政策脱轨效应: 评估环境政策的新框架

一 问题提出及文献述评

为处理好经济发展和环境保护的关系，把“绿水青山就是金山银山”变为生动实践，近年来中国政府陆续制定、出台了环境保护相关的法律法规、政策措施。强调环境与经济同步、协调可持续的绿色发展已经成为中国经济改革发展过程中必须遵循的战略路径。

目前我国环境保护工作主要从两个方面开展：一方面是基于总量控制的环境管制政策，如淘汰落后产能，强制关闭排放不达标的生产企业等；另一方面是基于技术进步的环境鼓励政策，如大力开发和应用新能源，支持企业进行技术创新，鼓励消费者参与环境保护等。这些政策是从生产到消费的全过程调整和控制，其本质是通过政府直接或间接干预的方式，推动环境供给侧改革，同时调整人们的消费结构。然而，目前一些环境政策主要是通过强制性手段干预市场，此类政策对于我国生态文明建设和环境保护到底有无效果，是否会影响我国经济发展，学术界争论不一。

部分学者认为，环境政策实施是绿色发展的重要体现，是深化改革和供给侧结构性调整的重要组成部分，通过低碳循环和减量化的生产方式纠正资源的扭曲配置，可以削减过度供给和过剩产能(黄茂兴和叶琪，2017)[1]，从而实现产业的结构性调整以满足消费者新的需求。环境政策的深入实施有助于中国工业走上绿色技术进步的轨道(景维民和张璐，2014)[2]，促进经济新的发展。也有部分学者强调，一些环境政策采取强制性手段加重了企业治污成本负担，并没有使得企业提高污染防治水平，反而影响了企业竞争力，进而影响相关产业乃至整体经济的发展(Zhou和Feng，2016[3]；Jorgenson和Wilcoxen，1990[4]；Barbera和McConnell，1990[5]；Lan和Munro,2014[6])。学术界对于此类环境政策的态度，也可以看作是“林张之争”的一个缩影。环境保护是我国经济转型发展过程中必须遵循的理念，是建设生态文明的现代化中国的必然要求。在具体实施过程中，如何合理评估环境政策的效果，尤其是涉及产业发展的环境政策，是亟待解决的关键问题之一。

另外，从总体上看，目前我国环境污染总量仍然居高不下，环境政策在实施过程中并非都能达到其目的。我国环境保护工作的发展大致经历了三个阶段：初期时，环境政策更多的是针对特定产业的强制性措施，如直接对高污染高排放行业实施“关停并转迁”(1)如为了防治大气污染，提高空气质量，我国政府对于重污染企业如钢铁、石化、化工、有色金属冶炼等推进梯度转移、环保搬迁和退城进园等措施。；由于此类强制性单一措施不仅没有实现环境保护目标，反而一定程度上影响了中国经济发展(沈坤荣等，2017)[7]，政府开始考虑整个经济系统的效率，环境政策配合产业结构调整以实现环境保护目标(2)国家发布了《工业行业淘汰落后生产工艺装备和产品指导目录》及《产业结构调整指导目录》，加快淘汰火电、钢铁、建材等重污染行业落后产能，同时加快产业布局调整，优化能源结构以实现环境保护的目标。；近几年为了全面建设小康社会，政府要求树立“绿水青山就是金山银山”发展理念，考虑整个社会净福利最大化，以实现经济效益、社会效益和生态效益相统一(3)当前我国政府陆续制定了大气、水、土壤污染防治行动计划，强化了污染治理与生态保护的协同联动，同时优先解决危害人民群众生命财产安全的突出环境问题，守住民生底线，消灭城市黑臭水体，保障饮用水水源安全，减少大规模重污染天气等与公众紧密相关的污染问题。。不同发展阶段的三类不同环境政策实施效果如何，内在的作用机制又是怎样的，政策实施后环境效率是否提升是政策制定者的关注点。因此，从学术角度认识不同时期的环境政策，客观评估不同时期环境政策的实施效果成为现阶段理论界和政策制定者探讨的重大课题之一。

