我国跨域水污染治理存在的问题及对策浅析

任珂 丁文广

摘要：当前环境污染问题作为全国性问题，备受社会各界关注。而跨域水污染问题在我国一系列的环境问题中尤为突出。文章浅析了跨域水污染的内涵与特点，对我国跨域水污染治理中存在的问题进行阐述，并根据我国国情提出具有针对性的治理对策。

关键词：跨域;水污染;治理

一、緒论

我国是一个水资源匮乏的国家，人多水少且分布不均，而近年来为了促进经济增长更是忽视了对水资源的保护，从而出现了几大水域跨域污染的问题，同时由于缺乏经验，对于跨域水污染的治理也并不尽如人意。跨域水污染治理可以作为一个代表性问题，如果能够妥善解决，对于当前亟待解决的跨界大气污染问题将会起到参考作用。

二、内涵与特点

（一）内涵

跨界水污染，即《中华人民共和国环境保护标准HJ525-2009》规定中的相关污染物在某一区域大量排放，由于水资源的流动性，这些受到污染的水体流向到另一区域，在影响其生态环境的同时造成水体污染循环。

（二）特点

基于河流本身的不可分性，跨域河流的管理及其污染治理都应建立在其全部流域基础上。但由于人为划分的行政边界与河流的边界不相符，以及流域沿岸各个省份存在制度、经济、文化上的差异，直接导致了治水的碎片化，无法对于治理达成整体性的认识。

三、我国跨区域水污染治理困境的原因分析

（一）相关行政体制不协调

行政体制的分割直接加大地方政府在合作治理上的难度。我国是单一制的中央集权国家， 中央和地方的国家机构职权的划分， 遵循在中央的统一领导下， 充分发挥地方的主动性、积极性的原则。在这种情况下， 地方政府可以分为四级： 省、市、县和乡镇。地方政府更多依赖于中央政府及其上级政府，从而出现地方政府与地方政府间联系断裂的局面，造成信息、沟通、资源管理的不协调、不兼容，导致地方政府各自为政，其实质表现为流域与行政区划的不耦合。

此外，现阶段我国地方政府在处理跨域水污染事件时，一般只是根据自身职责上报本地区域内的状况，导致上级领导获得的事件起因以及现状是局限的，出现长时间的讨论、调查、使得事件得不到及时处理愈演愈烈。

（二）相关法律体系不健全

随着跨域水污染问题的日益严重，我国也加强了跨域污染的立法力度，制订了以《水法》为核心的一系列法律法规。但仍然缺乏跨区域环境管理方面以及重要江河流域管理的综合性法律。现有的《中华人民共和国水污染防治法》是解决跨于水污染问题的依据，但是有一定的缺陷，没有明确界定跨域水污染，也没有具体的处置规定，只是在跨区域水污染产生纠纷时，指出由涉事地方政府协调协商解决，或由共同的上级政府协调解决。由于水资源的独特性和人为的行政区划，导致两省交界或者多省交界出现的环境问题在解决起来出现相互推诿、相互扯皮，最终成为三不管地区。当地政府在某种程度上保护着当地污染企业，地方环境保护机构有隶属于地方政府。因此现行环保管理体制存在缺陷，使得执法部门无法履行法律赋予的责任，环保政策、法律法规无法落实，导致污染行为持续扩散，执法无法进行，造成恶性循环，为跨区域污染治理问题的解决增加了难度。

（三）经济保障措施不完善

当前流域污染治理的经济支持远远不足。我国当前的财政制度决定了各个地方政府的税源与使用可以根据自身情况来使用。由于我国还没有科学的治理投入标准，也没有对环保经费优先级别进行确定。因此对于跨域污染治理的费用分担上会出现争议。各个地方政府的财政水平不在一个水平，其都希望用最小的投入来获取最大的回报，都不希望过多的承担费用，且在其他费用开支较大时，还会削减这一部分费用。

