学术职业视角下江西高校教师编制管理改革反思

杜驰

（南昌航空大学，南昌330063）

近年来， 高校编制管理改革不断推进， 按照2014 年中央编办《关于创新事业单位机构编制管理方式的意见》确定的改革方向，“对已制定编制标准的高等院校实行备案制管理，逐步创造条件保留其事业单位性质，探索不再纳入编制管理”[1]。 实践中，北京市于2015 年率先颁布的《关于创新事业单位管理加快分类推进事业单位改革的意见》中明确指出，“对现有高等学校， 保留其事业单位性质，对现有编内人员实行实名统计，随自然减员逐步收回编制”[2]。据此北京市成为第一个启动高校编制管理改革的省级区域，不过该市对现有编制内教师采取了随自然减员逐步收回编制的渐进方式。 此后，山东、上海、黑龙江、安徽、广东等省市亦先后启动了这项改革，主要内容都是探索对高校由审批管理走向备案管理，逐步取消高校教师编制。 不过这一阶段对于取消编制后的人事选聘制度衔接问题，各省市仍处于研究探索阶段。2018 年，江西省人力资源和社会保障厅颁布的《关于在全省高校建立岗位动态管理机制的指导意见》（以下简称《指导意见》），以罕见的力度和全新的举措对取消高校教师编制及后续的人事选聘问题进行了全面规定。具体情况向社会发布后，地方主流媒体以“全国首个打破高校铁饭碗建岗位动态管理机制奖优罚劣”为题进行了报道[3]，随后国内相关媒体及部分省级人力资源和社会保障部门网站对此进行了广泛介绍。大学教师职业本质上是学术职业，人员选聘应恪守基本的学术职业发展逻辑，江西相关政策能否在全国高校编制管理改革大潮中产生引领示范效应，并真正推动我国高等教育长远健康发展，需要进行理性反思与全面考量。

一、 终身制之议

《指导意见》在其总体要求中指明，“要遵循高等教育办学特点和人才成长规律， 打破岗位聘用‘终身制’，按照‘科学设岗、聘期管理、分类考核、动态调整’的思路，争取用三年左右的时间，在全省高校全面建立‘岗位能上能下、人员能进能出、待遇能高能低’的岗位动态管理机制”[4]——也就是媒体所理解并报道的打破高校铁饭碗。但是这一改革总体要求及后续具体方案，在逻辑自洽性方面并不符合学术职业的发展规律。

按照《指导意见》的行文逻辑，之所以将打破岗位聘任终身制作为改革的总体要求，其原因是因为这项制度没有遵循高等教育办学特点和人才成长规律，但是从全球主要国家和地区高等教育系统的实际情况看，结论并非如此简单，不能武断下此定论。 菲利普·G·阿特巴赫组织实施的国际学术职业大型调查，聚焦研究了全球十四个国家和地区的高等教育系统，其研究结论严谨、理性且影响深远。他归纳指出，“兼职教授的比例显著上升， 而传统的专职终身制教授职位逐渐变少”[5]是学术界的总体趋势，但是对于终身制的最终走向，“重要的是要超越将终身制看成一种要么是万能的，要么是一文不值的思维， 即要考虑终身制的价值和本质是什么，以及其适应性何在”[5]。可以观察到的是，欧美发达国家高等教育系统终身制当前仍然以各种形式得到维系，真正基本颠覆终身制的主要是拉丁美洲国家。

（一）美国的tenure track 轨道

就美国的情况而言，1915 年 “美国大学教授协会”(American Association of University Professors)通过的 《关于学术自由和终身职位的若干原则的1915 宣言》，以及1925 年和1940 年对该宣言的两次修订,无疑是大学实施终身制(tenure track) 的根本依据，其核心思想是将学术职业终身制作为保障学术自由及职业安全的基石，且普遍适应于公私立大学。尽管伴随形势的发展改进终身制的动议持续不断，尤其进入21 世纪以来，一系列对传统终身制变革的做法已经付诸实施，包括延长试用期、严格规定终身制职位的数量、完善提前退休政策、对放弃终身制进行激励、变革终身制标准，甚至引入终身后评议机制等诸多方面。但是研究却表明，“终身制依然是当前美国学术职业的一个基本特征，几乎所有的研究型大学和公立四年制院校都建立了终身制”[5]。根本原因就在于，“任何没有终身制的学术自由保障都是不完整的，也不如终身制的保障那么坚定”[5]。