然而，目前我国的环境政策评估发展仍不成熟，尚未形成规范的评估制度和方法(宋国君等，2011[8]；王军锋等，2016[9])。由于环境污染具有明显的社会负外部性，其涉及的主体较多，因此在环境政策实施过程中面临着各种困难和障碍，这也决定了我国环境保护体系必须是多项政策的有机组合体(李伟伟，2014)[10]，增加了环境政策评估的复杂性和难度。目前国内对环境政策实施效果的评估研究可以归为两大类：一类是运用公共政策评估的基本模式(4)Vedung把政策评估归纳成11种模式：目标获取模式、侧面影响模式、自有目标评估模式、综合评估模式、用户导向模式、利益相关者模式、政策委员会评估模式、生产率模型、成本-效果模型、成本-效益模型、同行评议模式。，对环境政策的实施效果和效率进行评估。如宋国君和金书秦(2008)[11]运用目标导向模式对于淮河流域水环境保护政策的效果进行评估。一些研究运用环境政策评估的一般模式，对我国现有酸雨控制政策进行了初步的评估(宋国君等，2013)[12]。国家环境经济政策研究与试点项目技术组连续几年运用综合评估模式，采取实地调研和政策分析法对我国重点环境经济政策2013-2016年度的进展情况进行了系统评估(董战峰等，2019[13]；国家环境经济政策研究与试点项目技术组等，2018[14]，2017[15])。李志青等(2017)[16]从完整性、明确性、可执行性、协调性、成果性五个维度对广东省2015-2016年执行的环境经济政策组合体进行绩效评估。另一类环境政策评估研究主要是不同领域学者运用相应领域的研究方法对具体环境政策的实施进行评估和分析。如包群等(2013)[17]运用倍差法研究了1990年以来中国各省份地方环境立法监管的实际效果。林惠凤等(2015)[18]运用公共政策评估模式对我国农业面源污染防治政策体系进行了评估和分析。肖翠翠和冯相昭(2016)[19]对北京市淘汰高排放车辆政策的效果和效率进行了评估。李涛等(2016)[20]对我国污水排污费政策进行了评估和分析。Qiu和He(2017)[21]运用双重差分模型，以我国“十二五”期间开展的低碳交通城市试点项目为研究对象，评估了此项政策对于城市空气质量的影响效果。

综上发现，目前我国并未形成统一的环境政策评估规范制度和体系。运用一般公共政策评估模式进行环境政策评估时，存在评估目标不明确，可行的评估方法不完善，相关数据尚存不足等问题(宋国君等，2003[22]；罗柳红和张征，2010[23])。而对具体环境政策进行评估时，由于不同领域的视角不同，不同评估模式和方法可能会带来不同的评估结果。如征收环境税的政策效果，基于不同研究方法将会得到不同的评估结果。有的学者认为征收环境税对环境和经济发展有促进作用，渐进递增的动态环境税政策体现了促进经济增长和降低污染水平的双重红利(Pearce，1991[24]；Schwartz和Repetto，2000[25]；高颖和李善同，2009[26]；范庆泉等，2016[27])。然而，也有研究表明征收环境税会阻碍经济发展(Parry，1995[28]；王德发，2006[29]；杨岚等，2009[30]；肖俊极和孙洁，2012[31])，环境税无法保证可持续发展(Fukiharu，2017[32]；陈素梅和何凌云，2017[33])。鉴于现有环境政策评估方法存在的问题，系统构建环境政策评估的理论技术方法体系，客观统一地评估环境政策的实施效果，在理论上和政策实践中具有重要的价值。

为此，本文基于现有环境政策实施效果评估方法及体系存在的局限性，提出了环境政策实施效果的新评估体系：政策脱轨效应。该理念将不同环境政策的评估统一到同一个体系之下，通过特定的模型和方法，评估环境政策的实施是否存在“脱轨效应”，如果存在则说明此政策并未实现其设计目的，政策失效；如果不存在则说明此政策实现了保护环境的政策目的。另外，根据估计的脱轨效应数值大小，还可以直观判断环境政策达到目的的程度，为政策实践和未来调整提供了直接证据和支持。本文的主要贡献在于：第一，提出环境政策实施效果的新评估体系，将不同环境政策的评估统一到同一个概念框架下。第二，从经济学视角，构建了评估不同类型环境政策实施效果的理论模型。第三，政策评估的主要困难之一是测量政策效应的大小或强弱(洪永淼，2015)[34]，政策脱轨效应为测量环境政策效应强弱提供了可行的思路和方法。本文研究不仅对我国现有环境政策实施效果评估提出新的理论框架和评估体系，还为“林张之争”提供理论探讨的其他视角。