（四）对水污染防治缺乏有效监督

跨域水体污染事件一般破坏的是公共环境，直接损害社会公共利益，但是社会公共利益者在一定的区域很难被具体界定。一般在我国的法律、法规内公共利益的代表者是国家，运用自身的行政权来保护公共利益不收到损害，但这种保护模式容易忽略社会公众在环境保护中发挥的积极作用，对于环境保护难以达到预期的监督目标。

四、我国跨域水污染治理对策

（一）建立跨区域水污染协调管理机构

涉及面广，可操作性低，复杂性高是跨域治理的难点，另一方面现行的环境管理体系的分割性使得治理的复杂性加剧。因此建立一个具有较高权威性、技术性的跨域管理机构来负责这项工作是相当必要的。跨区域的协调管理机构可以构建一张多方协调网络，其基本属性根据区域特点、污染性质、治理目标的不同来考虑。在地方政府间产生利益纠纷时可以起到协调裁判作用，同时也可以起到降低双方地方政府中间成本，提高政府处理效率。此外，政府的协调机构也应在体制内进行调控，讨论一种区域环境保护组织，建立适用于地方经济发展与流域内特征的跨域环境管理机制，使得环保与经济齐头并进，顺利实现国家的环保目标。

（二）健全水污染防治法律制度体系

其实，博弈在地方政府处理跨域污染这种公共危机事件时是存在的，因此要想促成地方政府进行合作，解决跨域河流污染，健全跨域环境管理的法律法规是必要的。但就目前为止，我国现有的《水法》、《水污染防治法》中关于领域治理中的主要责任方的问题没有明确界定，出现流域各省各自为政，分别立法出现环境评估不统一的情况。直接导致管理政策、制度无法有效执行。因此应该以现有《宪法》、《环境保护法》和《水法》为基础建立更全面、操作性更强的跨域水污染治理法律体系。同时修订现有法律法规，减少中间矛盾冲突，顺利实现跨域流域治理和行政区域管理的有效结合，提高跨域水污染的治理效率与效果。

（三）加大资金的投入

由于配套资金不足，在处理跨区域水污染时地方政府往往是心有余而力不足，合作治理污染也只能成为一句空话。当前，中央政府以及各地方政府对环保方面的资金投入还是远远不够的，甚至会挪用至其他方面。因此国家应该重视这一部分的的资金投入，可以从两方面进入。一方面国家财政预算应该把环保经费作为重点项目纳入，作为专项资金去用于治理跨域水污染。另一方面可以加大市场的作用，鼓励企业与NGO投入到环保事业，多角度的增加环保资金来保证跨区域水污染治理的效果。

（四）建立公众参与监督机制

社会公共环境是跨域水污染的受害方，直接损害社会公共利益，存在较大的影响性和危害性。但是，因为社会公共利益属于全体人民，所以不能准确界定某个组织或者机构来代表受害方维护自身权益。因此需要建立公众参与监督机制，让社会公众参与到流域保护当中。通过加强环保教育的宣传，提高人们的环境保护意识，发挥企业与NGO的作用，形成积极正面的社会舆论与监督环境，拓宽人们参与的渠道，鼓励人们参与环境监督和管理机制，让每个人都参与到环境保护的行动中来。

五、结论

综上所述，我国跨域水污染治理的难点是双重的，一方面是水资源自身的可流动性，另一方面则是现有的治理政策及制度方面存在问题。由于水资源的自然特性无法规避，因此在治理跨域水污染时国家和政府就要基于水污染现状，从建立机构、完善制度、引入合作机制等方面入手同时，借鉴国外成功治理跨域水污染案例的经验，确保我国在跨域水污染发生是能够迅速有效的解决问题。

参考文献：

[1]谢建英.中国跨界水污染治理的困境与出路[J].法制博览，2019（01）.

[2]曹俊程.浅谈解决跨界水污染事故的方法和对策[J].环境与可持续发展，2016（06）.

[3]王浩，张海斌.探究我国区域跨界水污染治理[J].资源节约与环保，2015（06）.

（作者单位：任珂，甘肃农业大学管理学院;丁文广，兰州大学资源环境学院;任珂为通讯作者）