土地制度改革：中国现代化的基础工程

京雨

土地制度改革对于加快农业现代化、推动城市化，提高国民经济运行质量、改善国民居住形态，具有重大意义，这些重大意义体现在哪些方面？涉及土地改革有诸多方面，其中，如何理解“三权分置”的含义？提高土地经营规模水平为什么重要，规模经营到底应该是多大的规模才是合适的？农村建设用地管理一直面临一个“一放就乱、一收就死”的循环，有什么具体的改革办法解决这个问题？今后深化土地制度改革有哪些难点？还应确定什么目标？针对这些问题，本刊记者采访了中国社会科学院农村发展研究所党国英研究员。

土地制度改革的意义

《领导文萃》：我注意到您近年经常呼吁深化土地制度改革，请问土地制度改革对中国发展究竟有什么重要意义？

党国英：土地制度改革对于加快农业现代化、推动城市化，提高国民经济运行质量、改善国民居住形态，具有重大意义。当前农业竞争力低下是中国中长期发展的重大风险。我国不是绝对地缺少耕地，而是农业生产成本显著高于世界主要农产品出口国，使得大量土地不能有效播种经营。这不仅产生了农产品市场波动风险，还导致巨大财政压力。通过土地使用权（承包权）永久化和市场化改革，可以极大降低土地连片整理的成本，提高我国农业的有效播种面积，使我国农业竞争力大幅度提升。这项改革如果能推进，我国有希望成为农产品净出口国。

深化土地制度改革还能极大降低中长期社会政治风险。我国的高密度集合住宅楼中的一个一个单元，在世界住房市场是质次价高的“劣等品”。这种居住形态会成为社会不稳定的重要条件。我国大量优秀人才移居国外，也与居住形态有关。如果能大幅度提高城市建成区居民住宅区用地的比重，发展容积率1以下的住宅区，扩大独栋和联排住宅，使城市中产阶级拥有真正可世代继承和维护的房产，将有利于社会稳定。满足这个要求与“人多地少”毫无关系。此外，清理过时的城市土地规划标准，发展多样性、混合型的工作生活区，也是一个办法。这些变革会筹集到巨大政府收入，可以弥补“土地财政”失灵产生的政府负债风险。

土地规划管理制度改革也有利于降低消费需求不足产生的经济停滞风险。居住形态改善以后，住房消费会显著增加，深化土地制度改革还可以降低环境风险。通过土地制度改革激励农场主连片整理土地，有利于实现农业规模化经营，改善循环农业发展条件。改革会带来有效农业播种面积增加，减少农业用地开发需求，有利于扩大生态用地面积。

《领导文萃》：说到改革，近年有人提出农业用地“三权分置”改革，对此如何理解？究竟是什么含义？

党国英：农村土地制度改革涉及宅基地、耕地、集体经营性建设用地，也涉及国家对农地征收，其中，耕地产权制度改革现在用“三权分置”来形容。要明白“三权分置”改革的含义，必须回顾农村土地制度改革的历程。

我国20世纪50年代推行了农业合作化制度，将农户的耕地收归农村社区所有，实际上建立了一种关于土地财产的“社区共同共有制度”，农户并没有权利退出这个制度。在这个制度之下，农户由村庄领导统一安排生产、统一分配产品。我们把这个制度叫作农村集体经济制度。这个制度的最大缺陷是效率低，以致我国在20世纪六七十年代不能很好解决吃饭问题。

人们在实践中发现，完全分给农民自己耕种的“自留地”产出效率高。到20世纪“文化大革命”结束前后，一些地方的农村干部就大胆将集体耕地分给几户农民耕作，不再搞集体统一经营;还有的地方干脆将耕地分给每家农户自己种，产品分配奉行所谓“交够国家的，留够集体的，剩下的是自己的”。安徽小岗村以这样的改革驰誉中国。这样一来，农民积极性大为提高，农业效率显著提升，使中国一举解决了吃饭问题。这个做法抛弃了集体统一经营，意味着一场“革命”。后来，政府和农民把这种改革叫做集体土地承包制经营制度改革，意思是土地的所有权归集体，但农民获得了土地的承包权，并自主经营。农户的这种权利被简称为土地承包经营权。