二 理论框架构建

为了应对日益严峻的环境污染问题，从中央政府到地方政府出台了一系列环境保护的政策措施。但实践发现，并非所有的环境政策都能达到其保护环境的设计初衷，甚至可能会加剧环境污染。此外，环境政策的实施除了会对环境质量产生影响外，还可能会影响相关利益群体和特殊群体(如传统高排放企业，儿童、老人等人群)，产生经济发展和社会福利效应。本文将环境政策实施带来的各种效应评估纳入统一的框架下，提出政策脱轨效应。

(一)政策脱轨效应的定义及内涵

政策脱轨效应，是指由于环境问题的复杂性(如涉及主体复杂、产权不明晰等)，使得环境政策的实施未能达到其预期目标。广义上来说，预期目标主要包括效率和公平两方面，效率目标如环境治理目标、成本-收益目标(政策实施效率，经济发展影响)、社会福利目标等；公平性目标如是否影响其他产业、相关利益群体等。狭义上讲，环境政策是为了保护环境，减少环境污染，预期目标主要是指环境治理目标。本文侧重于从狭义上探讨政策脱轨效应。另外，考虑到环境政策实施后，环境变化呈现需要一定时间，一些涉及产业发展的政策还将进一步影响宏观经济其他部门，即环境政策效应有一定的滞后性。中央政府亦提出环境保护将是一项持久战，需要长期贯彻落实环境政策，因此环境政策制定时更需考虑带来的中长期效应。基于此，本文从中长期角度分析和阐述政策脱轨效应。

根据政策脱轨效应的定义，可以将政策制定时计划减少的环境污染量与政策实施后实际减少的污染量两者差值作为政策脱轨效应大小。进一步地，将政策脱轨效应无量纲化，表示为百分比形式，即：

(1)

其中，DE(Derai Effect)表示政策脱轨效应，FR(Forcasted Reduction)和AR(Actual Reduction)分别是预期减少的环境污染量和政策实施后实际减少的环境污染量。

式(1)测算得到的政策脱轨效应数值大小代表了不同的环境政策评估结果(见表1)。当DE值小于0或者等于0时，表示政策脱轨效应不存在，即环境政策的实施达到了制定时预期的治理目标。当DE值大于0时，表示政策脱轨效应存在，进一步分析，当DE值介于(0,1)，说明环境政策实施后，环境质量得到部分改善，但并未达到预期目标。当DE值等于1，说明环境政策的实施对环境质量没有产生任何影响，政策完全失效。而当DE值大于1，是最糟糕的情况，说明环境政策不仅没有改善环境质量，反而使得环境质量更差。

表1 政策脱轨效应大小及其政策内涵

根据政策脱轨效应的内涵，下文利用政策脱轨效应评估特定环境政策实施的有效性。为应对我国日益严峻的区域性复合型大气环境问题，探索区域大气污染联防联控管理，中央政府于2012年10月在《重点区域大气防治“十二五”规划》中提出：到2015年我国重点区域环境空气质量有所改善，可吸入颗粒物、二氧化硫、二氧化氮、细颗粒物年均浓度分别下降10%、10%、7%和5%(5)各重点省市的具体规划指标见《重点区域大气污染防治“十二五”规划》第23页。。本文以2010年为基准年，以北京和河北为例进行分析(规划指标见表2)。

