市县级妇幼保健与计划生育服务机构资源整合研究

胡文玲，罗 荣，白 晶，钟小燕，周天津

(1.中国疾病预防控制中心妇幼保健中心，北京 100081；2.中国疾病预防控制中心营养与健康所，北京 100050；3.四川省妇幼保健院妇幼健康信息管理科，四川 成都 61000)

2013年原国家卫生计生委发布《关于优化整合妇幼保健和计划生育技术服务资源的指导意见》(国卫妇幼发〔2013〕44号)(以下简称“指导意见”)。同时，国家卫计委2015年下发了《国家卫计委关于妇幼健康服务标准化建设和规范化管理的指导意见》(国卫妇幼发〔2015〕54号)(以下简称54号文)及《国家卫计委办公厅关于印发各级妇幼健康服务机构业务部门设置指南的通知》(国卫办妇幼发〔2015〕59号)(以下简称59号文)，推进整合后妇幼保健机构按照孕产妇、儿童、非孕期妇女进行“四大业务部”改革重组，使得妇幼保健与计划生育技术服务从整合、磨合、结合到深度融合。本研究对部分地区市县级妇幼健康服务机构(不包括城市和农村两级的基层医疗卫生机构)优化整合模式情况进行归纳总结，以期为进一步完善相关政策、加快妇幼健康服务体系建设提供有益参考。

1 研究对象和方法

1.1 研究对象

2017年底对江西、江苏、重庆、河北、贵州、广东和云南7个省的5个地市级和9个区县级共14所已完成妇幼保健和计划生育资源整合，且整合后实施了机构内部设置改革的市县级妇幼健康服务机构进行调查。专题组共访谈了94名在职在岗专业人员，深入访谈了59名卫生行政人员、院长及四大业务部负责人。

1.2 研究内容与方法

采用现场问卷调查、专题小组访谈、个人深入访谈等方法了解资源整合的模式，机构发展和管理现状、整合经验、整合效果、存在的问题以及人员岗位、科室设置、服务内容、服务量、工资待遇、人员合作、工作积极性及工作效率等情况。

2 结果

2.1 整合时间

调研的14个市县中，有9个于2015年内完成妇幼保健机构和计划生育相关服务机构整合，3个于2016年内完成，2个于2017年内完成，见表1。

表1 调研机构完成资源整合时间表

2.2 整合形式

市级和县级资源整合主要涉及原妇幼保健机构、原计划生育技术服务机构和计划生育药具管理站3类机构，归为4种情况，见表2。

表2 调研机构的整合形式及具体做法

2.3 资产归属

调研地区原妇幼保健机构和原计划生育技术服务机构的房屋、设备等各类资产整合主要有3种，具体见表3。

表3 调研机构资产整合类型及具体做法

2.4 人员安置

人员整合主要有两种形式：一是原妇幼保健机构和原计划生育服务机构人员全部合并，是目前主要的人员整合形式；二是原计划生育服务机构人员安置至其他机构。各地在实施机构整合过程中，均坚持不减编、不减员的总体原则，最大限度保持人员队伍的稳定性。

人员岗位及培训：在整合过程中充分尊重职工意愿，对进入保健院工作的原计划生育机构人员，结合其原有技术特点、专业职称、教育背景及执业资格等因素，妥善安排到临床、保健、医技及行政管理岗位，并结合工作需要给予相关的培训。

调研地区原计划生育服务机构人员进入整合后机构情况：市级除D机构以外的4家机构计生人员全部进入整合后机构，而县级仅有4家(占44%)机构计生人员全部进入整合机构，最低的K机构仅有22.6%计生人员进入整合后机构，见表4。

表4 调研地区原计划生育服务机构人员进入整合后机构情况

2.5 人员薪酬

由于原机构属性不同，有公益一类事业单位、公益二类事业单位、卫生行政机关性质等，3类机构整合后，人员的薪酬分配形式也不一样，包括3种形式，主要形式是实行统一的人员绩效工资制度，见表5。