（二）欧洲大陆国家的公务员终身制

德国早自19 世纪初期即率先开启了欧洲大陆国家赋予教授以高级公务员地位的传统，其意图即在秉承德意志民族的理性主义传统，通过政府提供的稳定职业保障确保大学教授心无旁骛地从事学术探究以开拓理智的疆界。该项政策的实施曾经促使德国高等教育系统作为卓越学术中心领先世界一百余年。 但是随着美国的后来居上，德国高等教育系统学术水准相对下滑， 特别是20 世纪后期以来入学普及化的实现使德国高等教育系统深陷结构性矛盾的困扰，外界对大学效率低下及教授群体缺乏进取心的指责渐趋激烈。 改革动议通过《高等教育总纲法》的数次修订得到体现，定期绩效评估、终身后评议制度等新公共管理主义改革举措被引入高等教育系统，这对于改变德国大学行会色彩过于浓重、教授寡头权力高度集中的弊端具有积极意义。但是这类改革关注的焦点是改变德国大学过于整齐划一的现状，以促成大学类型的多样化和差异化，并将教授的传统行会权力重新合理分配，而不是试图动摇终身制的根基。 在德国的现实环境下，教授的任用是决定本国高等教育制度模式的核心问题，所以“改变教授作为公务员的正式地位目前还不可能真正成为讨论的问题。 在德国社会，学术人员的终身制被视为是整个公务员制度框架的一个重要组成部分，而不是学术人员的例外制度”[5]。

法国、意大利、荷兰等欧洲大陆国家，由政府赋予公务员身份来为大学教授提供稳定职业保障的制度传承与德国具有相似性。 随着形势的发展,这些国家近年来在学术选聘任用等方面,尽管也采取了诸如改变全国性竞试方式、 赋予大学更大自主权、增加兼职教授和捐赠教授数量等各具特色的改革举措，但大学教授身份依然是介于专业学者与公务员之间，其终身制性质并未打破重塑。

（三）英国大学章程修订对终身制的实质性变革

英国或许是欧美发达国家中对教授终身制变革最为激进的国家。英国大学与政府之间的关系相对模糊，以牛津、剑桥为代表的老牌大学在法律上是自治的，但是自第二次世界大战以来大学的拨款责任实际上转变为主要由政府来承担。大学的自治地位由宪法、法令予以保障，但是人员选聘任用则依据具体的大学章程来明确，终身制被表述为“教授只可以因适当的理由被解聘， 这些理由包括无能、严重的失职，以及行为不当或犯罪”[5]。在各大学的具体章程中，对“适当的理由”的详细表述存在差别， 但是根本指向都是为学术自由提供切实的保护。 世纪之交，由于财政紧缩及大学拨款委员会等机构的变革， 对教授终身制的改革得到实质性推动，主要是经过枢密院批准，修订大学章程，容许大学在传统的“适当的理由”之外，增加诸如“因财政危机裁撤冗员等特殊情况行使解聘的权力”[5]。 但是尽管有关冗员问题的相关条款已经写入大学章程，对于哪些职位是多余的却需要通过严密的程序来认定，大学实际执行时不仅面临复杂的法律问题，而且代价很大， 所以近年来政府预算消减所带来的实际影响主要不是学术人员的解聘，而是通过支付高昂补偿来换取研究能力不足的老年教师提前退休。

