基于乡村振兴的农村集体经营性建设用地使用制度改革创新

吴壮金 梁艳 廖春慧

摘要 对广西北流市基于乡村振兴的农村集体经营性建设用地使用制度改革创新进行了研究，目前北流市农村集体经营性建设用地入市现状有“入市交易方式多样，以拍卖为主;入市途径多样，以调整入市途径为主”的特点，取得“建立了集体土地建设用地市场，促进乡村产业发展;完善了集体土地入市的规章制度，健全乡村制度体系;开拓了增加农民收益的新渠道，促进农民生活走向富裕”的成效，存在“异地调整入市的利益分配不均，阻碍城乡一体化建设;入市资金筹措困难，削弱乡村社会发展的金融支撑;后期监管机制不完善，扰乱乡村治理秩序;入市用途比较单一，制约乡村文化建设的发展”的困境。借鉴德清模式、陇西模式、南海模式和贵州模式的优势完善模式，得出实现路径：构建收益分配均衡机制，促进城乡统筹发展;完善农村投融资体制，解决乡村资金发展问题;落实“小产权房”监管工作，健全乡村治理体系;入市用途均衡，助推乡村生态文明建设。

关键词 乡村振兴;农村集体经营性建设用地;入市;制度改革;北流市

Abstract This paper studied the reform of rural collectivelyoperated construction land use system based on rural revitalization in Guangxi Beiliu City. At present， the current situation of rural collective commercial construction land use in Beiliu City has “multiple ways of entering the market， mainly auctions; The characteristics of various ways， to adjust the way of entering the market as the main”， achieved “established a collective land construction land market， promote the development of rural industries; improved the rules and regulations of collective land access to the market， improve the rural system; open up new channels to increase farmers income In order to promote the peasants lives and become rich”， there are “uneven distribution of interests in different places， hindering the integration of urban and rural areas; difficulties in financing the market， weakening the financial support for rural social development; imperfect regulatory mechanisms at the later stage， disrupting the order of rural governance.The dilemma of the use of the city is relatively simple and restricts the development of rural cultural construction. Drawing on the advantages and perfection model of Deqing model， Daixi model， South China Sea model and Guizhou model， the realization path is obtained： constructing income distribution equilibrium mechanism， promoting urban and rural development; improving rural investment and financing system， solving rural capital development; implementing “small property housing” regulatory work， sound rural governance system; balanced use of the market， boosting the construction of rural ecological civilization.

Key words Rural revitalization;Rural collective management construction land;Market entry;Institutional reform;Beiliu City

2017年10月中共十九大報告中习近平总书记正式提出了“乡村振兴”战略，在2018年1月2日中共中央国务院印发《关于实施乡村振兴战略的意见》，一定程度上反映了乡村的发展需要回归到乡村承载主体土地上。农村集体经营性建设用地入市则是直接释放土地资产的潜在的价值[1]。目前，国内针对农村集体经营性建设用地使用制度的研究，探索形成了许多典型的代表模式，主要有：南海模式、德清模式、安达模式、贵州模式等。采取“招拍挂”和协议出让土地的方式，让零星分散的农村集体经营性建设用地直接入市，因而被称为“初探型”的入市模式[2]。因此，国内关于农村集体经营性建设用地入市模式的研究较多，而结合乡村振兴共同探讨农村集体经营性建设用地使用制度改革的研究较少，从而对于基于乡村振兴的农村集体经营性建设用地使用制度的改革创新研究的必要性得到进一步强化。

广西北流市作为2015年全国33个集体经营性建设用地入市改革试点之一，至2018年改革的实施已取得阶段性的成效，具有重要的社会推动意义。因此，笔者主要以广西北流市为例，针对广西北流市农村集体经营性建设用地入市的现状，结合取得成效和面临的困境，在已取得成效的基础上，对其入市的模式和实现路径进行完善和创新。

1 北流市农村集体经营性建设用地入市现状

1.1 入市交易方式多样，以拍卖为主

北流市农村集体建设用地采取的交易方式共有协议、拍卖、出租、挂牌4种，其中协议方式占比14.8%，拍卖占比82.1%，出租占比2.3%，挂牌占比0.8%（表1），交易方式多样，以拍卖方式为主。通过4种方式灵活交替，极大地推动农村集体建设用地入市，有利于为北流市各农村集体注入大量资金，推动地方经济建设。

1.2 入市途径多样，以调整入市途径为主

北流市根据当地经济状况与土地利用规划及其农村集体建设用地现状采取了就地入市、城中村改造入市、零星分散整治入市、新增建设用地入市4种入市途径。其中就地入市占比11.3%，调整入市占比71.25%，新增建设用地占比0.05%，整治入市占比 17.4%（表2）。农村集体建设用地通过多种途径入市，增加了可利用的建设用地，解决了帝森绿色科技、宏邦食品二期等20多个重点工业项目用地问题，广西铜石岭国际旅游度假区项目等旅游项目，北流市民乐产业园（农民工创业园）项目、民安客运站项目等公益项目，重点项目用地保障率达100%。

