精准视角下扶贫绩效模糊综合评价——以湘西土家族苗族自治州为例

柳 志，王善平

(1．湖南大学 工商管理学院，长沙 410082；2．湖南师范大学 商学院，长沙 410081；3．湖南商务职业技术学院 会计学院，长沙 410205)

一、引言

“精准扶贫”理论是全面建成小康社会、解决贫富差距和提高扶贫绩效的科学思想基础，是脱贫攻坚的基本方针和原则(陈健，2018)[1]。我国自2013年提出精准扶贫战略以来，对贫困地区开展精准识别工作，识别贫困人口共8900万人。随着一系列精准扶贫政策出台及执行，2013—2017年间累计减少贫困人口6853万人，年均减少贫困人口逾千万(侯莎莎，2017；唐梅玲、曹晅，2018)[2～3]。2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中明确指出，我国脱贫攻坚仍然任务艰巨，要坚决打赢脱贫攻坚战，要在2020年全面建成小康社会时，按既定标准彻底消除贫困。

新形势下，扶贫对象、扶贫方式等发生了重大变化，对扶贫管理提出了更高要求，贫困地区基础设施、教育、医疗核心难题尚未根本解决，贫困程度深、脱贫难度大、致贫原因更复杂等形势未得到根本改变，阶段性扶贫工作效率仍较低(刘欢，2017)[4]。面对诸多影响脱贫工作的深层矛盾，我国扶贫工作步入“攻城拔寨”的冲刺阶段。要实现2020年全面建成小康社会战略目标，使得现阶段贫困群众全部脱贫，精准扶贫战略仍面临众多挑战(李敬、吕朝辉，2018)[5]。

我国不断调整精准扶贫政策，根据各地经济发展、地理特征、人文环境、生态水平等因素，出台具有针对性的脱贫策略，以精准帮扶贫困人口，实现扶贫效率最大化(王志章、韩佳丽，2017；陈成文、吴军民，2017)[6～7]。在日益严峻的脱贫形势和返贫问题突出情况下，转变以往观念，创新扶贫绩效评价方式(赵锐等，2018)[8]，有针对性地构建精准扶贫指标体系，以有效进行扶贫绩效评价(徐虹、王彩彩，2018)[9]，剖析精准扶贫工作的内在机制，挖掘精准扶贫效率降低的关键原因，在立足我国实践基础上，优化和实施扶贫绩效评价指标，以实现政策效果、提高制度水平、提升管理效率，这些都是亟待学者研究和考虑的问题。

湖南省地处中南腹地，是传统农业大省，也是我国排名第九的经济大省，但全省仍有20个国家级贫困县，建档立卡贫困人口逾500万，其中湘西土家族苗族自治州的贫困问题尤其突出，所属7县均属于国家级贫困县，现有贫困人口的贫困程度更深、覆盖面更广、致贫因素更复杂。因此，本文在新形势及精准扶贫的新要求下，以湘西土家族苗族自治州精准扶贫绩效为研究对象，就如何科学客观具体地评价精准扶贫效果，以实证方式对精准扶贫效果进行剖析。通过绩效评价来分析当前湘西土家族苗族自治州精准扶贫工作中存在的问题，进而提出有效的改进措施，为改进湘西土家族苗族自治州精准扶贫工作提供经验证据和对策支持。

