乡村振兴背景下海西州乡村治理法治化建设研究

党的十九大报告提出乡村振兴战略，并指出：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）对坚持和完善共建共治共享社会治理制度提出了明确要求，为新时代加强和创新社会治理指明了方向。

随着海西经济社会不断发展，基层无论在制度层面还是在民众意识形态层面都发生了很大变化，民众各方面需求不断增长，与此同时，基层中诸多矛盾也在不断增加，基层治理现实与设想制度安排存在较大差距，基层社会发展还有很多薄弱环节，因此，深入分析海西州乡村治理法治化建设现状、存在问题及成因，并提出相应对策建议，旨在探索出一条适合海西州乡村治理的法治化道路。

一、乡村治理法治化的重要意义

（一）全面推进依法治国的必然要求

基层是依法治国的根基，法治社会最终要落脚在基层。农村是我国最重要的基层，农村居民人口历来在我国总人口中占有相当大比例，而且在未来几十年内，仍将有几亿人在乡村生活，若几亿人生活的农村不能实现治理法治化，依法治国的实现就无从说起。政府是与民众直接接触的代表国家的机构，乡村基层政府依法行政是法治政府建设需要实现的最基础环节，也是我国全面推行依法治国的重要内容。

（二）实现国家治理现代化的重要抓手

国家治理的基础环节在于基层社会，同时，基层社会又是国家治理的重要内容，农村基层社会的法治化是衡量基层治理现代化的重要标准之一。

乡村社会治理体系和能力是国家治理体系中的薄弱环节，乡村社会治理法治化，可以使乡村社会治理法治机制更加科学、完备，为村民积极参与治理提供制度保障，使权力与权利的相互制约在乡村社会中得以实现，从而依法保障广大村民的合法权益，最终完成地方治理规范化和国家治理现代化。

（三）实施乡村振兴战略的必然选择

党的十九大报告指出，实施乡村振兴战略，要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。与城市治理相比，当前我国乡村社会治理的现代化程度相对较低，其中非常重要的一个因素是乡村社会的法治化程度低，无论从法律制度体系、法治运行机制，还是民众法治意识等各方面来看，乡村法治建设与城市法治实践还存在巨大差异。

乡村振兴战略对乡村振兴的关键领域，即经营体制、土地、集体产权、农业支持保护几个方面的制度改革提出进一步深化，为乡村振兴提供有效的制度保障。

这些制度和机制的完善涉及众多的法律法规，只有将乡村振兴关键领域的制度及其运行法治化，才能真正实现城乡融合、乡村振兴。

二、海西州乡村治理法治化的实践

（一）积极开展乡村基层法律调解工作

健全完善矛盾纠纷多元化解机制，建立并充分发挥5个矛盾排查调解中心和各级调解组织作用。其中，德令哈市矛盾排查调解中心将矛盾排查调解工作触角延伸到村（居）小组，充实了基础工作力量。自该中心建立以来，德令哈市共调处各类矛盾纠纷539件，调处成功524件，调解成功率97.2%。

其中：婚姻纠纷26%、邻里纠纷27%、医疗卫生纠纷4%、劳务纠纷5%、草场纠纷1.2%、土地承包流转类纠纷2%、其他类纠纷32%。追回农民工工资928万元。

（二）有效搭建农村基层法律服务平台

海西州建设集法律咨询、法律援助、普法服务、人民调解等法律服务功能为一体的“海西州掌上公共法律服务平台”，构架立体式、多层次的法律服务体系。积极探索“村（社区）法律会诊站”建设，围绕群众法律服务需求、基层社会矛盾纠纷特点、村（社区）民主法治建设实际，在为群众提供专业化法律服务、预防和化解矛盾纠纷过程中，有力促进了村（社区）治理法治化进程。

（三）认真落实一村（社区）一法律顾问工作

一村（社区）一法律顾问工作为海西州推进基层社会治理注入了新活力。目前，全州共158名律师（含公证员、基层法律服务工作者）与388个村（社区）签订了法律顾问协议，签约率达100%，一村（社区）一法律顾问工作实现全覆盖。结合全州各地区村（社）建制情况，并考虑服务半径及交通、通信等因素，以农村牧区1900人为一个顾问单元、城镇社区3000人为一个顾问单元，核定全州村社法律顾问总需求。全州一村（社区）一法律顾问补助经费按每村（社区）每年8000元标准，由州、县财政各承担50%要求，同时对交通不便服务半径大的农村牧区给予适当补助。

（四）统筹推进“民主法治示范村（社）”创建活动

截至目前，全州289个“民主法治示范村（社）”中，国家级7个，省级41个，州级115个，县（市）级127个。并加强对创建工作的动态管理，在扫黑除恶专项斗争中，由于涉黑涉恶问题，撤销了28个村的“民主法治示范村、社”称号。

三、海西州乡村治理法治化面临的困境

（一）农牧民整体法治文化水平不高

当前海西农牧民群众的人文素养整体偏低，少部分农牧民群众不知道什么是合法的权利，一部分农牧民群众大体知道一些自己享有的权利义务，但是却不懂得如何正确行使权利、履行义务。而且，农牧区绝大多数青壮年外出打工，留守的大多是老人和小孩，而这部分农牧民理解法律的能力有限。笔者通过调查发现，农牧民群众在遇到矛盾和纠纷时，碍于人情，为了邻里关系和睦，绝大多数仍然选择“和另一方私下调解”的方式解决矛盾纠纷，有部分是选择“找村委会调解”，只有极少部分会想到找法院或律师。由此可见，广大农牧民群众对法律的认知还处于低水平状态。

