印度推进职业院校评估管理的经验及启示

张俊勇

摘要：印度的正规职业教育的很大部分是由产业培训学院（ITIs）来完成的，它们是沟通普通教育与劳动市场的重要组成部分。近年来，印度加大了对职业教育的重视和支持力度，通过增加投入、规范标准、强化管理等一些措施来提升职业教育的质量。2018年实施的职业教育评估与分级制度是一项新的措施和亮点，通过带有标准化和灵活性相统一的分级管理评定，为职业院校的办学水平提升注入了较大的外在约束力，也激发了院校的内在活力。2019年12月，印度已完成第二轮且极具广泛性的院校评估与分级评级。本文立足于印度的经验做法，探索其对我国职业院校的某些启示意义。

关键词：职业院校;技能;分级;工学合一

中图分类号：G719 文献标志码：A 文章编号：1673-9094-（2020）02C/03C-0076-05

印度是世界上人口最多的国家之一，也有望成为世界上青年人口最多的国家。青年人口所占比例较大，为印度的经济发展带来了巨大的人口红利;但就业岗位不足、技能短缺则又成为明显的制约因素。进入21世纪以来，印度政府一直对职业教育较为重视，通过出台一系列文件，如《国家技能和创业政策》《国家教育政策》等对未来的国家职业人才发展做出规划实施，另一方面则加快了对国家相关部门的重组，比如，2014年重新组建了国家技能和创业部，把国家技能开发和促进人员创业作为一项重点任务来抓，同时把原来的国家职业教育训练总局升格为国家培训总局，赋予其除普通教育之外所有与技能培训和学徒相关的管理职能。

印度普通教育体制是10+2制度，10年级、12年级是普通教育学生进行分流的重要节点。完成10年级教育或12年普通教育，可以继续学习为升入普通高校做准备，也可以进入职业院校学习技能为将来就业做准备。完成10年或12年普通教育并获得相应的毕业证书是申请进入职业院校的前提条件。职业院校的学习一般从6个月到2年时间不等，最终通过全印度职业考试，将获得国家职业证书。2017年，印度首次尝试对职业院校进行了首次自愿評估，并根据评估结果来划分不同等级，然后确定不同的激励、奖励措施和赋予不同的办学自主权。如今这一评估已经上升为强制性评估，且覆盖到全国所有的职业院校，这一分类评估制度将会对印度的职业教育质量带有较大的影响。

一、职业院校分类评级的背景

（一）职业院校数量爆发式增长

印度独立后，极为重视高等教育，通过引进社会方式办学，高等教育呈现扩张式发展，基本上实现了从精英教育向大众化教育的跨越，高等院校毛入学率达到26.8%，这一指标与发达国家相比无疑存在较大差距，但对印度而言已经是较大突破。近年来，印度先后对高等院校采取了评估认证和国家排名制度，教育朝着与世界接轨的方向发展。由于受种族社会心理影响，长时间内印度对职业教育重视程度相对薄弱。进入21世纪以来，印度作为新兴市场经济国家在国际舞台崭露头角，但制造业发展相对滞后，一直是制约其经济腾飞的短板，为此，印度提出了“印度制造”的口号，并选定24个关键产业作为优先发展的领域。不过，技能人才不足、技能人才短缺的瓶颈问题难以得到有效解决。在这种背景下，政府出资运营管理的公立职业院校明显不足，在市场化改革的驱动下，一些私立职业院校应运而生，有些院校能够贴近市场、适应市场需求的变化，而有些院校则成为私营部门的盈利延伸部门。据统计，1956年，印度的中等职业院校只有56所，2010年前后已经达到6000所左右，随后5年时间翻了一番，达到12000所。最近几年，除了一些已经停止招生的院校，截止2019年4月存量院校已经达到14323所，其中政府公立院校2878所，私立11445所。总招生规模为230.8万人，其中公立院校招生人数73万，私立院校招生人数158万。仅仅从数量看，公立学校数量占比20%，招生人数占比却在30%以上，这也体现出私立学校数量多，招生规模偏小，从管理角度存在着散、小、乱的特点，比如某些私立院校并不太关心学生的职业证书情况。不管是公立学校还是私立学校都存在一些问题，难以保证办学质量，比如公立院校存在课程陈旧、师资短缺等问题，而个别院校甚至连办学场地都不具备，也导致学生、家长、社会对职业院校难以形成清晰的认识，并做出有效判断。自2016年以来的质量提升行动，先后取消了400余所院校的职业教育办学资格。