二、文献回顾

(一)有关贫困本质与成因的研究

贫困问题是全球问题，对扶贫进行研究，首先要掌握贫困的概念，贫困最早被定义为家庭总收入难以维持家庭成员最基本的生存支出的表现，包括缺乏物资而又无法获得物质生活资料以及基本生活权利的个人、家庭和群体(Rowntree et al.，1902)[10]。根据贫困含义所强调的内容以及历史演进过程，贫困可以分为收入贫困、能力贫困和权利贫困三类(梁树广、黄继忠，2011)[11]。从物质资源角度，贫困是物质方面的短缺，而从深层次研究，是个人能力贫困，导致缺乏获取收入的能力，进而物质贫困(Babones et al.，2016；Aggarwal，2018)[12～13]，缺乏基本的个人发展权、选择权等，具体包括收入、时间、知识等方面(Townsend，2010)[14]，当代，贫困延伸到精神贫困，包括社交与感情的匮乏(Srivastava，2016)[15]。贫困人口在教育方面缺乏优势，而教育水平又决定能力，这种情况下贫困人口就陷入了贫困的陷阱(陈前恒、方航，2017)[16]。贫困具有区域性特征，在中国，贫困人口主要集中在偏远山区、革命老区等，如云贵山区、沂蒙山区等，一般地理条件较差，物产较少，或者交通不便，发展基础较弱(贾林瑞等，2018)[17]。由于医疗和教育支出较高、社会福利未能保障、房价持续走高等，贫困人口缺乏基本健康、受教育等能力，虽然得到短暂脱贫，往往极易返贫(何华征、盛德荣，2017)[18]。“扶贫”，就是指帮助贫困者摆脱贫困状态的行为，消除贫困就是消除贫困人口总数，是指采用一定的方法和措施，来逐步消除贫困现象的过程，人类社会的发展史就是人类不断同贫困斗争，并从愚昧迈向文明的历史(汤浅诚，2010)[19]。精准扶贫是扶贫方法的改进和创新，与粗放式扶贫比较，针对贫困区域特点及贫困群众特征，采用合理措施，对贫困对象进行精准识别、帮扶等，目前在中国已取得一定成效(甘庭宇，2018)[20]。

(二)有关精准扶贫绩效及其评价的研究

绩效关注活动过程，在于活动自身，关注实际生活中组织行为及个人活动的过程，在这一特定过程中得出的特定结果即为绩效。对于扶贫绩效，就是实施扶贫措施，发现贫困问题，制定扶贫策略并执行，实现扶贫目标，最后对扶贫目标进行有效评估，根据结果对扶贫策略反复调整，为扶贫工作提供科学指导(Notten，2016)[21]。不存在一种评估方法可以应用于所有的扶贫绩效评估工作中，评估方法需要根据实验与非实验、定量与定性相结合的方式来实现，除此之外，项目背景很大程度上也影响绩效评估，项目评估决定着政策是否继续执行、调整或废除(Rodríguez et al.，2016)[22]。扶贫绩效评价指标及方法可以从多维角度展开研究，可以从经济、政治、社会等方面，目标是建立起能够解决贫困问题的综合评价体系，第三方评估是精准扶贫绩效评估的有效方式，但是由于委托代理关系，这种方法存在着扶贫上下级及第三方评估单位之间复杂的三元博弈关系，可能会影响扶贫绩效评估的效率和精度(邹世允、黄乔丹，2018)[23]。联合国计划开发署提出人类发展指数概念，以此测度贫困，具体指标有教育年限及生活水平等，随后通过调研进一步建立多维度扶贫绩效评价指标体系，包括教育、知识等维度，以推进世界扶贫进程(Yip et al.，2017)[24]。在中国，由于贫困特征不同，因此，精准扶贫政策绩效评价的方法各有不同，在少数民族聚集区，需要在深入了解民族地区精准扶贫政策实施的具体情况的基础上，构建具有地区特色、具有代表性的精准扶贫政策绩效评价指标体系(姬咏华、王洪杰，2018)[25]，而连片山区需要分析精准扶贫政策实施过程中所遇到的具体问题，从而构建利于山区发展的扶贫绩效评价体系(张玉强、李祥，2017)[26]。精准扶贫绩效评价方法也不一而足，具体有变异系数法、模糊综合评价法、成分分析法等(高翔等，2016)[27]，本文具体使用模糊综合评价法来评估精准扶贫绩效。

综上所述，随着国家经济、社会的飞速发展，贫困的内涵界定也在悄然变化，从最初经济方面收入低下、物资匮乏到后来囊括个人健康、发展等权利丧失，呈现一种多维度的形式变化，因此，对扶贫绩效的评估已经不能单单从经济方面考虑，在扶贫绩效评价体系上也应体现多维度特征。我国在精准扶贫道路上大步迈进且成效显著，目前学者们在精准扶贫绩效研究方面取得了一定成果，但关注重点仍然集中在扶贫战略及政策实施效果和财政扶贫资金绩效上，而对于多维度精准扶贫绩效研究却比较滞后。为此，本文尝试构建多层次多维度的综合评价体系，以湘西土家族苗族自治州精准扶贫工作为例，在考察精准扶贫经济效益的同时，关注可持续发展绩效问题。