（二）少数干部依法办事能力不足

近年来，海西州实施“领头雁工程”，选育297名“听党话、跟党走、有本事、能带富、肯干事、干成事、自身正、威信高”的农牧民充实进村级班子，让优秀党员在支部中“唱主角”，让致富能手在班子里“挑大梁”，优化了村级干部队伍。但是就当前整体村干部队伍的法治素质来看，仍有少数村干部法治意识淡薄，思维习惯、工作方法、工作作风仍停留在过去的以行政手段管理为主的工作模式上，民主法治意识不强，依法办事、依法管理农村事务的能力较差。少数村干部对社会治理法治化认识上存在误区，认为基层社会治理法治建设就是普法，仅片面强调群众知法、守法，而忽略了引导群众用法，致使群众学法用法积极性和自觉性不够，效果不理想。

（三）村规民约有待进一步修改完善

调查显示，正在实施的村规民约，内容主要涉及以下几方面：引导村民遵纪守法和爱国爱党、提倡节约反对浪费、鼓励勤劳致富、重视子女教育、维护集体利益、维护社会秩序等。有的地区结合村居实际对村规民约进行了修改完善，如，乌兰县希里沟镇河东村把“心怀感恩之情，坚定脱贫信心”等内容列为村规民约，在带动村民致富方面发挥了积极作用。但是，也有的村规民约没有对过去陈旧的内容进行及时修改完善，失去了现实意义。大部分村规民约存在只喊空洞的口号，没有针对性和地方特色等问题。

（四）法律服务人才资源不平衡

海西州律师主要分布在德令哈市、格尔木市，数量占海西州所有律师的五分之四，县、行委地区律师缺乏，法律顾问只能由基层法律工作者担任，在法律宣讲、村民法治意识培养方面起到了一定作用，但是在村级重大事项决策把关、参与基层信访、调解、群体性案件处置和社区工作等公益法律服务方面的作用发挥不明显。

四、推进乡村治理法治化建设的几点建议

（一）精心打造农村社会法律服务宣传阵地

法制宣传教育是一项重要的治本育人工作，是长期任务，必须持之以恒。

一是，加大农村基层法律宣传力度。通过打造法治公园（广场、长廊）、建立法制专栏，设立法治书屋，并积极拓展官方网站、微博、微信、手机报等媒体扩大法制宣传阵地，积极引导农牧民群众提高法治意识，扩大普法宣传效果。对各项工作中涉及的法律法规以及执法工作开展专项普法，重点对涉及“三农”相关的法律，如：《村委会组织法》《土地管理法》《劳动合同法》《工伤保险条例》等法律法规进行专项宣传。

二是，分区域举办各类法制讲座。充分利用“百姓大篷车”平台、党员大会、村民大会、三委干部、法治宣传员、法律明白人培训会等形式，推动法治宣传教育工作在农村（牧区）生根。

（二）引导农牧民群众严格守法积极用法

法律既是公民保障自身权利的武器，也是必须遵守的行为规范。要树立权利义务对等的法治理念，要破除“法不责众”“法外施恩”等错误观念，任何人都必须依照宪法法律行使权力、履行义务，人人守法才能实现社会和谐。要引导群众通过法律途径来解决问题，使群众相信只要是合法诉求，通过法律程序就能得到合法解决。

（三）增强村干部依法办事能力

开展好村干部法律法规专项培训，帮助乡村干部更新知识，加深对相关法律法规、农村政策认识，提高村干部整体业务素质和依法行政能力。要优化村级干部队伍结构，将想干事、能干事的人列入村干部后备队伍，加大对年轻村干部的考察使用力度，及时更新村级干部人才储备库，提高干部在基层治理中尤其是基层矛盾纠纷化解、征地拆迁、农村土地管理、宅基地管理等方面依法、靠法、用法水平。

（四）将村规民约纳入法治化进程

在当前法治社会大环境中，要发挥村规民约在推进乡村治理法治化中的作用。在基层政府的指导下对乡规民约进行清理完善，引入法律专家协助村规民约的制定修改，广泛征求意见、以民主集中制原则和科学程序，确保乡规民约的合法性。并确定一个监督组织，对执行过程、内容的合法性进行监督，让乡规民约在维护乡村社会治安、纠纷解决、生态保护等方方面面起到切实的作用。

（五）加强法律服务队伍建设

规范法律服务者管理制度，提高农村基层法律服务队伍服务能力。整合律师资源参与农村基层化解涉法涉诉信访案件，为群众答疑释法，协助做好释法析理、提出处理意见、引导或代理申诉等工作，促进案件得到依法公正处理。加强法律援助工作，在法治宣传中，将法律援助受案范围、程序向民众进行宣传，对于符合法律援助的案件及时明确专人负责案件办理和跟进，充分发挥法律援助在乡村治理中的作用。在调解员的选择聘用上，既要充分考虑处理基层矛盾的经验，也要注重年轻调解员的培养挖掘，不断优化人民调解员队伍结构。