农村土地制度改革试点工作存在的瓶颈及建议

童强

中华人民共和国成立以来，我国农业经营体制先后经历了“农民所有，自主经营”的个体经营体制、“三级所有，队为基础”的集体经营体制、“家庭承包，统分结合”的双层经营体制，以及完善基本经营制度、构建新型农业经营体系等阶段[1]。在乡村振兴背景下，农业经营体制改革迎来了新的历史机遇，面临新的问题和挑战，全面深化农业经营体制改革是大势所趋[2-3]。农村土地制度改革三项试点是指集体经营性建设用地入市、农村宅基地“三权分置”制度改革和农村土地征收制度改革。重庆市大足区是全国33个改革试点地区之一，按照中央和重庆市委市政府的部署，全面推进农村土地制度改革三项试点，取得了显著的成效，积累了丰富的经验。本文基于重庆市大足区改革试点的经验，分析大足区农村土地制度改革试点工作中存在的问题，并针对性地提出对策建议。

一、大足区农村土地制度改革试点的成效

重庆市大足区先后于2015年3月、2016年9月和2017年12月启动了农村集体经营性建设用地入市、土地征收和宅基地制度改革试点工作，逐步建立起同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度，规范程序、补偿合理、保障多元的农村土地征收制度，依法公平取得、节约集约利用、自愿有偿退出的农村宅基地制度，各项改革稳步推进，形成了“确权是基础，规划是前提，交易是关键，分配是核心”的改革原则。

（一）政府建立完善了“1+7+8”的入市管理办法

大足区建立完善了农村集体经营性建设用地入市管理办法，明确入市主体，逐步统筹城乡土地市场，建立“1+7+8”入市规则，即“1项实施方案+7项规则办法+8项技术规范”。制定了城乡土地定级技术规范，在全国率先建立城乡统筹的建设用地使用权基准地价体系，将基准地价按照商业、住宅、工业、办公4类，划分为9个级别作为入市地价参考。制定了出让合同示范文本，明确土地出让人和受让人的权利义务等事项，结合“放管服”改革要求精简规范了入市地块后期基本建设程序及审批内容。

（二）集体经济组织制定“三分两不分”的分配办法

大足区制定了增值收益在集体经济组织成员中“三分两不分”的分配办法，“三分”即在此地有承包地、长期居住、有户口的集体经济组织成员参与分配;“两不分”即空挂户、退休轮换工等集体经济组织成员不能参与分配。兼顾国家、集体和个人利益，细化了增值收益调节金管理办法，政府在入市或再转让环节收取20%～50%的调节金，明确集体经济组织存留的收益比例不低于纯收益的30%，剩余部分在集体经济组织成员内部公平合理分配。

（三）出台农村宅基地“三权分置”管理办法

大足区制定出台农村宅基地“三权分置”改革试点实施方案和农村宅基地管理办法、使用权流转管理办法和使用权流转转移登记办法“1+3”规范性文件。其中明确用地标准为宅基地30平方米/人，附属设施20平方米/人，超标准部分按阶梯收取每年3～15元每平方米/人的有偿使用费。在确保“户有所需”前提下，鼓励农民自愿有偿退出宅基地，并参照“地票”制度给予12万元/亩的补偿，在农户中取得良好的反馈。

（四）提高征地补偿标准，增加医保补偿

大足区编制了“土地征收目录”，明确七大类公益性用途，通过制订征地区片的综合地价，提高征地补偿标准约25%，综合土地用途、区位、经济发展水平、人均收入等因素，分三类片区测算征地综合区片地价59～7万元，亩均补偿提高2万元/亩。且被征地农民全部纳入城镇职工或城镇居民养老医疗等社会保障体系，增加医保补偿，给予一次性30年的医疗保险补助资金105万元。