三、模型构建

模糊综合评价法是将定性分析与定量分析结合起来，对较为模糊或复杂的问题进行科学合理决策的方法(吕跃进、杨燕华，2018)[28]。运用模糊综合评价法一般要实施6个步骤：建立指标体系、建立层次分析模型、构建重要性判断矩阵、权重的计算、进行一致性检验和进行模糊综合评判等(吕跃进，2016)[29]。

(一)科学选取评价指标

绩效评估是多目标多层次的复杂系统，因此，需要选取具有代表性的指标，描述精准扶贫绩效的评价指标很多，所以选择指标要注意通用性、准确性、前瞻性等原则，使得评价指标能覆盖各方面，具有广泛的代表性。

(二)建立层次分析模型

对数据进行搜集整理，经过实际分析后，按照要素特征，从上到下将目标层拆成若干个层次，同层次要素对上层要素存在影响，同时影响下层要素，一般而言，目标层位于分析结构顶层，通常仅一个，准则层和方案层位于下端，一般都有若干个不等要素。

(三)构建重要性判断矩阵

首先要进行重要性比较，需要比较同一层中每个因素与前一层中相同因素的相对重要性，根据9分尺度判断法对指标重要程度进行划分，构成判断矩阵，如表1所示。

表1 判断矩阵的评分标准

(四)计算权重向量

(五)检验判断矩阵一致性

依据一致性检验原理，各因素比较结果应当具备一致性，但事实上，由于层次分析法涉及专家打分，在构建判断矩阵的过程中受到主观态度及经验的影响，因此，可能由于判断失真而失去一致性，所以，应当检验判断矩阵一致性。

2.CI与判断矩阵的一致性相关，直接反映判断矩阵是否科学，对此，要以判断矩阵平均随机一致性指标RI值为参考。RI是指随机生成n个对称互反矩阵，计算各矩阵CI值，再求均值得到，RI值如表2所示。

表2 平均随机一致性指标值

(六)进行模糊综合评判

四、实证分析

本文在参考多维贫困指标、以往国内外学者研究成果、中国贫困标准等基础上，经过实地调研，根据通用性、准确性、前瞻性等指标选取原则，通过筛选细分，确定湘西土家族苗族自治州精准扶贫绩效评价指标体系。重点从精准识别、精准帮扶、精准扶贫效率、精准扶贫效果、可持续发展等五个维度进行评价。

(一)选择具有“精准性”的扶贫绩效评价指标

1．精准识别是提高精准扶贫绩效的前提，以往扶贫绩效评价对精准识别并不重视，而是特别重视扶贫资金效率、扶贫实际效果等，本文将精准识别纳入精准扶贫绩效考评体系中，包含建档立卡贫困户识别精确度与退出精确度两部分。识别精确度即地区之前建档立卡的贫困主体和真实需要扶持主体数量的比值，实际操作中是错评和漏评人口总和；退出精确度指区域内已脱贫人口中按现行标准实际上不能脱贫的人口，即错退率。

2．精准帮扶是保证精准扶贫的政策、方针落实到扶贫对象，本文主要从挂钩帮扶、驻村定点帮扶、到户产业扶持水平等3个指标进行研究。挂钩帮扶指“干部帮户”，即部门或单位所挂包的村内帮扶对象，一般一对一或者一对多展开帮扶；驻村定点帮扶是驻村工作队帮扶，本文通过驻村定点帮扶分析对帮扶力量进行衡量；到户产业扶持水平从资金投入上进行分析。

3．精准扶贫效率主要是分析精准扶贫工作对贫困户的影响，从已有精准扶贫绩效考核指标分析，大部分都是从宏观收入、减贫人口考虑，没有从更深角度对扶贫效率进行量化处理，因此，本文从贫困发生率、恩格尔系数等4个具体评价指标对精准扶贫效率层面进行构建。