我国2003年的农村土地承包法、2007年的物权法，都肯定了农民的土地承包经营权。这个时候，土地的集体所有权主要体现为定期发包土地的权利，法律对集体干部干预农户经营做了很多限制。对农户来说，他的土地承包经营权，实际上就是一种资格垄断的特别经营权，因为只有村庄原住户才能得到这种权利，法律不允许村庄以外人员获得这种权利（林地也有例外情形）。再往深说，土地承包权长期化以后，集体不能再通过一些办法重新发包、调整承包地，农户的土地承包权其实与所有权的意义相当接近了，这便是马克思强调的经济意义上的所有权。

再到后来，越来越多的农民进城务工，不再自己耕作土地，他们就把土地出租、转让给其他人，包括村庄以外的人，且大多不限定身份，突破了集体成员范围。后者获得的权利，从法律上说，不是承包权，而是一种经营权;承包土地的资格还掌握在原农户手上。这样，就有了三种权利，即归集体的土地所有权，归原农户的承包权，以及归实际经营者的经营权（在实践中，也有集体将土地直接发包给集体以外人员的情形，原农户的承包权没有体现出来，特别在林地承包中这种情形比较多见）。这样的土地权利配置，中央的政策主张是“坚持集体所有权，落实农户承包权，放活土地经营权”。这个政策支持土地流转到专业的农业经营者手上，有利于扩大农业规模经营，降低农业成本，提高中国的农业竞争力。

但是，这个制度还有一些问题没有解决。中央在2008年提出土地承包权长久不变，目前中央又推进土地确权颁证工作，這样，农户的承包权就有越来越大的权利强度和含金量，但农户转让给他人的经营权，往往期限短，不具有长久不变的性质，投资者不肯对土地做长期投入。实践中还出现地租率很高的情况，土地经营者不堪重负。于是，一些干部群众又在动脑筋：能不能让农户把自己的承包权自由转让给不限定身份的其他人呢？受让方的土地权利就是经营权。依法保护经营权，有利于提高土地使用效率。

《领导文萃》：那么，提高土地经营规模水平为什么重要？有人说“小农户+社会化服务”也可以增加农业经济效率，如此能不能说我们就不需要扩大农业经营规模？

党国英：用销售额来定义农户的大小比较好。例如，在现阶段，可以把农产品销售额每年20万元以下的农户定义为小农户，把50万元以上的定义为大农户，两者之间的定义为中等农户。美国把年农产品销售额100万美元以上的定义为大农户。用经营面积来定义农户大小，有局限性，虽然面积与销售额之间有联系。经营水果30亩可能是大农户，但30亩谷物就不是大农户。

从国际经验看，不论多大规模的农户，都需要一定的社会化服务，否则效率会受影响。以下三种情形要注意：第一种是小农户+生产全程的自我服务;第二种是小农户+产业链多个环节的社会化服务;第三种大中农户+产业链多个环节的社会服务。第一种效率肯定低于第二种，但第三种效率更高。就我国现阶段来说，如果地块切割细碎，会给服务商的操作带来很多困难。大中农户的地块容易连片耕作，效率提升有保障。所以不能认为第二种形式是最好的。

有的地方采取了一些办法，让村委会或其他第三方介入，将小农户的土地集中起来，成立“土地股份社”或“托地社”等组织。按我调查的结果，这些形式暂时有一定的效率改善，但因为土地归小农户所有，为了更好地实现规模化经营与产业链社会化服务，需要退土地进行整理时就发生了合作成本问题。产权归于小农户，还会发生其他的预期不稳定问题，难以形成大农户的投资激励。

《领导文萃》：那么规模经营到底应该是多大的规模才是合适的？现在鼓励农业产业化，但是大了似乎又有问题，会损害农民的权益之类，对此，如何看？

党国英：农民经营一块地，要足以让家庭的人均收入与城市居民的人均收入比较接近，或者略高于城市收入，就算适度规模。这个各地不一样，未来也会变化，因为城市居民收入也在变。就目前来讲，种一季和种两季不一样，东北种一季，可能需要300亩，可以种玉米;河南种两季，可能是200～250亩;种菜可能是20亩，种花卉可能就是6～7亩;种水果，赣州我了解，最多也就是30亩。