（二）技能人才缺口大

早在辛格执政时期，印度就提出了构建知识型经济的转型构想。莫迪执政以来，着手在“印度制造”上搞一些大手笔，推出很多相应措施，尤其提出了“技能印度使命”，到2022年计划让4亿劳动力具备必要的技能。在一个文盲率仍比较高的国家，这无疑是一项巨大的挑战。与世界上其他国家相比，印度人口平均年龄较低，人口红利明显，这无疑是优势，但人口优势能否转化为产业优势和经济发展优势依然面临很大不确定性。劳动力素质低、劳动力价格低廉曾是印度产业发展的优势，随着人工智能、机械化的发展，势必会游离出大量的剩余劳动力。印度每年有1200万新生劳动力人口涌向就业市场，每年高校工程类毕业生25万、理工相关类毕业生250万，大约40%的高校毕业生能找到工作，每年常年处于失业状态的毕业生就达到500万。相当数量的企业为不能找到合适的技能人才而发展受限。此外，从国际上来看，印度一直参加国际技能大赛，比赛场上的表现均不尽如人意，多年的经验累积在2019年喀山比赛才获得了包括一枚金牌在内的四枚奖牌，这也体现出国家的整体技能水平与世界一流水平有相当大的差距。

（三）职业院校办学水平参差不齐

印度的职业院校承担了职业教育的大部分功能，质量高低影响到产业的发展以及劳动市场的就业。印度管理学院和Cologe大学就职业院校的联合研究表明，印度的职业教育面临着很多问题，比如所有职业院校重理论轻实践，灌输为主，动手机会少能力弱;技能培训与行业需求严重不匹配;很多职业院校的教师没有受到过教学法和教学技能方面的训练，从而削弱了教学培训效果;相当一部分院校师资水平不足，临时雇佣人员充斥师资;学生流失率较高;超过30%的毕业生找不到合适的工作。随着职业院校规模的扩大，尤其是私立院校的数量急剧膨胀，职业教育整体难以适应经济发展的要求。2011年，印度参照世界各国尤其是欧洲职业教育的做法，制定了适合本国特点的《国家职业教育资格框架》，2014年把这一框架重修修订为《国家技能资格框架》，国家改革的目的是给予职业教育、技能以充分的重视，力推中等教育、普通高等教育的职业化发展，把全社会的教育纳入到统一的框架。职业教育作为技能培训的重要环节，势必要完善自身教育质量体系。如何用一把尺子对全国性的职业教育进行衡量，在世界银行项目的帮助下，印度探索设计了针对职业教育的评级管理制度，并着手进行实施。

二、针对职业院校的评级改革措施

与发达经济体和新兴经济体不同，印度不缺劳动力数量，缺的是有技能在身的劳动力质量。为此，印度加大了对职业教育的资金投入，比如从世界银行申请100亿卢比资金支持，用于对500所职业院校建设，增加了中央政府向地方政府的拨款用于职业教育，在国家层面上拨出专项资金用于师资培训，扩大覆盖范围，强化技能资格框架对职业发展的引领作用。面对不同的行业、不同的地区差异，职业院校呈现较大差异，教学质量管理难度较大。体现在不仅建校有先后，且有些是针对特定行业的职业院校，在印度有部分专门只招生女性的职业院校，也有针对特定群体比如残疾人的职业院校。资金支持来源不同，有些由中央政府直接拨付资金，有些是属于地方政府筹资，更有大批属于私营部门出资建立。所有职业院校都属于国家职业教育培训委员会的附属机构，按照规定的课程大纲进行技能传授。面对这么多院校，各方意见分歧较大，采取一种什么样的管理既能体现出国家对职业教育的管理又能体现出特色是一个难题。事实上，2004年就已经开始的高等教育认证与评估制度以及2015年开始的高校量化排名制度为职业教育提供了可以参照的指南。印度技能与创业部下属的技能训练总局在充分借鉴各种方法的基础上，采用统一的尺度对院校进行评估与分级管理，提供不同院校之间可以相互对比的标尺，并把最终的结果向社会公布。一是可以作为学生选择的依据;二是作为用人单位筛选学生的依据;三是作为国家对职业院校进行分级管理的依据;四是为院校动态改进提供前进的方向。