（四）拉丁美洲国家对终身制的颠覆性变革

拉丁美洲历史上曾经长期作为西方国家殖民地，高等教育系统是借鉴与模仿的产物，但是传统的大学教授角色并没有真正植根于这一系统。 此外，经济领域自由市场化的改革思路也深刻影响到高等教育系统，不仅市场力量过度渗透到高等教育内部，而且经济改革失效使得教育经费短缺成为普遍性问题。 大部分学术岗位都是由仅讲授几门课程、没有正式学术职衔或与大学缺乏真正联系的兼职人员所充任，这已经成为多数拉美国家教师选聘的惯例。 由于典型的全日制身份教师人数寥寥，众多缺乏稳定职业保障的教师不得不同时在几所大学获得兼职合同，或设法在同一大学承担几项不兼容的工作任务，导致所谓的“超全日制教授”（ultrafull-time-professors） 或 “计 程 车 教 授”（taxiprofessors） 广为流行，这些教师实际上已不再归属于任何一所大学[6]。在许多拉丁美洲国家，学术任职方式采取定期的“竞聘上岗（contest）”，这种方式要求每一位教授公开为自己的岗位进行辩护，并允许其他人申请这个岗位，由于学术任职期限和条件是不明确的，这就给行政或外部力量干预学术聘任留下了很大空间[6]。此外，教授收入的很大一部分取决于定期的评估结果和不确定的预算安排，这不仅导致教授群体收入缺乏稳定性，而且使学术职业成为一种可量化的计件工作。高等教育系统的整体现状显得混乱而无序，这种情形显然难以为有志于学术事业的学者提供起码的职业保障和潜心钻研的制度环境。

二、职业发展前景

《指导意见》在加强聘用合同管理这部分内容中指出，“在教学科研岗位开展准聘与长聘相结合的聘用制度改革。 新进教师一般受聘在准聘岗位，实行最长聘用期限制和有限次数晋升管理，在规定期限内未获聘长聘岗位的， 合同期满自动终止聘任。 长聘岗位一般设置在教授岗位，受聘长聘岗位的教授在身体健康，无违反国家法律法规、高校规章、学术道德和聘用合同规定的情况下，可在高校工作至国家法定退休年龄”[4]。 从这一表述可以看出，取消教师编制后，只有教授岗位是长聘岗位，副教授及以下岗位均为准聘岗位，准聘岗位教师如果不能在有限聘期内成功晋升到教授岗位，那么合同期满将自动解聘。 但是依据《关于调整江西省事业单位专业技术岗位设置结构比例及最高等级控制标准的通知》规定，江西省内高校各级专业技术岗位设置比例有严格限定，这样的学术选聘制度将导致新教师的职业发展前景极为暗淡。

（一）江西省高校学术岗位具体设置

按照规定， 省内事业单位岗位分管理岗位、专业技术岗位、工勤技能岗位三种类别，三类岗位总量的结构比例，根据事业单位的社会功能、职责任务、工作性质和人员结构特点等因素综合确定。 主要以专业技术提供社会公益服务的事业单位，应保证专业技术岗位占主体，专业技术岗位一般不低于单位岗位总量的70%[7]。 高校被划归公益二类事业单位后无疑属于这种情形，至于专业技术岗位中教授、副教授、讲师和助教等各级岗位的设置比例列示见表1。

表1 江西省高校专业技术岗位设置结构比例及控制标准

从表1 可以看出教授岗（正高一至四级）设置比例很低，依据具体高校办学层次不同,分别限定为不超过该校专业技术岗位总数的14%、13%、9%、7%等四种情形。 以一所定员2000 人的大学为例，其专业技术岗位按70%的比例应设置为1400 个左右， 如果该高校分别是具有博士学位授予权、硕士学位授予权、一般本科院校三种情形（江西仅南昌大学一所原“211 工程”大学，此处暂不作假设），那么其纳入长聘岗位的教授岗最多分别仅为182 个、126 个、98 个，不仅数量极少，而且岗位的空缺还要等现有在岗教授逐步退休才能缓慢腾出。由于新教师受聘的专业技术岗位基本均为准聘岗位，理想的职业前景无疑是晋升到教授长聘岗位，但是由于政府主管部门对教授岗位的设置比例进行严格控制（上限介于7%～14%之间， 总体约在10%左右波动），而且现有在岗教授群体职业生涯尚有较长年限，可以明确的是博士（后）毕业的新入职教师在经历助教、讲师和副教授的严格考核与晋升后，绝大多数最后依然无望获聘教授岗位， 其职业生涯的最大预期是在经过几次残酷的聘期考核后自动解聘。