2 乡村振兴背景下集体经营性建设用地入市取得成效及存在主要困境

2.1 北流市农村集体经营性建设用地入市后取得成效

2.1.1 建立了集体土地建设用地市场，促进乡村产业发展。

北流市于2015年12月24日成功拍卖了位于北流市塘岸镇六和村的22号地块、29号地块和30号地块3宗农村集体经营性建设用地使用权。这3宗地面积分别为3 534、21 918、29 122 m2，总面积54 574 m2，成交价分别为44万、274万、36万元，成交价总额为679万元。受让人分别为北流市六和纸品包装有限公司、北流市宏宇保健动物兽药厂、北流市真材门窗厂。出让后的3宗地土地用途均为工业用地，解决了项目建设用地问题，盘活农村存量土地。北流市通过建立农村集体经营性建设用地入市市场，吸引更多企业入驻乡镇，节约集约利用土地，充分发挥集体经营性建设用地的作用，推动乡村产业发展，促进产业兴旺，提高了乡村的经济发展水平，为乡村振兴提供动力。

2.1.2 完善了集体土地入市的规章制度，健全乡村制度体系。

北流市试点以来，制定并完善了很多关于农地入市相关的规章制度体系。在2016年提出《北流市农村集体经营性建设用地使用权出让规定（试行）》等;2017年提出《北流市农村集体经营性建设用地入市管理办法（修订）》等;2018年提出《北流市农村集体经营性建设用地商品房预售管理办法》等。这些制度政策为入市原则、主体、程序等提供了依据，让农地入市有章可循，实现了鄉村法治与德治相结合，为乡村政治体系的发展提供了保障。

2.1.3 开拓了增加农民收益的新渠道，促进农民生活走向富裕。

在交易价格上，北流市农村集体经营性建设用地入市价格基本与国有土地“同权同价”。2015年第一次成功出让的塘岸镇六和村3宗地块村集体收益达586.52万元，比征地补偿费多283.71万元，增值率达94%[3]。在塘岸镇长塘村14组BJ〔2018〕79号A地块和西埌镇石埌塘村10组BJ〔2019〕7号地块拍卖中，农民可分别获得108万元/hm2和139.5万元/hm2 的收益，相对于改革前的土地征收标准，农民能分享到更多的土地增值收益，进一步增加农民的收入，逐步达到“安居乐业”的美好生活状态，促进农民生活走向富裕，实现乡村振兴（表3）。

2.2 北流市农村集体经营性建设用地入市存在的主要困境

2.2.1 异地调整入市的利益分配不均，阻碍城乡一体化建设。北流市异地调整入市中，对整治复垦区（拆旧区）进行土地整治的复垦、测绘费、评估费等费用由政府负责，待土地入市后，由入市主体向政府支付复垦补偿金。政府在政策上规定分配比例，形成了较强的政府干预，没有很好地保障农民的利益。以城区基准地价一、二级范围商住用地为例，均价按1 200万元/hm2出让，政府提取调节金比例为48%，提取整治复垦费比例为20%，提取土地增值收益平衡再分配金比例为为12%，政府总提取费用为：1 200×（48%+20%+12%）=960万元/hm2。入市主体取得土地增值收益为：1 200-960=240万元/hm2。可见，入市主体获得的收益甚少，异地调整入市的主体为入市地块所属的农村集体经济组织（建新区），在建新区占有区位优势而收益不多的基础上，整治复垦区（拆旧区）所获收益寥寥无几，政府、入市主体和整治复垦区归属集体组织之间的土地增值收益分配难以平衡，很大程度上是乡村发展的绊脚石，为城乡平衡协调发展带来困难。

2.2.2 入市资金筹措困难，削弱乡村社会发展的金融支撑。

入市土地开发成本一般包括集体建设用地的复垦、整治费用，以及测绘费、评估费等[3]。随着试点的扩大，小额信用贷款幅度已经跟不上改革需求，农村信用体系不健全，金融机构面临更大的信贷风险，入市抵押带有诸多不稳定性。虽然北流市规定对农村产权抵押贷款产生的损失给予一定额度的补偿，但“农集贷”信贷保险体系未发展，一些大的金融机构不愿意发放贷款，并且渠道单一，引入社会资本少，小微企业融资效果不够大，导致融资受限，资金筹措困难。再加上农村配套设施又将面临巨大的资金缺口，导致农村基础设施持续落后，不能满足现代乡村人民日益增长的对美好生活的需求，乡村的村容村貌没有得到很好的改善，严重影响生态宜居宜业美丽家园建设，阻碍乡村社会的发展。