表5 调研地区人员薪酬分配形式及具体做法

2.6 整合后运行管理改革取得初步成效

2.6.1 “三/四大业务部”设置改革凸显了以服务对象为中心的特色

机构整合后打通了以往临床部和保健部分别设置科室的格局，按照孕产、儿童和非孕期妇女3类人群设置孕产保健部、儿童保健部、妇女保健部、计划生育技术服务部(可与妇女保健部合并)，完善“三/四大部”内部科室设置，充分体现以妇女儿童为中心，按照服务人群优化服务流程，提供从出生到老年、涵盖生理和心理的、连续全生命周期的服务与管理，加强内部和各部门间业务联系，促进保健与临床进一步融合。同时，使计划生育技术服务融入到妇幼保健服务各个环节，提高妇女对计划生育服务的利用率和计划生育服务水平，实现育龄妇女的“婚、孕、产、育”一体化服务。此外，以服务对象为中心，针对不同人群和服务内容，将同一人群服务项目设置在同一区域，进行服务流程优化；同一专科按诊断治疗就近原则设置；医技科室按照机随人走设置；整体环境设计凸显“以服务对象为中心”的妇幼保健服务特色。

2.6.2 促进了机构运行机制改革

整合后机构对运行机制进行改革：强化公共卫生职能，部门内设置相应岗位专职负责辖区管理工作；逐步建立内部保健与临床科室业务人员轮岗制度；加强复合型人才培养，以绩效激励为杠杆，完善以履行公共卫生职能、服务数量、服务质量和群众满意度为核心的绩效考核制度，实行院、部、科、岗位的层级绩效考核，并适度向群体保健人员倾斜；以院内妇幼保健个体服务、辖区业务管理和技术指导为两个基本点加强专科建设，强化保健临床融合、防治结合，规范业务管理和技术服务，促进个体及群体保健服务质量双提升。

3 讨论及建议

3.1 人员补偿及编制问题应给予重点关注

卫生人力资源是卫生资源最重要的组成部分，对卫生事业的发展具有决定性作用[1，2]。人员妥善安置是整个整合工作得以顺利开展且平稳过渡的关键环节[3]。人员编制及相应的补偿为整合中最突出的问题。调研中J、B、L机构在人员薪酬方面存在一个机构、两种人事制度的做法，是为了维护整合初期稳定和人员积极性，对原计生人员的薪酬待遇有一定倾斜，在一定程度上保护了计划生育技术人员的稳定性，减少了人员流失，但这种做法存在一定程度的不公平性，长远看并不利于人才队伍建设和机构可持续发展。另外，现阶段医疗机构人员编制只减不增，编制不足的按照服务购买和备案管理的原则补充人员，但医疗机构并未实施真正的同工同酬，对于没有纳入编制的人员不利于提高人员的积极性和归属感，造成人才引进困难和流失严重。部分机构整合后虽增加了编制，如G机构合并后额外增加16个编制，但当地政府本着减少财政负担的原则要求不能自行招考，机构缺乏人才引进的自主权。

随着整合深入，应考虑进一步合理界定和测算补偿额度、绩效工作比例以及绩效考核办法等，合理拉开分配档次，真正体现人员劳务价值[3]。应鼓励创新编制管理，打破身份界限，真正建立能进能出、能上能下的竞争性用人机制[4]，加大机构人才自主引进的权利，调动人员积极性。此外，2016年8月，习近平总书记在全国卫生与健康大会上提出的“两个允许”政策，为我国公立医院薪酬制度改革指明了方向[5]，应加快构建以体现公益职能和提高服务效率为中心的薪酬体系，稳步提升医务人员收入水平[6]，提高人员积极性。

3.2 人员配备及服务能力有待进一步提高

整合后人员配备和培养不能满足新形势的需求是调研中面临的共性问题。一是部分调研地区按照要求将所有的计划生育技术服务职能划归整合后机构，整合过程中遵循自愿选择原则，部分原计划生育人员自愿选择去卫生行政部门，人员编制一并带走，技术人员并未得到实质性的有效补充。如整合后K机构，计划生育服务职能任务全部承担，但原计生机构人员却没有完全补充过来，造成人员工作负荷加重。二是部分人员受执业许可和专业背景的限制，转岗从事专业技术工作有难度，导致人员安全感和岗位认可度受到一些影响。加之两类机构人员的观念认识、角色定位等方面各不相同，在整合初期出现人心波动、队伍不稳定的情况容易造成人员流失，在县级机构尤为突出。表4中可以看出5家市级机构除D机构以外，其余机构原计生人员100%进入整合后机构，而县级9家机构仅有4家机构原计生人员全部进入整合机构，其余机构的人员保留比例最低仅有22.6%。三是资源整合及部制改革实施后对人才的素质要求有所提高，要求妇幼保健机构专业人才不仅是掌握系统扎实的临床专业知识技能的复合型人才，还要具有开展群体工作的知识和能力，能够从事妇女儿童健康管理、疾病预防及妇幼管理工作。因妇幼保健机构普遍存在“重临床、轻保健”现象，临床医生不愿意从事保健工作，而保健医生又无法胜任临床业务，使得技术人员不能满足新形势的需求。