表2 “十二五”重点区域大气污染防治北京、河北规划指标及实际浓度

注：表中百分比数据表示以2010年为基准年，到2015年规划各污染物年均浓度下降比例。其余数据单位为毫克/立方米，其中河北省可吸入颗粒物主要为PM10。

从《2010年北京市环境状况公报》、《2015年北京市环境状况公报》、《2010年河北省环境状况公报》和《2015年河北省环境状况公报》中，可获得北京和河北2010年及2015年的二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物的年均浓度值(见表2)。参照政策脱轨效应定义，首先计算得出北京市和河北省到2015年各污染物年均浓度的实际下降比例，其中北京市2015年二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物年均浓度与2010年相比实际下降比例分别为：57.81%，12.28%，16.12%。代入式(1)计算可知三种污染物的DE均为负值，对比表1，得出结论：此项环境政策在北京市的实施有效，而且超出政策制定时的预期。而计算发现河北省2015年二氧化硫、二氧化氮和可吸入颗粒物年均浓度与2010年相比实际下降比例分别为：8.89%，-58.62%，-76.60%。代入式(1)计算可知，对于二氧化硫DE值为19.18%，对比表1可知政策部分有效，对于另外两种污染物DE值均大于1，可知政策在河北省的实施完全失效。

(二)政策脱轨效应产生的原因

制定环境政策和措施的主要目的是提高环境质量，为什么实践中有些政策的效果有时不仅达不到事先预期，甚至还会产生一些负面影响，出现政策脱轨效应呢？从经济学的角度来看，环境政策出现脱轨效应的根本原因在于环境污染具有负外部性，加之由于污染排放的特点，其产权无法清晰准确的界定，从而使得解决环境污染负外部性变得非常复杂和困难。在环境污染治理过程中，需要多方不同主体参与，然而不同经济主体对于环境政策的态度和反应不同，这些不同的行为反应在总体上导致了环境政策实际效果与预期目标的偏离。

虽然近些年环境污染问题引起各方广泛关注，环境保护目标责任制也逐步纳入政绩考核体系，然而我国区域发展不平衡问题严重存在，经济发展仍是很多地区的首要目标。地区绿色发展和产业结构调整面临诸多制约，部分地方政府仍依赖于传统产业及粗放式增长模式。而且一些地方政府为完成环境保护目标，往往采用突击式的措施强制企业限产限排，这一定程度上给相关行业带来波动，部分企业可能会在来年突然释放产能从而引起污染排放的报复性反弹(宋马林和金培振，2016)[35]。这将使得区域环境质量无法得到根本改善，甚至出现恶化。

另一方面，虽然各行业根据环境保护相关法律法规制定了污染物排放标准，但基本上都是规定污染物排放限值，并不代表零污染。随着我国经济的高速发展，产业产出快速增长，总体的污染排放量也在快速增加，从而使得环境污染问题愈发严峻。

目前我国环境政策更多针对的是微观经济主体，如生产者和消费者。微观经济主体对于环境政策的反应，有时也会抵消政策的实施效果。企业的本质是追求利益最大化，随着绿色技术的不断进步，治污成本也在不断降低。此时企业可能会选择扩大生产规模以增加利润，虽然生产满足排放标准，但是由于扩大了生产规模，使得总体的污染物排放相比之前却有所增加。同理，由于产品价格的下降，消费者相应地也会调整其消费组合，可能会用节省下来的钱购买其他更会产生污染的产品，由此带来总体环境质量的恶化。

综上，环境问题涉及主体的复杂性，以及环境政策的作用机理，使政策脱轨效应在实践中广泛存在，在理论上亟待深入分析。

(三)政策脱轨效应的分类

部分环境政策从短期来看，可能会增加治污成本，然而从总体和中长期来看，环境政策(包括环境管制政策和环境鼓励政策)会使得生产满足环境标准的单位产品时，投入的社会平均治污成本下降。根据政策脱轨效应产生的原因，从经济学生产-消费角度(6)正如前文所描述，政策脱轨效应的产生原因纷繁复杂。一项政策的冲击除了会产生直接效应外，还可能会通过与其他主体的相关联系而产生更复杂的影响。这些复杂影响可以被直接描述，但是却难以量化。而且这些效应将远远小于直接效应。因此，本文重点探讨由于环境政策实施对于生产者和消费者带来的价格和收入影响，从而造成政策实施并未实现设计目标，产生政策脱轨效应的情形。，可以将政策脱轨效应的作用机制分为三类:狭义政策脱轨效应、引致政策脱轨效应和广义政策脱轨效应(7)本文接下来关于政策脱轨效应分类及估计的探讨，均在新古典经济学框架下进行。生产者和消费者均是完全理性经济人，在完全信息市场中进行选择以寻求利益和效用最大化。。

