费等。资金的投入范围广、力度大，但从现实的分配来看用于非收费公路养护的资金主要是成品油消费稅专项资金这一板块，但又存在一个重心倾斜度的偏向问题，我国以西部发展优先，这就促使非收费公路养护所需资金造成极大空缺。③资金到位程度低。21世纪到来之际，公路建设速度之快，成果之显著有目共睹。过于注重发展的速度而忽略了对公路后期的养护。这种先发展后治理的不协调发展理念还没有实时性的转变。国家的重视程度不高，投入较少，又受到地方经济力不足的困扰，资金更多用来发展建设性产业和公路的铺设，而对公路养护关注度较低，从而导致公路养护上问题的频发。

2 公路经济体制可持续发展构建

（1）公路经济体制可持续发展必要性。可持续性发展的公路经济体制是中国特色社会主义建设的坚定要求，市场经济作为经济发展的有效探索和过渡阶段，经济的社会化大发展是不论经济体制、国家性质的，任何体制下的国家发展策略和发展理论终归是经济的可持续性发展。

公路经济作为国家的主体经济产业，基础设施建设的可持续性发展是公路建设的关键，是对国家整体战略实施的重要支撑的局部战略展示，是社会发展的必然趋势和社会运行规律的正确把握。

（2）宏观要件。公路经济具有明显的特征，建设周期长、资金投入巨大、成本回收率低，没有政府的主导建设起来比较艰难。同时，公路建设的审批流程复杂，自下而上，自上而下，一来二去浪费了大量的建设时间，延误了公路基础建设。这就要求在顶层设计上必须重视政治与经济的双重因素，构建可持续发展的公路经济体制。政府要运用国家机器的干预功能，对数额巨大的公路建设进行主导建设，提供有效的制度、措施、资金等的供应。在确保国有资产占主导地位基础上，多渠道筹集社会其他资本，保障经济长期健康发展。

（3）微观要素。公路经济可持续发展的微观要素主要体现在建设成本的初期预算上，施工前夕做好充分的施工成本预算，主要包括各职能部门、各生产单位的预期预算、生产资料的使用、人工投入成本的实施。对于超出预算成本的情况进行严密的分析，结合建设过程总结经验，不断地简化不必要的环节，提高资金的利用率。

3 公路经济完善的具体措施

（1）完善顶层设计。建立健全公路交通管理法案，完善管理体制体系。公路交管部门的重要职责就在于对公路交通管理的执行力。对公路立法相对比较薄弱的环节进行立法强化，并高效实行和有效监督。如通过完善法律规定，对公路预算编制机制进行可行性改革。在交通公路财政开支方面试编零基预算、编制滚动预算，体现“完善立法、明确事权、透明预算、提高效率”这一基本原则，在精细化、透明化上狠下功夫。

（2）转变公路主管部门职能。按照权责分明，政企分开的管理模式，企业搭路，政府管理。更好地体现公路这一公共物品的社会效益。为应对公路经济市场失灵，加强政府行政监管职能，完善公路应急预案。公路管理环节中出现的效率低下多由管理不规范，权责不明确造成的。公路管理作为行政管理体制改革的组成部分，公路养护管理也是市场经济秩序规范的需求，精兵简政，避免“九龙治水”，对管理效率进行有效提升，达到降成本提效率的作用。

（3）多渠道投融资运营。为保障公路经济建设的可持续性发展，必须充分提升各投资者的社会公益性，不能做金钱的奴隶。在公路建设中，要实现投资渠道多元化，运行方式多样化发展。如对于公路运营收益周期长这一问题，可以考虑建设公路港或物流园区进行缓解。新建公路初通车阶段，公路运营商通常会采取多样化的手段进行车辆引流，如前期无费用试运营、广告宣传、政府部门的政策导向引导。但由于各种因素的限制，市场培育阶段期较长。尤其对大型货车客车运输来说，由于公路货运需要综合考量的要素很多，运输里程长短、路况、车况、车辆中途的状况维修和路面监管等多元化因素，在考虑问题时终以安全第一为主，不敢去尝试新的道路，往往只会作为备选线路，等待大型通车以后才会投入使用。公路集散中转站和物流园区对解决前期的问题提供了可靠性运作条件。

（4）提高公路经济收费效率。公路停车收费的传统收费模式对公路的整体运行效率有所降低。目前，局部地区的中途不停车收费系统技术已初见成效，ETC收费新模式在运行的过程中不断扩大范围推广，其他信息技术支持下的收费系统技术也在不断崛起。例如，山东公路通行收费已实现App、支付宝、微信、ETC、人工五种缴费模式交叉并行使用，对通行效率的提高和人力投入成本的缩减都具有重大的现实意义。手机既可上网便捷缴费，又可通过登录出游App软件组合优化提供理想的出行线路和为出游的吃、喝、玩、乐提供时效攻略。使用手机的强大功能即可实现出游的各种安排，极大地提高了出行效率和保障了出行的趣味性和选择性。

参考文献：

[1]武旭，胡思继，崔艳萍，等.交通运输与经济协调发展评价的研究[J].北京交通大学学报（社会科学版），2015（5）：14.

[2]黄瑞娟.浅谈公路经济效益的制约因素及解决措施[J].科技创新与应用，2016（3）：55-56.