防止损害农民利益，就是要在坚持家庭承包经营制度的前提下，深化土地制度改革。为什么农业适合家庭经营？农业中的水产、畜牧、种植，特点是劳动态度非常难以监督，因为它没有机器强制的纪律，流水线上工人不敢停，一停就有麻烦。但是农业不是这样，特别容易偷懒。所以一定要是家庭经营，自己给自己干，尽量不采用雇工经营。如果实在要雇工，比如雇佣夫妻俩住在这个地方，要与他们建立非常友好的关系，他们才会认为“我将来的根就在这里”。

我在美国访问一个农场，有3个劳动力，雇员1名。农场主说他不能把这个人当作雇工，而是一定要称为“合伙人”，就是用Fellow，而不是Worker。一旦工人没有责任心，肯定干不好。

有人跟我说，像挤牛奶这个工作，如果你雇一个工，如果奶牛奶头发炎了，他可能根本不会告诉老板。下次挤奶的时候奶头化脓，奶液就报废了。他不告诉你你有什么办法，他会说我没看见啊，凭什么我要看见？农业生产特点决定了家庭农场有效率。一定不能鼓励大公司直接下地雇工搞实地经营。但是我们同时需要农业现代化，服务加工流通环节可以让他们介入。我甚至认为家庭农场搞起来之后可以搞合作社，我个人希望让农村合作社与农业龙头企业竞争。

宅基地制度与土地用途管理

《领导文萃》：现在有一个问题是，按照用途管制或规划，农民对自己的土地有处置权。但是不是有可能规划本身就有问题呢？请您稍详细谈谈这个设想。

党国英：你说得太对了。第一，我们的规划事实上缺乏法律效力。第二，政府经常违反规划，就是所谓“调规”，违反规划不会得到处理。我经常讲，要“三化”，民主化、法治化、科学化。民主化就是要充分协商，法治化就是规划干脆让地方人大通过，成为地方法规，科学化就是要有设计资质。立法就是规划，任何一级政府只要有议事机构，他们通过的文件就是法律，只要不违反上位法。只要有完全政府都可以立法，所有的规划都要由同一级人大通过。规划体制的问题是，现在中央政府只要是基本农田，连一亩耕地都要管，都要国务院批，用途管制高度集中，这样管得太细太多没必要。规划体制要合理，应该明确中央管什么，省以下各级政府管什么，有个合理的规划体制。

我们要对土地的规划管理体制和用途管理体制做一个大的改革。这个不讲清楚，集体土地入市就不可能实现，很难操作。假设说我们要处理一块地，政府立刻说“哎呀你这个地不符合规划”，那么规划是谁制定的呢？就是政府制定的。所以现在任何一个村的土地要入市的时候，都不能按照它的想法去做。

《领导文萃》：要解决集体建设土地入市问题，除了必须长期稳定之外，迫在眉睫的需要做什么？农村建设用地管理一直面临一个“一放就乱、一收就死”的循環，有什么具体的改革办法解决这个问题？

党国英：我国每个村庄周围都有很多农田，如果每个村庄都放开搞建设的话，建设用地与农地犬牙交错，对农田保护是很大的伤害。搞了开发，就要开发道路。而农田中是不应该有太多村庄道路的。几十万个村如果都要开发的话，就可能变相蚕食周边的农田。这些大的开发点对周边的环境都有很大的影响。几十万个村庄一窝蜂都搞非农建设项目，也很难形成产业集聚效应，不免产生土地利用的低效率。让每一个村庄向城市居民自由出售宅基地，也有弊端。全国约2.8亿亩的村庄占地，全部用来开发住房，在宏观上也会形成土地资源的浪费。