（二）欧美国家高校学术岗位设置情况

将学术职业轨道设置为不同等级，登上一定阶梯后给予终身制保障，是成熟的高等教育系统通行的做法，这有利于给初级学术人员一个合理的职业预期并推动高等教育长远发展。 以美国为例，其学术职业阶梯通常分为教授、副教授、助理教授、教员和讲师等级别，一般在副教授这一级开始纳入终身制轨道（tenure track）。 总体来看，教授这一级所占比例大致略低于30%、 副教授这一级所占比例大致略低于25%， 两者合计终身制所占比例大致略多于50%[5]。 德国大学教师分为教授、非常任教授、大学讲师（无教授头衔）等类别，其中教授具体又分为C4、C3、C2 等三个级别，这三个级别的教授都具有终身制公务员身份， 通常综合大学中大致设置30%左右的教授职位[5]。从比较的角度看，美国高等教育系统中私立部分占有重要地位，哈佛、耶鲁、普林斯顿、斯坦福等卓越大学均属于私立高校，一定程度上反映了美国高等教育系统对市场力量的倚重， 其终身制职位所占比率相对较高亦在意料之中；德国高等教育系统则以公立部分为主，私立部分几无容身之地，政府统制主义下对终身制公务员身份的授予条件相比美国终身制的要求必然更为严苛，这本质上体现了德国国情，但政府的保障责任依然是学术选聘制度的基础，教授职位所占比例不至于过低。

（三）对基本保障责任的思考

我国高等教育系统兼具美国和欧洲大陆国家特征，一方面私立部分已经占有一定比例，但是私立高校办学层次总体偏低；另一方面公立高校居于高等教育系统主体地位，但是财政性教育经费投入长期不足， 我国财政性教育经费占GDP 的比重在2012 年首次突破4%， 此后数年缓慢波动略有增长，2018 年该指标为4.11%[8]，但是美国2017 年该指标是7.2%[9]， 而德国早自2015 年该指标即达到了7%[10]。作为最大的发展中国家，我国政府教育投入总量不足是制约高等教育政策变革的重要变量，江西作为中部欠发达省份，其高等教育系统的现状无疑更具典型性。但是学术选聘制度作为高等教育政策的关键环节，推行相比美国和德国而言都显得较为激进的变革——弱化政府保障责任，实际上可能并非理性之策。在高等教育领域行政化趋向依然明显、私立高等教育办学层次相对低下的现实环境下，学术职业的保障责任除却政府之外，究竟应该由学术力量还是市场力量来提供，又能在何种程度上真正得到落实，是需要深刻反思的重大议题。

三、公共政策变革逻辑

民族国家经由现代转型之后对高等教育的普遍介入，曾经有力形塑了各具特色的学术职业选聘制度，并在此后伴随经济社会的发展变迁不断作出调整回应，从这一角度看高等教育需要适应社会发展进行相应变革。 但是， 正如克拉克·克尔所指出的，“虽然高等教育像多数的人类机构一样，总是在转变。但是高等教育在过去比其他人类机构改变得都要少，在过去的八个多世纪以来，最早的博洛尼亚大学和巴黎大学仍旧可以辨认， 这使得我相信，今天的大学，像昨天的大学一样，会比社会的其余部分的大多数改变得少， 这是一种相对静止的机构。 它并非或者像有些人说的那样接近于衰败，或者其他人希望的那样接近于一次重大改造。 大学是一个相对持久的机构，有某些持久的目的，教授处于事业的中心，有很多好的理由。高等教育作为一个整体，过去是完美的，但是未来必须更好，只是在回应21 世纪的问题时，高等教育不能回避历史”[11]。