4．精准扶贫效果与扶贫效率不同，表现为农村整体的经济、产业发展。精准扶贫能够有效促进贫困人口在经济、社会、文化等方面的发展，一般表现在医疗、交通等基础设施上，以及当地的劳务输出，而有些扶贫项目会带动当地产业发展和经济发展。为了更好反映扶贫效果，从通村公路里程、新型合作医疗参合率、水利设施投资额、生产项目投资额、劳动力转移数量等5个评价指标在精准扶贫效果层面进行构建。

5．扶贫开发工作需要保证全面协调可持续性，在提升贫困人口生活水平、生产条件之外，还应发展科教文卫，改善贫困人口的生活质量及综合素质，做到环保、教育、医疗及贫困地区的永续发展。从万元GDP综合能耗累积降低率(%)、新增造林(亩)、农村义务教育状况、农村最低生活保障覆盖率、森林覆盖率等5个评价指标对可持续发展能力层面进行构建。

(二)模糊综合评价的三层结构

第一层为目标层，即湘西土家族苗族自治州扶贫绩效评价指标体系(A1)；第二层为准则层，应当包括精准识别(B1)、精准帮扶(B2)、精准扶贫效率(B3)、精准扶贫效果(B4)、可持续发展(B5)；第三层为指标层，包括挂钩帮扶、贫困发生率、通村公路里程等19个指标。这三个层级的指标构成如图1所示。

(三)确定指标权重

本文主要使用专家打分法确定指标权重，并结合实地调研、文献分析进行相应调整(陈小丽，2015；陈爱雪、刘艳，2017)[30～31]，以保证指标权重相对科学合理。专家打分主要是选湘西土家族苗族自治州扶贫办、基层扶贫工作人员及部分专家学者对以上指标进行打分，调研时间为2016年1～6月，累计发放问卷100份，收回94份。根据专家评分，计算指标平均分，最后根据调研及文献分析，进行一定的调整。经过调整之后，最终构建各指标判断矩阵，其中，准则层有1个判断矩阵，方案层有5个判断矩阵。准则层的相对重要性如表3。

表3 准则层相对重要性表

(四)判断矩阵的归一化处理和一致性检验

准则层判断矩阵的归一化矩阵如表4所示。

表4 准则层的归一化矩阵

随后计算归一化矩阵各行均值，即可得各指标的权重WA为：B1=0.215；B2=0.098；B3=0.196；B4=0.098；B5=0.393。

经过计算，准则层判断矩阵的一致性指标如表5所示。

表5 准则层判断矩阵的一致性指标

(五)精准扶贫绩效模糊综合评判

按照以上步骤对指标层19个指标的判断矩阵进行构建、计算，得出各具体指标的权重W=(0.174,0.041,0.042,0.023,0.033,0.037,0.051,0.072,0.036,0.012,0.021，0.009,0.042,0.014,0.075,0.092,0.053,0.103,0.071)。

在获得了各项指标权重后，基于2016年截面样本数据，对湘西土家族苗族自治州7个县扶贫绩效进行评价，以验证指标体系的可行性及研究不同地区的扶贫绩效差异情况，按照模糊评价模型，根据公式，计算出7个县扶贫绩效分数，如表6所示。

表6 湘西土家族苗族自治州7个县扶贫绩效

五、研究结论及展望

从以上有关湘西土家族苗族自治州精准扶贫绩效的模糊综合评价可以看出：

首先，从指标权重上看，在精准扶贫绩效评价指标体系的准则层上，可持续发展权重>精准识别权重>精准扶贫效率权重>精准帮扶权重=精准扶贫效果权重，可见，当前精准扶贫绩效评价上不是简单的唯扶贫效果，而是将考核关注重点逐渐向可持续发展维度转移，以实现贫困群体未来在教育、资源、环境上发展的可持续性。但是，从实证结果上可以看到，虽然可持续发展权重系数较高，但龙山、泸溪等县的可持续发展程度并不高，反而在精准扶贫效率和效果上水平较高。因此，在精准扶贫工作中需要注重贫困地区的可持续发展能力，巩固和提高精准扶贫效果，把可持续发展理念同保护资源、发展经济统筹起来，实现生态环境、可持续发展上的“精准扶贫”，保障贫困地区的生活环境及生活质量。同时，增强对社会保障工作的推进，创新思路，制定科学发展策略，加强协调配合，全力抓好社会保障扶贫政策的落实，优化现有社会保障管理方法，从实际上解决因病致贫、返贫等难题，积极推动教育扶贫等工作，对贫困生建档立卡，落实多元扶持和资助政策，加强贫困户的职业教育和培训，提升就业能力，构筑全方位、多领域的教育扶贫体系。