2017年1月，国家技能训练总局着手开展了首轮自愿性评估，于2018年6月完成，并通过平台及时向社会公布。评估过程中，共有26个邦和4个中央直属区的多所院校参加，累计有1/3的院校共5090所院校申请评估，最终4811所院校完成了评估全过程。在完善经验和评价指标体系基础上，自2019年1月，第二轮全覆盖且带有强制性实施的评估在全国范围内推广开来，2019年底完成所有步骤，并向全社会公布最终结果。

两轮评估的指导思想和步骤是，通过评估对职业院校进行分级管理，也便于院校找到自身的差距和不足。两轮评估的步骤也基本一样。印度职业教育委员会确定评价指标体系，按照院校自评、第三方机构入校核验、自我申诉、专家委员会形成决议、公布结果等步骤进行。不过，对比两次评估指标体系，仍有一些明显的不同，比如首轮评估采用了43个指标项，而第二轮评估则简化为27项。总体看首轮评估对硬件设施等方面的投入设置权重较大，而第二轮评估更加侧重以结果为导向，突出实际的教学效果、技能培训结果及其影响力。

根据指标体系的权重，所有院校最终按照5分制取得最终结果，并在此基础上，确定不同院校可以获得的奖励与激励，诸如自治权，获得政府资金的权利，增加新专业的优先审批权，等等。所有院校的得分以2.0分为界限，只有得分2.0以上的院校才可以被认定为星级院校，根据所得分数相应地为2星级、3星级、4星级、5星级院校，自获得公布结果起，有效期为5年。就首轮的评估效果来看，星级院校占总量的26.3%，其中4星级院校仅占总量的2.55%，3星级院校占总量的8.17%;非星级院校占比依然很大。另外从具体分数来看，评估最高得分3.95分，而最低的得分只有0.86分。

评估是一种找差距的做法，对于表现差的院校也没有明显的惩罚措施，其潜在的影响则可能是在招生上受到较大影响。按照评估实施计划，对2星级以上的院校，根据学校公立与私立性质不同，可以享受到不同的优惠政策。比如，2星级以上的院校可以作为职业类理论考试的考点;3星级以上的院校可以申请扩充新专业;公立2星级以上和私立3星级以上院校有资格申请到世界银行提供给印度的职业教育援助资金;不同星级院校的主管领导可以参加国家主导的国内外培训。星级不同，获得的办学自主权不同，星级高的院校招生政策、课程设置以及收费等将有更大的自主裁决权，这无疑对院校的未来发展起到一种引导作用。

第一轮评估是自愿评估，第二轮评估带有强制性，参加过第一轮评估的可以不参加第二轮。达到相应等级的，除享受首轮评估的各项权益外，待新的政策出台依然还可以享受。对于那些对评估结果不满意且確实采取重大改进措施的院校，可以在两年内再评估一次。

三、评估指标体系特色及成效

印度对职业院校的评估并采取分级管理是一种大胆的尝试，指标选取、相应的权重以及评估的结果影响势必对印度职业教育发展带来较大影响。对职业院校而言，师资水平、课程质量、基础设施、教学资源、产业的参与与支持程度、治理模式等构成了办学水平高低的一些重要指标。