1.狭义政策脱轨效应，指从中长期来看，某特定环境政策使得相关行业生产满足环境标准的单位产品和服务所投入平均治污成本降低，导致行业内产品和服务价格下降，从而对这些产品和服务的需求增加。增加的产品和服务需求带来的污染物排放抵消了环境政策带来的污染物减少收益，从而使得实际的污染物减少量与政策期望的污染物减少量出现偏差。

图1 消费者视角下的狭义政策脱轨效应(替代效应和收入效应)

本文试图基于消费者和生产者的角度对狭义政策脱轨效应进行解释。图1基于消费者效用函数(8)此效用函数满足完整性、传递性、连续性和严格凸性。，图中X轴表示与环境政策相关的行业产品，Y轴表示其他行业产品。环境政策的实施降低了相关行业的平均治污成本，此行业产品价格下降，因此原来预算线ab移至ac。此时最佳消费组合也由(X1,Y1)变动为新的最佳消费组合(X2,Y2)，使得消费者效用由U1变到U2。此时所产生的污染物排放即带来政策脱轨效应。

进一步，从消费者角度，还可以将狭义政策脱轨效应分解为替代效应和收入效应。替代效应指在保持消费者效用不变的情况下，消费者购买更多的此行业产品来替代其他行业产品。图1中最佳消费组合由A点(X1,Y1)变换到B点(X3,Y3)。收入效应指在保持其他行业产品价格不变的情况下，消费者真实收入增加，从而增加对此行业产品的消费，提高效用水平。图1中最佳消费组合由B点(X3,Y3)变换到C点(X2,Y2)。此时X2-X1所产生的污染物排放即带来总的狭义政策脱轨效应，X3-X1所产生的污染物排放即替代效应,X2-X3所产生的污染物排放即收入效应。

对于生产者而言，环境政策的实施将会改变生产者决策最优产量时的依据，进而影响产出，带来环境政策的脱轨效应，此机理将在第三部分模型构建详细阐述。

2.引致政策脱轨效应，指从中长期来看，某特定环境政策使得相关行业生产满足环境标准的单位产品和服务所投入平均治污成本降低，导致行业内产品和服务价格下降，同时将引致其他将此行业产品和服务作为生产要素的产品或服务价格降低，这些产品、服务价格的降低也将引致对其需求的增加。此时增加的需求不仅包括环境政策作用的行业产品和服务，还包括将其作为生产要素的行业产品和服务。因此增加的需求使得实际污染物减少量与预期污染物减少量之间出现偏差，从而产生引致政策脱轨效应。

3.广义政策脱轨效应包含内容则更为广泛，其包括了狭义政策脱轨效应和引致政策脱轨效应。由于环境政策的实施必定会对其他产业和相关利益主体产生影响，使得总体的环境污染物排放发生变化，进而使得实际污染物减少量与预期污染物减少量不一致，从而产生政策脱轨效应。

(四)政策脱轨效应的估计

根据以上分析和讨论，可以从以下三个方面测算和估计环境政策的实施是否产生政策脱轨效应。

一是根据政策脱轨效应的定义，直接测算。其主要思想是比较政策制定时计划减少的环境污染量与政策实施后实际减少的污染量。这种方法的优点是计算简单直接，而且和政策脱轨效应的定义完全吻合。然而由于环境政策产生影响的作用机理非常复杂，涉及主体繁多，因此环境政策带来的实际污染物排放变化情况不容易获得和区分。

第二种思路是根据政策脱轨效应的不同分类机制，利用经济学中弹性的概念进行估计。其主要思想是假设行业内其他投入要素保持不变，环境政策影响行业内平均治污成本，使得行业内产品价格下降，因此脱轨效应取决于行业内产品的价格需求弹性。此种思路的优点是计算方法成熟，然而，由于环境污染问题较为复杂，包括了水污染、大气污染、土壤污染等不同问题，因此在实际测算中，需要根据具体的研究对象和研究问题设置合理假设。