我的建议是，全国划定农业保护区。现在我国永久基本农田约16亿亩，但实际上各类农村集体土地远大于这个数。如果将25亿亩左右的农村土地划为农业保护区，在保护区内逐步退出与农业无关的用地项目，提高农业用地的连片水平，有很重要的意义。25亿亩保护区范围里，包括小型的专业农户居民点，还有道路、河流等。不能在河流两岸搞非农业开发。现有村庄中脱离农业的农户只能出，不让进，自然淘汰。土地成片划分，还容易监督违法占地。中国适合人类生存的土地有60亿亩，全国150亿亩土地。60亿亩去掉25亿亩地，就是已有城市和城市功能拓展区，包括一部分河流、道路、森林、都市农业园区等。这个区域的土地用途管理完全交给地方，中央用一些经济杠杆和基础指标作为控制手段，我们担心的问题基本不会发生。

划成农业保护区后，干脆不让搞非农建设，一定要让投资者放心大胆地整理基本农田。整理的过程当中，可以给村庄的住户适当的补贴，人们慢慢就挪走了。一定不要搞强制。简单说就是保护区里可以新增耕地。过去的宅基地和河流可以得到很有效的规划。

现行基本农田保护制度对耕地保护作出了贡献，这应该承认。但随着地方政府权力增大，市场化改革深入，现行的制度的弊端越来越明显。一是基本农田的地块零碎，划定因素复杂，政府监管的参数过多，监管的操作难度大。我在某地的大山头上看见过基本农田保护标记牌，可是那里的农民几乎悉数出走，而土地的综合条件并不具备产生有竞争力的农业。这种“占补平衡”所产生的基本农田有什么意义。二是基本农田与其他类型的土地犬牙交错，以致不可能对基本农田做专业化的监管，相对独立的监管体系也难以建立。因为这两个缺陷，中央政府也不敢放权让地方管理土地。

《領导文萃》：您曾提出专业农户应分散居住，这与土地集约化管理、农村搞现代化的基础设施建设是否有冲突？

党国英：一大片农地上分散居住少数几家农户不影响集约化，主要是农民的农业生产方便。有人为了把农民集中起来，说要给农民开公共汽车，帮助农民上下班。这是典型的拍脑门子的不切实际的想法。这方面我听了不少故事，这里就不讲了。

推动土地要素市场化

《领导文萃》：我国土地管理法修订完成以后，集体经营性建设用地进入市场实现了与国有建设用地的同权同价，您怎么看这个制度变化？

党国英：事实上，我国农村狭义的集体经营性建设用地的数量并不大，而且基本上已经进入了市场。修订后的土地管理法是对长三角、珠三角地区做法的“追认”，因为这些地区的农村集体建设用地大量被用来兴办工厂。所以，新的法规对他们的意义不是太大。但对人口稠密的环渤海地区的农村，乃至整个北方地区，则是对深化农村土地制度改革的一个鼓励。市场化的土地交易制度具有发现价值、保护价值交换和合理定价的作用。商业价值形成的这三个条件，是市场经济体制的基本要素。一般商品交易与生产要素交易都需要这些条件。

我国村庄所拥有的集体经营性建设用地确实是待挖掘的一座金矿。它的巨大价值与它的某种稀缺性有关。稀缺性来自它的供给限制不能满足社会对它的巨大需求。改革新政推出后，刚刚被解除的供给限制只能与巨大需求之间形成高价位的供需均衡。通过法定程序完成产权（使用权）交易，有利于交易当事人的权利得到保护，促进交易市场的扩大。我国农村产权交易市场发展很不平衡，总体上看，南方省份要好于北方省份。在国家事实上还没有禁止农村集体经营性建设用地使用权进入市场的时候，为什么北方省份的此类交易规模不大？原因无非是交易当事人的权利保护不力，土地投资的可预期程度低。南方市场在交易规模扩大过程中，交易规则的可靠性逐步得到信任，投资安全程度高。“土地管理法”修订之后，随着地方配套政策的陆续出台，北方地区在这方面的落后局面有望改变。

通过竞争性机制实现集体建设用地的合理定价，可以有效避免土地出让中常见的腐败现象，并实现土地出让收入公正分配。竞争性市场有利于形成相对公平的资产交易价格。新的土地增值税征收条例修订之后，国家开始以税收形式参与集体土地出让收入的分配，这就使操纵土地出让价格成为触犯多种法律的刑事犯罪，对于合理价格的形成有了更积极的意义。