二、大足区农村土地制度改革试点中存在的主要瓶颈

（一）政府对农村集体经营性建设用地入市的后续管理办法尚不明晰

大足区通过试点建立完善了入市管理办法，逐步统筹城乡土地市场，明确土地出让人和受让人的权利义务等事项，精简规范了入市地块后期基本建设程序及审批内容。但农村集体经营性建设用地入市的后续管理办法尚不明晰，例如：如何增强和规范农民的契约精神保障受让人的经营权和使用权不受干扰、入市的土地遇到征收如何赔偿、入市的土地若闲置管理费应由谁收取、交易过程中出现土地用途变更应由谁决策等问题，以及土地使用权到期后如何处置等问题。未来可以探索“出让+租赁”模式，原来的是一次性出让，到期可以继续租赁，按年付租金，例如用于旅游业、酒店和商业综合体的入市土地，到期时可以有续期优惠政策，村民可长期受益。

（二）土地市场收益调节金收取缺乏调整机制，入市受益与征地成本容易失衡

大足区制定增值收益在集体经济组织成员中“三分两不分”的分配办法，兼顾国家、集体和个人利益。但是目前大足区进行入市改革的地块都是区位优势比较好的土地，水电气三通，交易成交价格在30万/亩左右，90%的收益分配给集体，村集体与农民都是最大受益者。但大规模推进过程中，有的地区基础设施建设还需要加强，农民的收益并不能投入基础设施建设，仍需要国家和集体兜底。土地增值源于社会投资和基础设施投入改善区位条件，增值的部分理应返给社会投资。如果没有收益，就不会有持续的基础设施资本投入，入市土地将失去开发活力。大足区2016年初按照收益的30%～50%收取增值收益调节金，实现了入市与征地成本大体平衡，但这一比例，如果不随市场波动调整，就可能会失衡，后期需要探索按照用途细分的税收调整机制。

（三）农村宅基地“三权分置”改革，农户资格权探索不清晰，成员认定较难

大足区制定出台农村宅基地“三权分置”改革试点实施方案和农村宅基地管理办法使用权流转管理办法，宅基地用地标准为30平方米/人，附属设施20平方米/人，超标准部分按阶梯收取每年3～15元每平方米/人的有償使用费。但是改革以“户”为单元界定农村宅基地农户资格权，成员数量认定较难，农户的资格权界定不清晰，历史超标、合法继承、非集体经济成员通过继承或其他方式占用一户多宅情况复杂，“增人不增地、减人不减地”不尽合理，有偿使用部分的对象和适用范围难以界定。虽然宅基地有偿使用费涉及资金不多，但是户数多，工作难度大。目前来看，村集体经济组织的资格权与宅基地资格权有区别，不完全重合集体经济组织成员资格界定，以及农村宅基地一户一宅尚无法律规定。国家应加快推进《农村集体经济组织法》立法建设，从法律层面解决集体经济组织成员资格界定问题。要严格控制资格权的丧失，科学界定“户”概念，加强宅基地登记颁证和产权转移登记，保障“户”有所居。主要从保障新申请宅基地农户资格权，保护宅基地取得后的资格权，保留宅基地使用权流转后的资格权三个方面保证农村宅基地农户资格权。

（四）征地标准提高，集体土地入市和征地入市成本难统筹

大足区在农村土地征收制度改革试点中，通过制订征地片区综合地价，提高征地补偿标准约25%，综合土地用途、区位、经济发展水平、人均收入等因素，分三类片区测算征地综合区片地价59～7万元，亩均补偿提高2万元/亩。但征地成本提高，征地入市和集体土地入市的成本则容易失衡，难以统筹，且集体土地产权主体模糊，地上建构筑物情况复杂，缺少标准核算办法，成本核算难，未来应结合征地综合片区地价制定集体土地入市成本核算办法。

三、农村土地制度改革的政策建议

（一）充分发挥村民自治，约定村民自治范围及权限

在农村集体经营性建设用地入市的重大决策中，充分发挥村民自治，考虑“三级（镇乡，村，社）所有，队为基础”。参照《村民委员会组织法》原则，确定入市主体为社，三分之二以上社员签字同意民主决策重大事项，对少数部分属于村集体和镇集体建设用地，则有相应的村、镇集体经济组织行使所有权。解除担保法的限制，以市场化风险机制、集体经济组织信用系统约束村民。