因此，整合机构应积极开展妇幼文化建设，全员共同参与，树立新机构全体员工共有的信念、目标、使命感、自豪感和集体归属感[7]，提高人员的向心力和凝聚力，应对原计划生育技术服务人员开展有针对性的、循序渐进的培训计划，关注培训效果，结合实际工作需求及时调整人员岗位。同时政府主管部门应制定适应妇幼行业特点的人才培训规划，健全完善在职培训制度，以实际需求为导向，依托现有的妇幼保健服务体系，逐步建立全国妇幼保健机构卫生技术人员在职培训网络，规范培训内容，探索建立国家级妇幼继续医学教育平台[8]，不断提高在职人员岗位胜任能力。

3.3 重视历史遗留问题，确保整合机构妇幼保健功能职责

早期开展计划生育和卫生资源整合的地区历史遗留问题导致机构发展受限，比如贵州省自2000年开始至今已历经三轮整合，前两轮主要侧重基层妇幼和计生机构的整合，将妇幼机构撤并到计生部门的地方，计生工作整体水平得到较大提高，但妇幼保健职能被严重削弱，使原本脆弱的妇幼保健网络被破坏，妇幼保健工作受到很大冲击[9]。此外，各地整合进展不统一，出现下级整合但上级未整合现象，出现断层架空，不利于政策及实施方案的上传下达。各主管部门应加强部门沟通和协调、统一认识，统一步调，重视确保整合机构妇幼保健功能和职责，从整合到融合，从合并到合力，构建妇幼保健与计划生育一体化服务新模式。

妇幼保健机构要求卫生技术人员须具备法定执业资格，从事婚前保健、产前诊断、助产、终止妊娠及结扎手术的人员应取得相应《母婴保健技术考核合格证书》[10]。计划生育技术服务机构仅要求从事计划生育技术服务人员取得《计划生育技术服务人员合格证》，对从事临床服务人员要求取得相应的执业资格，其他人员并未做强制要求。由于妇幼和计生机构卫生技术人员教育背景及长期从事业务范围有所差异，在人员整合中调研机构均提出，对没有取得执业资格但从事相关计划生育技术服务的原计划生育技术人员，在执业资格方面仍存在争议。各地应根据当地实际情况适当调整整合单位中技术人员职业资格的考核制度，保证单位执业合法性。

3.4 进一步落实整合后免费计划生育技术服务政策

由于妇幼保健机构和计生服务机构的筹资方式不同，同种服务价格在两类机构的定价明显不同。计生机构为全额拨款单位，财政补助力度大，大部分计划生育服务项目是免费的，即使是非免费服务，其收费标准也低于医疗机构收费标准。而妇幼保健机构提供的计划生育技术服务是有偿服务，按照医疗机构收费标准进行收费，且妇幼保健机构提供的计划生育技术服务内容也不同于原免费计划生育服务。整合后计划技术服务内容和收费标准变化，未及时出台相关的政策进行调整，造成计划生育服务对象的不理解，对服务收费产生异议。各地医疗服务价格主管部门及卫生计生行政部门应加强对本地基本医疗服务项目和价格的管理，及时制定和调整基本医疗服务指导价格，在本地财力政策的支持下，提高免费计划生育服务的补助标准，做好有偿服务和免费服务相结合，把免费的计划生育服务、基本公共卫生、重大公共卫生项目与新型合作医疗、社会医疗保险等服务紧密结合，全面推进妇幼计生服务项目的开展，积极推动计划生育服务模式从传统的人口与计划生育服务模式转变为计划生育服务、妇女儿童保健、优生优育以及性传播疾病预防的全方位服务模式[11]。

3.5 妇幼保健与计划生育信息整合有待加强

计划生育和妇幼保健两类信息系统功能模板虽有交叉重叠，但大部分调研地区整合中尚未涉及信息化整合。比如K机构所在地区统一了妇幼和计生数据报送时间、方式、内容以及数据口径等，初步解决了重复报送、数据混乱局面，但在信息系统建设方面没有做到有效的互联互通，仍存在工作重复、数据不能有效整合和共享，影响了服务提供的系统性和连续性管理。因此，应加快构建统一的妇幼计生信息系统，掌握辖区妇幼健康服务资源、服务状况和服务需求，并开展科学决策和管理。同时，将系统纳入政府的区域卫生信息平台，统一管理，促进信息共享、提高政府决策能力。