第三种思路是利用一些仿真模型和技术对整个经济系统进行模拟估计。如一般均衡模型(CGE)、投入产出分析等。优点是既可以估计狭义政策脱轨效应和引致政策脱轨效应，又能考虑不同行业和部门，将宏观经济层面的政策脱轨效应估计出来。然而，此类方法对数据要求较高，计算较为复杂。

以上是估计政策脱轨效应的一些思路，然而由于不同环境政策针对不同的行业和不同的污染物，还需要结合实际情况和特定领域知识建立合理的模型来测算环境政策实施后是否存在政策脱轨效应。

三 政策脱轨效应的应用：不同时期环境政策分析

为了进一步研究和分析环境政策实施出现脱轨效应的经济学机理，本文基于生产-消费理论，分别从微观经济主体：生产者和消费者的角度建立模型，分析政策实施后微观经济主体的反应和选择，利用脱轨效应理论探讨和研究我国不同时期环境政策的实施。

(一)基于微观主体的政策响应

本文首先从消费者角度分析和构建模型以理解政策脱轨效应的产生机理。图2中，假设有两类商品(或服务):与环境政策相关行业的商品组合X，以及其他行业商品组合Y。理性消费者在固定收入约束下，寻求最优商品组合(X1,Y1)使其获得最大效用水平U1。由于环境政策的实施，相关行业生产满足环境标准的单位产品时投入的平均治污成本下降，从而使得产品价格下降。此时消费者收入预算线改变，其最优组合由A点变动到B点，此时消费商品组合为(X2,Y2)，获得更高效用U2。

图2 消费者视角下的狭义政策脱轨效应

现在假设E(x)表示环境政策实施前，生产x单位产品时的污染排放；E′(x)表示环境政策实施后，生产同样数量产品时的污染排放。污染函数E(x)满足以下关系:(1)E(x)>E′(x)；(2)E(x1+x2)=E(x1)+E(x2)；(3)当x1>x2时，E(x1)>E(x2)。因此，由政策脱轨效应的定义可以计算图2中狭义政策脱轨效应的大小为:

(2)

由于其他行业并没有实施环境政策，故Y产品排放没有变化，即E(Y1)-E′(Y1)=0，此时式(2)可化简为:

(3)

假设其他行业产品Y是零污染排放，则式(3)可进一步简化，形式类似于自价格需求弹性的形式:

(4)

对比式(3)和式(4)，不难发现其他行业产品Y与环境政策实施行业产品X之间的关系影响了政策脱轨效应的大小。X产品可能是Y产品的替代品，比如新能源行业(X)与传统煤炭行业(Y)。如果环境政策鼓励新能源产品的推广和应用，使得新能源产品价格降低，此时市场上的一种反应是增加新能源产品需求，同时减少传统煤炭产品的使用。此时在式(3)中Y2

但X产品和Y产品也可能是互补品的关系，比如新能源汽车(X)与新能源(Y)。如果环境政策鼓励新能源汽车的研发和使用，使得新能源汽车价格下降，此时消费者可能会增加新能源汽车的使用，从而增加对新能源产品的消费。然而新能源虽是清洁能源，但并不是零污染，尤其目前我国发电还使用传统煤电模式，电力消费的增多，会增加污染排放。因此在式(3)中Y2>Y1, 则E(Y2)>E(Y1),估计出的政策脱轨效应将会增大，即互补品关系可能会促进政策脱轨效应产生，政策失效。

从消费者角度可以发现，消费组合中商品的替代(互补)关系会影响政策脱轨效应的产生。在现实中，由于消费者可选择的替代品或互补品的商品组合太多，从而想要实证估计某一政策实施是否产生脱轨效应存在一定困难和障碍。因此，利用政策脱轨效应评估环境政策还需要根据具体实施领域，采取相应模型和方法。

(二)不同时期环境政策分析

(5)