通过对两次指标体系的对比，更加明显体现出评估的导向性作用，更加注重与产业的关联度和实用性，突出以结果为导向，激发院校在办学上的外部竞争压力和内部活力。在首轮评估中，一级指标分十大类，分别是院校建设情况、职业类别、产学联系、办学效果、师资水平、校办产业、资源利用情况、守规情况、特殊成就、其他项。在一级指标体系下又分若干指标，共43项，每项指标得分从0到5不等，且赋予每项指标不同的权重，分别从1—5不等。第二轮评估把大类指标划分为5大类，分别为与行业的密切程度、师资水平和数量完备程度、办学效果、知识结构和办学流程、学校特色等，每一大类均占20%。应该说第二轮评估指标体系是对第一轮指标体系的简化与优化，比如第一轮评估中，二级指标体系中甚至有一项是院校是否有大门与围墙，最初选取的本意在于检查办学单位是否有固定的办学场所，因为毕竟有些私立院校连基本的办学场所都没有。但首轮评估的指标太多太杂，在第二轮评估中，前四个大类指标均有4个不同的二级指标。在第五个一级指标中有共11个二级指标，所不同的是从中只需要选取5个指标。因此，二级指标简化为21个，且体现了较强的自主选择性，也便于院校能够在突出特色上下功夫。

相对于第一轮评估指标，呈现出一些比较鲜明的特点：（1）淡化了对基础设施及建筑物的要求，取消了对建筑物以及办学场地的最低要求;（2）认证评估流程基本在网上进行，简化了专家入校的审验环节;（3）针对新办院校也明确了相应的指标，比如，新办院校最多设4个专业，办学用地不低于1英亩; （4）为了鼓励创业，办学用地租赁期可以为10年。通过评估流程，所有院校的建筑布局尽量标准化，尽量符合相同的规范。

（一）企校合作培养

与产业有效合同的数量、企业履行社会责任对学校的支持、半工半读比例、实习基本运转情况构成了该大类的重要指标。按照评估要求，学校与企业的有效合同数量越多，得分越高。对于职业院校而言，缺乏企业参与，无疑是闭门办学，也就失去了办学的竞争力。企业在履行社会责任时，学校能否从中受益，体现了学校的办学水平和知名度。按照印度对职业教育的要求，30%的时间是理论教学，70%则是实践教学，只有企业的积极参与，为学生提供实习锻炼的机会，提供实习基地，或者为学校提供各种技能方面的讲座和展示，避免了盲目办学，能够从多渠道与产业进行接轨。印度技能开发和创业部部长秘书就认为，“技能的学习和掌握绝非是课堂上学习知识，也不是在实验室做实验那么简单，它实质上是能够在工作场地做事的能力和态度。”借助这种企校合作培养，企业才有可能雇佣，在一定程度上放心使用。

（二）强化师资水平

根据评估要求，院校师资由拥有技工资格证书教师的比例、接受培训的比例、师资空缺的比例、企业兼职教师的人员构成。职业院校的师资应该具有一定的理论水平，更重要的是具有实践操作能力，且具备一定水平的资格能力。印度既有职业教师培训学校，也有相应的资格对应证书，持有资格证上岗的教师数量和质量是能够确保办学水平高低的重要指标。就印度整体教育而言，不管是普通高等教育还是职业教育，师资短缺一直是不容忽视且难以有效解决的难题。按照这项指标来衡量评估，促进院校重视师资水平建设。

（三）体现结果导向

近年来，印度非常重视技能开发和培养。以世界技能大赛的程序和步骤推广全国范围的技能大赛。在指标体系中，把能够进入全国职业技能大赛入场券的比例数纳入到评估指标。学生所取得的成绩也体现出办学的水平，比如学生在各类技能大赛中的晋级情况，毕业后的去向。学生技能水平高，与市场需求贴切程度高，才能在合适的工作岗位上发挥作用。