其次，精准识别是提高精准扶贫绩效的主要前提，但是，从实际结果来看，精准识别指标系数为0.215，而各县精准识别工作做得并不突出，均处于0.02以下。通过实地调研发现，主要原因是基础扶贫工作人员基础工作做得不太扎实，在识别时存在错评漏评等问题，而且在贫困户档案填写上遗漏重要内容，对贫困户重要信息没有做到精准了解；部分精准扶贫干部素质参差不齐，有的干部甚至缺乏对精准扶贫政策的了解，例如在调研农村最低生活保障覆盖率时，存在有的干部不清楚最低生活保障指标定义的情况；在扶贫信息搜集整理上，存在扶贫人员工作懈怠，导致部分贫困人口信息没有登记。因此，需要完善精准识别机制，要形成科学合理的贫困指标体系，将贫困人口教育、住房等纳入识别范围内，准确识别贫困人口；同时，加强扶贫工作队伍建设，对扶贫干部进行定期培训，加强基层扶贫干部对精准扶贫政策的认识，提升基层扶贫工作人员的综合素质水平；对于扶贫工作作风存在问题的干部，要加强组织审查，进行有效的监督，尤其对于扶贫工作中攫取扶贫资金、弄虚作假的行为，要加强惩戒力度，按照法律法规，追究责任。

最后，在县级层面上，湘西土家族苗族自治州各县精准扶贫绩效存在一定差异，其中，花垣县、泸溪县、凤凰县扶贫绩效较高，均超过0.1，龙山县、永顺县得分最小，为0.075和0.07，地区间扶贫绩效差异较大，可以看出，在相同精准扶贫政策下，因为各地区经济发展水平及社会状况的差异，会导致扶贫效果产生差异。结合经济及产业发展以及人口数量来看，经济发展水平较高区县的精准扶贫效果明显超过经济水平较低区县。究其原因，一般情况下，区县的经济基础较好，则该县的其他基础设施、社会保障等相对较好，而经济发展水平相对较为落后的地区，除了经济水平较低外，还存在教育、医疗、环境等问题，导致生存发展条件受到严重制约，精准扶贫工作难以开展进而不能得到有效突破。因此，需要根据不同地区特点制定不同的精准扶贫策略，结合各区县经济发展特点，实施具有地区特色的产业扶贫。例如保靖县贫困问题等较为突出，可持续发展水平指标仅为0.006，为7个县中最低，但是，境内酉水河是湘西最神秘、最具有地方特色的河流，具有独特的旅游业发展前景，因此，可以发挥精准扶贫政策优势，扶持生态旅游产业。对于扶贫绩效相对较弱的边缘地区，例如龙山县，位于湘西西北部、湘鄂川三省交界处，但水利、森林、中药材资源丰富，因此，需要加大扶贫资金投入，发展地区特色产业，培养支柱性产业和龙头企业。

不难发现，本文从精准识别、精准帮扶、精准扶贫效率、精准扶贫效果、可持续发展等五个维度构建精准扶贫绩效评价指标体系，并用2016年的相关数据检验了湘西土家族苗族自治州所属县的精准扶贫绩效情况，发现上述相关现象，进而从提高精准扶贫绩效及其可持续出发提出若干建议，有一定的借鉴意义和创新价值。本文还存在如下局限性：(1)精准扶贫绩效评价指标体系的构建参考诸多文献和相关专家的意见，虽然有一定代表性和科学性，但难免会受到一定的主观因素的影响，可能会影响其科学合理性；(2)有些指标的现实数据难以直接获取，只能从不同来源间接获取后整理而成，有的数据甚至是通过询问和观察等方式获取的，可能与事实存在偏差，进而可能会影响精准扶贫绩效测度的准确性。