但是，从我国农村经济改革的整体要求看，集体土地资源配置的市场化水平还比较低，深化改革的空间还很大。体制运行实践中有两个现实问题值得注意：

第一，目前关于集体建设用地的类别划分为交易范围的控制提供了依据，但在现实中，不同类别的集体建设用地的自然属性乃至经济用途很难区别开来，给土地利用效益的提高带来困难。集体经营性建设用地与集体所有的农户宅基地在空间分布上往往犬牙交错，且后者的实际利用也存在巨大浪费。两类土地的分治分管产生的问题是十分明显的。

第二，按前述情形，如果将所有村庄集体建设用地一并推向市场，也会产生很大问题。我国城市和乡村总体上并不缺少建设用地，现实中建设用地的稀缺主要与体制有关，即使经济发达地区也是如此，所以，如果将所有集体建设用地推向市场，不能解决建设用地的浪费问题，甚至可能会使一部分建设用地复垦为耕地的路径堵死。不用做复杂的计算就可以知道，简单化地推进整体市场化改革，我国建设用地的供应会骤然大幅增长，将会导致新形式的土地资源浪费。此外，修订后的土地管理法对“集体经营性建设用地”未做出严格定义，给今后农村土地制度改革留下了较大空间。在国家几年前安排的关于土地制度三项改革试验中，已经能规范此项法律概念的重要性。值得注意的是，中农办、农业农村部2019年9月下发的“关于加强农村宅基地管理的通知”，实际上就扩大了集体经营性建设用地认定范围。文件指出，今后国家鼓励村集体积极稳妥开展闲置宅基地整治，整治出的土地优先用于满足农民新增宅基地需求、村庄建设和乡村产业发展。后者包括农家乐、民宿、乡村旅游业等。这个通知落实以后，将大幅度增加农村建设用地入市的数量，会对我国建设用地供应发生重大影响。

土地制度改革展望

《领导文萃》：社会各界对土地制度改革寄予很大希望，但工作推进似乎很难。您认为哪些因素妨碍土地制度深化改革？

党国英：我国土地制度还需要改革。改革的依据是深化对现代土地关系的认识，真正了解土地制度的公正性和现代性要求，正确判断我国土地资源真实状况。总结多年的经验，能看出有三方面的事实判断失误，影响了我国土地制度改革进程。这里只扼要讨论。第一，中国人多地少吗？“中国人多地少”，是一个因循多年的说法。事实上，只要做一个简单的资料查阅，就可以知道，这个说法很不妥。与欧洲一些国家相比，即使只考虑中国适合人类稳定生存的国土面积，中国的人地比例也不是最差的。如果土地稀缺影响到土地价格，进一步影响投资和中国产业的竞争力，才说明土地稀缺是一个真问题。但事实不是这样。我国工商用地与公共用地的使用效率均不及欧洲主要国家，而居民住宅用地的高密度却远甚于欧洲主要国家。这说明中国的土地主要不是总量问题，而是结构问题，其原因在于土地制度缺陷。第二，加深土地要素市场化存在重大社会风险吗？这个隐含于土地制度选择中的判断，其实也不能成立。按照赵冈先生的研究，中国历史上相对自由的土地交易，是中国维持长期繁荣的主要原因。相应地，欧洲近代的发展速度加快在某种程度上是因为接受了中国的历史经验。现在主流的意见似乎完全颠倒了这种历史事实。从现实看，我国土地利用中的问题，均产生于土地市场不完善;其中有些问题，例如住房建设用地价格高企引起的国民居住形态问题，构成了我国社会稳定的最大潜在风险。第三，对土地资源，国家的“所有”与“所控”哪个更重要？总结当代主要文明国家的土地管理经验，能看出国家对土地资源的实际控制权远比所有权更重要。控制权调整可以通过一般的法规修订或行政命令来实现，更具有灵活性，更容易高效率地达到政府目标。传统意义上的所有权的多种具体权利可以通过政府行为加以约束或调整。在农村集体土地利用中的利益关系调整中，也证明国家权力可以延伸到集体所有的土地，而不只是国有土地。这次土地管理法修订，反映了决策层经过实践实现了关于所有权观念的很大进步。