2.2.3 后期监管机制不完善，扰乱乡村治理秩序。农村集体经营性建设用地新建的商品房突破了集体租赁住房的用途，北流市采用国有土地建设的商住项目的服务和监管制度，“农地入市”后开发利用完全按照国有商品住宅实行开发建设全过程监控[4]。但由于我国特殊的土地双轨制，土地的支配权在农村集体经济组织手中，导致入市后相关部门的监管余力不足，后期监管不到位，出现“圈地行为”和入市后用地单位与农民集体“私相授受”助长“小产权房”等不良现象。后期监管机制未能落到实处，违法用地问题突出，农村基层党组织未能充分发挥战斗堡垒作用，不利于推进乡村治理体系建设。

2.2.4 入市用途比较单一，制约乡村文化建设的发展。

截至2019年4月，北流市规划农地入市147宗，其中规划用途作为工业仓储用地20宗，总面积71.42 hm2，总价为10 445.6万元;作为商服用地、住宅用地111宗，总面积374.69 hm2，总价为182 595.6万元;基础设施（包含公共管理与公共服务用地、交通运输用地、医疗卫生用地、加油站汽车站用地、科研用地）16宗，总面积68.45 hm2，总价为10 798.28万元。北流市农地入市太侧重于商服、住宅用地，在获得良好收益的基础上，没有统筹其他用途的用地，特别在基础设施的保障及完善方面未落实到位，村一级缺少文化活动站，制约了乡村文明的发展。入市较偏向于城镇的效益，忽视村庄的发展，对应的具体详细的村庄规划缺乏，从而阻碍了当前乡村振兴战略的实施。

3 北流市农村集体经营性建设用地入市创新模式与实现路径

3.1 北流市农村集体经营性建设用地入市创新模式

3.1.1 完善北流市入市模式，创新入市主体。

北流市现阶段的入市模式为“4454”模式，一是要明确好入市的4种途径，主要是采用就地入市、整治后易地入市、城中村入市、新增建设用地4种基本入市途径[5]。二是要确定好入市4种交易方式，根据自身实际情况，北流市确定了“招拍挂”、出租、协议、抵押4种入市交易方式[6]。三是涵盖5种土地用途，北流市农村集体经营性建设用地入市后有5种土地用途，包括工业用地、商业住宅用地、仓储用地、公益用地、旅游用地。四是制定4种土地类型收益调节金的比例，在试点的初期，提取的获得土地收益的比例为工业类5%、公益类10%、旅游类20%、商住类48%。今后北流市的入市模式的完善应该多借鉴于同属于诱致型模式的安达模式、贵州模式等模式。在入市主体的创新方面，北流市可以借鉴与融合其他模式，例如南海模式，利用股份合作组织对土地进行出租等方式取得土地非农化的其他增值收益，再实行村民股份制，以此提高村民收益。农村集体建立股份合作组织作为北流市集体经营性建设用地入市主体。

3.1.2 北流市集体经营性建设用地入市创新模式。国家在全国内选取了33个城市作为土地制度改革的试点，进行了农村集体经营性建设用地入市改革，该研究以“发展型”的德清模式，“零星分散，直接入市”的陇西模式，“集体建设用地的工业化城镇化型”的南海模式，“无偿分配与有偿流转并行型”的贵州模式为比较，详见表4。

上述对国内入市创新模式类型的分析，可以得出北流市的“4454”模式更偏向于市场经济驱动下，由相关利益推动的诱致型模式创新，在利益分配不均的问题上可以借鉴德清模式进行股利增厚分红和贵州模式明确土地收益分配，促进农村产业的转型升级、乡村发展;在入市资金筹措和入市监管问题上可以参考陇西模式解决入市融资难的问题、成立土地市场，南海模式完善入市交易市场，盘活农村存量土地、促进城乡统筹发展;在入市用途单一的问题上借鉴贵州模式开拓小微企业用地渠道，使农村企业趋于多元化，有助于小微企业发展。

3.2 北流市农村集体经营性建设用地入市模式创新实现路径

3.2.1 构建收益分配均衡机制，促进城乡统筹发展。建立兼顾北流市人民政府、入市主体、整治复垦区域都归属于农村集体土地增值收益分配的机制，借鉴德清模式的实践经验建立政府风险基金等风险防范机制。由政府出资建立国有担保公司，根据集体经营性建设用地价值评估的结果，当土地使用者向银行申请贷款，为其提供担保，承担金融机构的政策和市场风险;尽量增加金融产品，拓宽融资渠道，解决成片整治融资难问题，使收益分配均衡機制能促进乡村社会经济发展，保障农民的收益，防止农村土地闲置，促进城乡发展。