（四）注重过程管理

在评估指标中，体现了对办学过程的重视。良好的办学需要有一种机制，对于公立学校而言，学校管理层能定期开会、讨论协商办学过程中的各种问题，提出未来发展的战略，改进管理。对于私立学校而言，是否有企业人员的实际参与对办学效果有直接的影响。在该大类下有一个指标项就是校方管理层的情况以及校办产业接受审计的情况。这种由表及里的考察，促使学校更加注重规范管理，学校管理层在战略实施和管理上的措施被记录下来，并促使学校不断改进。

（五）鼓励特色办学

与首轮评估不同，在最后一个大项，需要从中选取5项二级指标。这就充分考虑到不同院校存在着不同的特点特色，11项指标中选5个也有利于激发院校的内在活力。比如，操场、场地等情况可以作为选择性指标。招生生源的情况、获得技术发明情况、前沿课程、可持续措施、女性相关课程、师资备案情况、学生毕业的去向、校友网络、校办企业以及资金利用情况。该类下多数二级指标与其他项的二级指标有区别又存在着必然的联系，从而也体现出整体指标的有机性。

四、印度职业院校评估分级管理的启示

毫无疑问，印度的职业教育存在着各种各样的问题，决策层也在致力于解决问题，提升职业教育质量，比如近年来非常重视世界技能大赛，同时把印度国内职业技能大赛也提升到一个新的高度。2016年起，印度政府借助于从世界银行获得的161.25亿卢比资金支持，加速了职业教育改革的步伐，除了借鉴世界各国的经验，力图与国际接轨，按照国际标准化组织的29990认证、审计及认证标准对职业院校进行评级评估便是其重要的改革内容之一。

印度职业院校分级评估，在经验的基础上，通过征求各方意见，优化了各类指标，使得评估的结果导向性更加明确。办学场所是一个必要条件，但并非是充分条件，因此在第二轮评估中成为一个可选可不选的指标，采取了去粗存精的措施，着力解决重点性的问题，学生的水平和质量，所能达到的成就才是办学的结果。因此，在固定指标基础上增加了指标选取的灵活度，更加有助于院校特色建设，从这一角度来讲，指标的选定是有积极意义的。淡化硬件条件和指标，突出体现行为结果的指标，激发学校重视内涵建设的动力。

印度职业教育管理部门能在较短的时间内梳理出一套用得上且有积极引导引导意义的评价尺度，并在较短时间内进行了改进，突出了工学合一、实践教学以及产学合作的重要作用和意义。尤其是改进后的评估体系，通过对关键绩效和关键因素的评估，有助于院校在关键环节上能够有所突进，防止泛化和走形式。尤其是对结果的评估更是一种实实在在的指标，这就要求能够真正在提升质量上下功夫。

印度是我国的职业教育的一面镜子。近年来印度一直在找寻与我国的差距，在各个方面与我国一争高低。在职业教育的国情问题上，两个国家都存在不同区域职业院校环境差异大、生源参差不齐、办学质量有高有低也是客观事实，再加上院校与产业的吻合程度迥异，因此，在评估指标选取上，既要能体现出统一性，又要平衡各种差异，在标尺与特色之间找到一种平衡。印度在第二轮评估中所采用的自选指标就是出于这方面的考虑，因此，我国在职业院校的评估指标中不妨也可以借鉴这种方法，在指标体系中，实现统一性与选择性的完美统一。

責任编辑：曹鸿骅

Abstract： India's formal vocational education is mostly completed by the Industrial Training Institute （ITIS）， which is an important part of communication between general education and the labor market. In recent years， India has increased its attention and support to vocational education， and improved the quality of vocational education by increasing investment， optimizing standards， strengthening management and other measures. The vocational education evaluation and grading system implemented in 2018 is a new measure and highlight. Through the grading management evaluation with the unity of standardization and flexibility， it injects a greater external binding force into the improvement of the running level of vocational colleges， which also stimulates the internal vitality of the colleges. In December 2019， India has completed the second round of extensive college evaluation and rating. Based on India's experience， this paper explores some implications for China's vocational colleges.

Key words： vocational colleges; skills; classification; integration of work and study