（二）推进农村土地制度改革与其他改革统筹

统筹推进入市与征地改革，厘清缩小征地范围与扩大入市范围二者之间界限，推动用地方式转变。维持入市建新区农民获得收益与现行征地补偿大致平衡，复垦区的农民获收益与地票制度中农民的收益大致平衡;入市与宅基地制度改革统筹，地票、增减挂钩等方式形成的宅基地节余指标，可直接用于入市拆旧建新;农村土地制度改革与金融制度统筹，联合金融部门出台指导意见，打通抵押融资渠道;农村土地制度改革与入市土地“放管服”改革统筹，精简行政审批程序，下放宅基地审批和村规划审批权，与乡村治理、棚户区改造、农村三变改革同步。

（三）探索宅基地自愿有偿退出机制和管理制度

宅基地自愿有偿退出机制，即在确保户有所居的前提下，鼓励农户自愿有偿退出，赋予农民一定宅基地发展权。依照地票制度复垦标准予以补偿，农户亩均可获12万元/亩补偿。自愿有偿退出的可以由农村集体经济组织回购，预留一定面积用于农村宅基地再分配，留足不低于20%的发展用地，剩余部分统筹用于发展农村二、三产业。探索形成政府和村集体的联动，运用地票、增减挂钩、拆旧建新等方式，保障集体经济组织收储回购宅基地。

（四）继续放活农村宅基地使用权

适度放活宅基地使用权，有利于城镇资本下乡，但是存在放活度不够、限制过多、效益不大的问题。目前农村宅基地使用权流转只能在本区域内转让、入股（联建）、租赁和赠与。应在充分保障宅基地农户资格权的基础上，继续探索放活农村宅基地使用权流转。一是制定宅基地使用权流转办法和产权登记办法，从流转条件、年限、用途、程序、收益分配等方面规范宅基地使用权流转，农村宅基地使用权流转后，保留原农户宅基地资格权;二鼓励区域外的农业企业、乡村旅游企业、农业专业合作社等法人组织流转农村宅基地使用权用于农村一、二、三产业发展，严格禁止利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆;三是做好农村宅基地使用权流转收益分配，农村宅基地使用权收益总分配，应当兼顾国家集体个人税收，按国家现行税法法律法规执行，符合相关税收减免条件的，按规定享受优惠政策，集体按面积向流转对象收取集体土地收益金，其余收益归农户个人所有。

（五）持续推进农村社会保障功能完善

农村土地是农户稳定的社会保障。农村土地制度改革，农户的社会保障问题是前提，包括就业、养老、子女入学等。农民退出宅基地后也意味着彻底放弃宅基地带来的养老保障功能。因此，在引导农户退出宅基地，参与农地的市场化运转过程中，政府不能采取简单的货币补偿方式解决后续的保障问题，应该最大限度降低农户的风险预期。例如，对于退出后无法在城市购买住房的农户，可以考虑建安置房;还可为退出宅基地的农户保留一定年限回乡重新申请宅基地的资格，为农民的“退有所居”提供保障，以此来提高退出政策的人性化。

（六）引入农村土地制度改革政策的监督机制

农村集体经济组织存在着一定的不透明和权力寻租方面的问题。这些问题的存在使农民和集体的利益受损，农民应该得到的补偿缩水，政府财政补偿资金流失。应当完善相关监督机制，对农民闲置宅基地面积核查和复垦验收环节严格监督，可引入第三方机构进行独立核查、验收及上报，做到流程透明和公开。对于农民退出宅基地补偿金的发放严格管理，做到专户专用、单独审计，对资金的发放进行定期严格的核查，对在任何环节出现的違规和违法行为严格查处，并配合对责任相关人的处罚，绝不让农民的应得利益受损。

参考文献：

[1]董志勇，李成明.新中国70年农业经营体制改革历程、基本经验与政策走向[J].改革，2019（10）：5-15.

[2]刘振伟.乡村振兴中的土地制度改革[J].农村工作通讯，2019（17）：24-27+2.

[3]何鹏飞.新一轮农村土地征收制度改革试点的研究综述[J].经济研究导刊，2019（27）：16-18.

作  者：重庆市大足区规划和自然资源局党组书记、局长

责任编辑：张 波