3.2.2 完善农村投融资体制，解决乡村资金发展问题。从健全分类投入体制机制入手，完善财政稳定投入增长机制、创新政府投资支持方式、建立政府和社会资本合作机制、充分调动农民参与积极性，加大金融支持力度，激发社会各方责任[7]。推进农地流转金融试点，既能解决流转农地企业的融资难题，也使得农地的价值真正得以体现，应及早完善相关制度。针对农村土地承包经营权评估制度明晰方向，确定好土地承包经营权评估范围和准则、选择评估单位进行工作，鼓励银行开设以土地承包经营权作为抵押的方式让村民进行贷款融资，实行保险公司承保“两权”抵押贷款以降低放贷风险，构建土地承包经营、抵押权的权利实现程序等制度，从制度上保证土地承包经营权抵押入市有章可循，统筹国家、集体、个人三方利益。鼓励各地根据行业内资金整合与行业间资金统筹的工作思路，因地制宜开展多层级、多形式的涉农资金统筹整合，突破现有管理制度规定的，应按管理权限和程序报批或申请授权[8]。

3.2.3 做好“小产权房”监管工作，建立乡村治理体系。参考南海模式完善入市交易市场，对建有“小产权房”的村委会成立监察小组，设立管理社区事务，协调各方利益关系，处理好物业管理问题，对建成的“小产权房”中基础设施建设进行检查，对不达标的设施并做更替处理，对小区物业进行监管，确保居民住房保障，提升物业服务水平。针对集体经营性建设用地用作“小产权房”进入市场，应做到符合乡村振兴战略背景下保障集体土地不被控制。其次是禁止不符合相关规定销售“小产权房”。针对北流市“小产权房”的销售应该加强监管，当地政府需严格审核以农村集体名义申报的住宅建设项目，严防用地单位与农村集体私下流转，做好排查工作，从“小产权房”项目中各个环节加强监管，对于违反农村集体建设用地开发有关规定的行为，及时发现和处理，追究相关人员责任。

3.2.4 入市用途均衡，助推乡村生态文明建设。乡村振兴既要给农民制造“美好生活”的生活环境氛围，又要为农民创造“绿水青山”的自然环境，从而实现乡村“生产、生态、生活”的健康发展。参考贵州模式开拓小微企业用地渠道，使农村企业多元化，有助于小微企业发展。重视公共管理与公共服务用地开发建设，把农村教育、医疗、文体娱乐、公园绿地、风景名胜等综合考虑，做好构建工作，为周边人口、社会资本等投入与交流营造良好的环境，带动城乡之间生产要素的流动和组合，促使生产力在城乡之间合理分布，使乡村在经济和社会生活上城市与乡村都紧密结合[9]，为村民提供良好的生活环境，提升村民的幸福感，响应乡村振兴战略的号召。

4 结语

农村集体经营性建设用地入市在乡村背景下既要满足城乡统筹发展，还要符合乡村生态文明建设，在生产和生活方式上由农民向市民转化。这种渐进的乡村城镇化涵盖了人口、经济活动、空间地域3个主体的变换[10]，有利于加快农村集体土地建设用地入市的步伐，建立和完善城乡统筹的土地市场;有利于加快新型城镇化建设步伐，促进城乡融合，实现乡村振兴，保障社会经济稳健发展。

参考文献

[1] 吕宾，杨景胜.农村集体经营性建设用地入市收益分配探析[J].中国国土资源经济，2017，30（8）：19-22.

[2] 焦晓西，王娟.农村集体经营性建设用地入市流转存在的问题及对策：以陇西县为例[J].安徽农业科学，2017，45（17）：174-177.

[3] 范雁阳. 规范管理  释放改革红利——广西北流市农村集体经营性建设用地入市试点改革观察[J]. 南方国土资源，2018（3）：13-15.

[4] 黄晓辉，陶琦，李晓凌.民众有所呼 改革有所应——广西北流市农村集体经营性建设用地入市改革试点工作纪略[J].南方国土资源，2018（3）：9-12.

[5] 楊惠楠. 对北流市农村土地制度改革的思考[J]. 南方国土资源，2018（1）：56-58.

[6] 黄国勇.农村集体经营性建设用地入市探讨：以广西北流市为例[J].南方农村，2017，33（6）：4-9.

[7] 高巍.集体经营性建设用地使用权抵押贷款机制研究[D].郑州：郑州大学，2017.

[8] 国务院.国务院关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见[R].中华人民共和国国务院公报，2018.

[9] 秦振兴.村民利益导向下苏南乡村复兴规划策略研究[D].苏州：苏州科技大学，2017.

[10] 佟伟铭.乡村城镇化背景下农村社区发展研究：以长春市为例[D].长春：中国科学院大学（中国科学院东北地理与农业生态研究所），2017.