其中参数α>0，q0和q1分别表示实施环境政策的行业I和其他行业I’的产量，γ∈[-1, 1]表示两个行业产品的差异性，当γ→-1，表示两个行业的产品趋近于完全互补，当γ→1，表示两个行业的产品趋近于完全替代。基于此，总供给函数:Q=q0+q1。

由消费者效用函数可得到需求函数的变形:

pi=α-qi-γqj,i,j=0, 1,i≠j

(6)

消费者剩余可表达为:

(7)

其中，pi表示i行业的产品价格。

假设企业的边际成本呈线性增长(Wang和Wang, 2009[37];De Fraja和Delbono，1989[38]; Kato，2006[39])，企业的生产成本函数设为:

(8)

其中，F表示企业的固定生产成本。

企业在生产过程中都会造成不同程度环境污染，本文假设企业生产过程中的污染排放为:

E=θiqi,i=0, 1

(9)

其中θi为不同行业单位产量的污染排放因子。由于政府对于I行业推行了环境政策，即可以理解为规定了排放上限e，故I行业企业为了达到环境目标，采取相应的减排措施，从而产生减污成本(Barcena-Ruiz和Garzon，2006 )[40]：

(10)

其中，参数k表示企业对环境价值的衡量，即为了减少1单位污染愿意支付的价值。

基于以上，实施环境政策的行业I和其他行业I’的企业利润函数分别表示为:

π0=p0q0-C(q0)-CA

(11)

π1=p1q1-C(q1)

(12)

(13)

由式(13)，可以得到市场上不同行业的生产决策:

(14)

分析式(14)可以看到，当政府对某行业实施环境政策时，即规定此行业的排污限值，随着政策的不断深入，排污限值表现为数值的不断缩小。短期来看，在其他参数保持不变的情况下，此时实施环境政策的行业I的最优产量q0将会减少，以此满足环境政策限值的要求。与此同时，当γ∈(0， 1]时，两个行业产品是替代关系，由式(14)可以得出此时替代行业I’的最优产量q1将会增大。当γ∈[-1, 0]时，两个行业产品为互补关系，由式(14)可以得出此时互补行业I’的最优产量q1将会减小，这符合经济学理论。从长期来看，环境政策推行使得行业I生产过程的减污成本下降，在式(10)中表现为k值的下降，此时两个行业产量的变化也符合经济学理论。

然而，当政府对某一产业实施环境政策时，期望此行业可以承担更多的社会责任，在决策最优生产量时，不仅考虑企业自身利润，同时还要承担其他责任。

1.政策类型一:政策设计只考虑某一行业

(15)

由式(15)可以求得政府期望企业决策的最优产量为:

(16)

一方面，政府期望环境政策实施后，企业可以按照式(16)进行生产决策，污染限值变动Δe，政府期望的企业排污变动为:

(17)

然而另一方面，企业作为理性经济主体仍旧会选择式(14)确定最优产量，环境政策的实施使得企业实际排污变动为:

(18)

2.政策类型二:政策设计考虑整个市场总福利最大化

(19)

由此计算得到政府期望企业决策的最优产量为:

(20)

政府期望此类环境政策实施后，企业可以按照式(20)进行生产决策，企业排污变动在式(20)的基础上发生，即:

(21)

3.政策类型三:政策设计考虑社会净福利最大化

(22)

政府期望企业决策的最优产量为:

(23)

当政府实施环境政策的目的是最大化社会净福利时，其期望环境政策实施后，企业可以按照式(23)进行生产决策，且企业排污变动为:

(24)

(25)

(26)