《领导文萃》：今后深化土地制度改革还应确定什么目标？

党国英：目前我国土地管理中的几个问题，能被关注和解决得越早越好。笔者希望再一次的土地管理法修订，能涉及以下诸方面内容。

第一，探索用“农业保护区制度”替代永久基本农田保护制度。

第二，探索国有土地区别中央政府所有和地方所有的制度。这种划分将有助于克服地方政府的建设用地饥渴症，严格土地财政预算，克服現有地方土地财政的多种弊端。对农业用地坚持用途管制，本质上与我国的农地数量无关。对于一个迈向现代化的国家，即使农业用地相对不足，也需要大力发展城市经济部门，否则国家无以强大，国民生活水平难以提高。但我们的问题是，城市经济部门的低效利用土地问题十分突出，其中工商业用地与公共部门用地的低效利用问题是核心所在。与经济发达国家相比，我国单位面积城市建成区的GDP产出水平仅为前者1/2-1/4。在这个背景下，严格保护农地，就应该是土地利用政策的重点。

第三，改革城市土地规划管理制度。今后应通过立法行动，扩大居民住房建设用地比例，提高工商建设用地和公共建设用地利用效率，用土地产出率指标约束地方政府的城市摊大饼行为。我国城市以高层楼房为主的居住形态弊端丛生，使居民在心理上彼此戒备，妨碍信任关系建立，增加了社会紧张，不利于政府化解偶发因素诱导的社会冲突。城市居民区每平方公里的人口密度动辄数万人，甚至突破10万人也不鲜见。今后可以考虑将新增城市居民住宅建设用地占新增城市建成区用地的比例由法律强行确定在45%以上，以使我国城市居住形态恶化局面逐步得到纠正。前述第一条意见的实行会有助于这个目标的实现。

第四，农村宅基地制度改革的力度还不够，今后应形成城乡统一的住房建设管理制度。农村宅基地一户一宅无偿供地政策虽然“事出有因”，但却不合逻辑。如果因为土地集体所有制就给集体经济组织成员无偿供应一份宅基地，那么，因为更多土地归国家所有，是不是应该给中国家庭每家分配一份宅基地？现行农村宅基地政策已经具备退出条件，改革的方向是在实行农业保护区制度的前提下，按照市场化的原则建立城乡统一的地产制度。

第五，探索土地用途管理的治本之策，不妨启动新一轮城乡一体化运作的改革试验。中央政府守住关键底线，给地方以更大决策空间，体现市场发挥土地资源配置决定性作用的改革精神，有希望走出现有困局。我国农业设施用地分配的一个难题，是农户经营规模很小，例如每家农户按2%的比例确定设施占地，全国总量也会很大，但每家农户还可能不够用，同时利用效率也不高。假如每家农户只给1%的设施占地指标，但允许将指标交易，或将指标转变为股权，产生规模化程度较高的设施经营企业，设施利用效率就会大大提高，占地总量也会下降。政府建立这么一个“市场之门”，农业投资者自己会把事情办好。

第六，征地制度改革要继续深化。这方面改革的难点并不是程序和失地农民的保障问题，甚至也不是公益性征地范围如何确定的问题。价格如何形成才是关键。判断一块地的使用是不是具有公益性，是一个世界性的难题，给出什么样的定义都免不了争议。就是美国联邦最高法院在这方面也有过非常勉强的判决。土地交易要公正合理，首先要有一个市场，然后无论什么理由，也不论哪一个级别的市场，只要政府出手买地，就必须支付市场可以接受的价格。在发达国家看到，因为坚守这个态度，土地用途是否具有多大程度的公益性，就不那么重要了。其实我国也有这方面的经验。我国一些经济发达地区已经多年没有按照政府单方面标准确定的价格征地了，实际上是按不同地方农民能大体接受的价格征地。如果再能有配套改革使土地市场有更好发育，也不用担心土地溢价预期引起的麻烦。有人还担心市场价征地有“钉子户”和建设成本增大等问题，其实这些也算不上太大问题。