（一）欧美国家学术聘任变革制度逻辑

诚如克拉克·克尔以上睿智阐述， 作为欧洲大陆国家代表的德国，在推动大学改革时，并没有从根本上动摇其早自19 世纪初期就构建起的教授公务员终身制。 对终身制的讨论甚至不是改革的重点，即便是涉及学术选聘制度中增加新的学术岗位类别、改变晋升通道等阶段性局部改革，也是先通过对《高等教育总纲法》的修订来稳妥推进。美国亦没有颠覆其在20 世纪初期即建立的终身制度，尽管体现新公共管理主义思潮的各类问责举措在高等教育系统内部逐步得到实施，甚至倚重市场力量所引发的学术资本主义现象日渐清晰，但在大学教授协会等强大的学术共同体力量支持下，终身制轨道依然得到广泛维系，学术选聘制度中所实施的诸多改革以恪守学术职业的基本逻辑为前提。英国的改革尽管走在了发达国家前列，但是其对大学章程的修订也是经过议院审议表决通过后才生效的，且实际实施时程序复杂，实践中主要是以支付补偿提前退休的方式来代替学术解聘。

（二）江西省高校人事选聘制度变革的逻辑考量

江西高校取消编制管理及人事选聘制度改革是由省人力资源和社会保障厅以部门规章的形式发布实施的，未能与高校教师群体、各类学术团体进行沟通对话以形成基本共识，也不是与作为直接业务主管部门的省教育厅联合发文颁布的。从学术职业的发展逻辑看，高校教师选聘任用制度变革应该超越一般的事业单位人事制度改革视野，从关乎文化传承、人才培养、科技创新和阶层流动等更为宏大的视角来思考政策的制定与落实。政策出台前如能与科教文卫系统的人大代表、政协委员充分沟通酝酿，并广泛征求高校教师群体、学术团体和社会公众的各种意见， 那么不仅其立法程序更加规范，而且立法思想必定会超越省人力资源和社会保障厅部门着眼于普通事业单位改革的局促视野，“三年时间完成编制管理改革，原有副教授（不含）以下在职教师全部纳入准聘制管理，新进教师除教授岗位以外全部纳入准聘制管理”[4]等极具争议的改革内容可能不会仓促出台，政策的制定也将更具理性逻辑与现实张力。

四、 结论与建议

高校具有学术共同体属性，大学教师职业本质上是学术职业，推进编制管理改革时应充分考虑这种特殊性。如果将高校纳入事业单位分类改革一揽子方案，而不与其他事业单位详加区分，那么其背后的政策逻辑难免存在误区。 按照伯顿·克拉克提出的高等教育领域政策分析经典框架，高等教育系统由“国家（政府）—院校（学术）—市场”三方力量共同作用达成三角状动态协调平衡。各个国家在具体发展阶段的教育政策，三方力量的作用强弱存在差异，但是基于学术系统的特性，学术这一方不能受到其他两方力量的过度挤压，否则将导致学术职业的坍塌与异化[12]。 拉丁美洲国家高等教育系统中政府保障责任退却、学术力量不彰和市场力量过于强化等特征， 带来的不是整个系统的绩效提升，而是混乱与无序，这种状况值得警醒借鉴。

有鉴于此，江西高校编制管理改革中的学术选聘制度设计，建议从以下几方面改进完善：首先，夯实政府基本保障责任，为新任职教师提供合理的职业预期。过于暗淡的职业前景无益于青年教师潜心教学科研，实现学术抱负。适当扩充正教授长聘岗位比例或者将长聘岗位调低至副教授一级， 是值得认真考虑的理性之策。其次，进行存量改革时尽量避免过于动荡，应为原有教师提供合适的出口。基于原有教师超过一半均为讲师及以下职称这一事实， 简单取消这部分群体编制并纳入准聘制限期淘汰， 会对整个系统的稳定性造成较大影响。 如果不拟采纳类似北京市高校随教师自然减员逐步收回编制的渐进做法， 那么类似企业用工中必须为连续工作十年以上的员工签订无固定期限合同的做法值得参考。 对讲师及以下职称的高年资教师， 可以考虑给予提前退休或者转为校聘特殊轨道岗位的选择；而对低年资教师，则可以考虑提供宽限聘期或转换职业的不同选择， 以期对仍有志于学术职业或愿意离开学术职业的教师提供不同的选择机会。再次，切实改变学术力量不彰的现状， 学术聘任中严格限制行政力量的干预，并对市场力量的过度渗透进行约束。