(三)理论框架与现有实证研究结果的印证

通过以上运用政策脱轨效应理论对微观经济主体行为的建模分析可以发现，消费品之间的替代(或互补)关系，单位环境效益和单位产量排污因子均可能影响政策脱轨效应的产生。目前相关实证研究对此有所印证，如Qiu和He(2017)[41]利用弹性模型对我国1986-2014年交通行业有关环境政策的实施效果进行研究表明，机动车的污染排放因子将会影响政策实施的中长期效果。郑丽琳和朱启贵(2012)[42]利用DSGE模型研究发现环保技术冲击对污染排放量的限制作用相比生产技术冲击更直接，而且环保技术的减排效应短期显著。目前大气污染的产生主要与能源消耗相关，大量研究表明我国能源消费存在回弹效应(薛澜等，2011)[43]，能源回弹、污染回弹等都是政策脱轨效应的现实反映。从政策脱轨效应角度分析，政府在制定环境政策时，如果只考虑经济发展和某一行业的效益，必然会发生政策脱轨效应，环境政策实施不会达到其设计初衷。宋国君和金书秦(2008)[11]对1995-2005年淮河流域水环境保护政策的效果进行评估，结果表明淮河流域污染物排放没有得到有效控制，规划目标没有达到。包群等(2013)[17]利用倍差法思路对1990年以来中国各省份地方人大通过的84件环保立法的实际效果进行研究，发现单纯的环保立法并不能有效抑制当地污染排放。本文应用政策脱轨效应对我国不同阶段的环境政策进行分析发现，只有在树立“青山绿水就是金山银山”的意识情况下，即不仅考虑经济发展，还要将环境污染带来的社会负外部性考虑进来，环境政策的实施才有可能不发生脱轨效应，实现经济发展、环境改善和社会福利相统一。

四 结论与政策含义

为实现经济发展和环境保护的双赢目标，强化“绿水青山就是金山银山”的理念，我国政府制定并推行了一系列环境保护政策。然而，对于环境保护政策，尤其是涉及产业发展的环境政策，其实施效果如何，学术界看法不一。同时目前大多数环境政策只是制定和推行，缺乏对实际实施效果的评估和评价。因此评估环境政策的实施效果成为现阶段理论界和政策实践亟待解决的重大课题之一。

目前我国对于环境政策实施效果评估尚未形成统一的评估规范制度和体系，现有评估方法和范例有其适用条件、范围和局限性。常用的一般环境政策评估模式存在评估目标不明确，评估方法不完善，政策实施后影响是多面的，无法明确区分其政策效果等问题。本文基于现有环境政策评估存在的局限性，提出可以客观系统评估环境政策实施效果的新框架：政策脱轨效应。一方面政策脱轨效应的评估目标很明确，可以巧妙地解决政策影响的复杂性问题。另外，政策脱轨效应可以将不同类型环境政策实施效果评估统一到同一体系下。因此，政策脱轨效应可以为目前环境政策评估提供一个新的思路，在理论和实践方面均可以起到重要作用。

本文首先从政策脱轨效应的内涵、产生原因、机制分类和估计测算四个方面构建了政策脱轨效应的理论体系。进一步地，运用政策脱轨效应深入分析了我国不同时期的环境政策，从微观经济主体行为及其对政策的反馈出发建立了政策脱轨效应模型，研究发现：第一，环境政策实施确实存在产生政策脱轨效应的可能性。第二，从微观市场主体来看，消费品之间的关系将会影响政策脱轨效应的产生；单位环境效益和单位产量排污因子也会影响政策脱轨效应。第三，政策制定时的决策目标很大程度上影响政策实施效果，当以社会净福利为制定依据时，政策实施才可能避免出现政策脱轨效应。

因此制定环境政策应充分考虑以上影响政策实施效果的因素。我国环境保护工作的发展大致经历了三个阶段：直接对高污染高排放行业实施“关停并转迁”的强制性措施；考虑整个经济系统的效率，环境政策配合产业结构调整以实现环境保护目标；树立“绿水青山就是金山银山”发展理念，考虑整个社会净福利最大化，以实现经济效益、社会效益和生态效益相统一。本文运用政策脱轨效应理论，从经济学角度分析三种不同类型的环境政策，发现前两类环境政策的实施会偏离其设计初衷，而第三类环境政策才可能真正实现经济发展、环境保护及社会福利协调发展的局面。因此，在绿色发展过程中，我国环境政策设计应坚持以社会净福利为决策目标。这需要努力提高单位环境效益，使得各经济主体有动力主动参与到环境保护的工作中。除此之外，还应加强创新和技术进步，在不影响经济发展，保证各经济主体需求的前提下，促进政策的有效实施，走向社会主义生态文明新时代。