巴基斯坦警察体制概况

王明媚 张冬妮

一、巴基斯坦国家概况和警察的历史沿革

（一）国家概况

巴基斯坦全称巴基斯坦伊斯兰共和国（The Islamic Republic of Pakistan），国土面积79.6万平方公里（不包括巴控克什米尔地区），人口数量2.08亿。巴基斯坦行政区划包括四个省和两个联邦直辖区，95%以上的居民信奉伊斯兰教，是一个多民族伊斯兰国家。

（二）警察的历史沿革

1857年5月，巴基斯坦反英殖民的独立战争爆发，严重挑战了英国对南亚次大陆的统治。在这个背景下，1860年，巴警察委员会提出了一系列警察组织改革建议，包括废除警察军队;建立各省警察机构，任命省级警察总警监;县级警察机构由警督级别的警官领导，同时接受县级治安长官的管理。根据警察委员会的提议，印度政府提交了一项法案，1861年该法案通过，称为《警察法》（Police Act）。但同时，该法也被认为是殖民政府控制巴基斯坦的一根绳索，而非为了达到公正与公平的执法目的。

1947年独立后，巴基斯坦继续沿用历时80多年的英国警察体制，因此警察部队的整体组织结构与殖民时期相比没有太大变化。按照1861法案的规定，除了直辖管理区和部落地区，其他四个省的政府负责维护各自区域范围内的法律和秩序，并有权在1861年警察法框架下制定法规。警察在各省和地区建立独立的机构，并没有全国性的机构来对它们进行统一领导。同时，联邦政府在国家层面设立了一系列警务机构，在国家安全事务管理中处于最高地位。

巴基斯坦独立后，警务工作呈现出很多问题，虽然进行了一系列的改革，成效却并不显著。直到2002年颁布了《2002警察法令》（Police Order），情况才得以改善。该法令是在2000年警察改革方案的基础上制定的，可以说在巴警察建設历史上具有里程碑式的意义。这项法令对警察机构和职能作出了重大调整，例如成立公共安全委员会、警察管理委员会，引进“警察”的专业化理念等。根据该法，地区治安长官失去了对地区警察的管理权，该法令旨在使警务工作摆脱不合法的政治干预，给予警察充分的行动自主权，对警察承担比其他机构更大的责任寄予了厚望。然而，随后对该法令所作的修正再次削弱了警察的自主权，使警察不得不依附于当地政府。由于在制定过程中没有充分征求政府的意见，该法令从未真正得到政府的认可，最终导致推行不畅。在这种情况下，尽管全国警察机构均依照2002年法令开展工作，一些省级政府仍然考虑修订这一法令，最近一次的修订是在2006年。

从法律制度上讲，依据《1861警察法》和《2002警察法令》，巴基斯坦建立了本国的现代警察机构。《1861警察法》是巴警察建制的核心法律，它规定了警察的组织机构和职能等，一直沿用至2002年。《2002警察法令》自2002年8月14日开始生效，新的工作规定执行情况却并不理想。

二、巴基斯坦警察机构与职能

（一）联邦警察机构的设置

作为联邦制的国家，巴基斯坦政府对警务工作进行协调与咨询，联邦政府有权建立某些警察组织，在处理事关联邦政府的重大事件或罪案时，在巴基斯坦全国范围内都有跨省区的管辖权。联邦层面的警察工作机构分为三类。第一类是武警单位，如联邦调查机构（Federal Investigation Agency，FIA）、边防警察局（Frontier Constabulary）、边防部队（Frontier Corps）、巴基斯坦海岸警卫队（Pakistan Coast Guards）、巴基斯坦突击队（Pakistan Rangers）。第二类是执法单位，如禁毒局（Anti-Narcotics Force ，ANF）、国家高速公路警察（National Highways and Motorways Police ，NHMP）、巴基斯坦铁路警察（Pakistan Railways Police）。第三类是提高警察工作能力的单位，如国家警察局（National Police Bureau）、国家警察学院（National Police Academy）和国家警察管理委员会（National Police Management Board）。

包括巴基斯坦特攻队、边防部队、北部地区侦察兵（也被称为吉尔吉特-伯尔蒂斯坦侦察兵）和巴基斯坦海岸警卫队在内的国民武装力量是联邦内政部的作战组织。这些机构的主要任务是：保护边境安全、检查非法过境、防止走私、禁毒执法、在需要时协助省级政府维护法律和秩序，机构的领导均来自武警部队。

（二）省级警察机构的设置

省级警察机构包括：旁遮普省警察局（Punjab Police）、开伯尔-普赫图赫瓦省警察局（Khyber Pakhtunkhwa Police）、信德省警察局（Sindh Police）和俾路支省警察局（Balochistan Police）。

全国的省级警察机构具有相似的特点和结构。首先，他们的职责都是维持秩序、预防和侦破犯罪。第二，主要的实体法和程序法（即《巴基斯坦刑法典》《刑事诉讼法》和《查恩埃沙哈德命令》）适用于该国大部分地区。第三，巴基斯坦警方（PSP）代表联邦政府层面为省警察部门招录、培训和管理高级警官，确保巴基斯坦各地警察的领导力量都能有同样的培训和招募背景。

1.《1861警察法》（Police Act）下的警察机构设置

根据1861年法案，警衔的最高级别为总警监，负责省级的警察部门，其次还有附加总警监、副总警监、高级警督、助理警督/副警督。总警监由联邦政府任命，并向省政府负责，监管该省警务工作，下属的警官负责该省警区内专区、县的警务工作。

按照国家行政区划，四个省分别建立四个警区，每个警区设立一个警察局。省下辖很多县，县警察局长由省政府任命，警衔为警督级别。高级警督则负责较大的县区，乡级则由助理警督和副警督负责。

警察总监对本区域内各级地方警察机构的工作拥有最高监管权，但与此同时，各级地方警察机构接受当地政府治安长官的管理与指挥。

2.《2002警察法令》（Police Order）下的警察机构设置

巴基斯坦《2002警察法令》将省级警察机构第一领导职务更名为省警察局局长（Provincial Police Officer， PPO），警衔为总警监，警察局局长仍然对省政府负责，接受省政府管理。

根据该法令，每个省的省会设置一名省会城市警察局局长（Capital City Police Officer， CCP0），从附加总警监中进行选拔。同时，每个城市都有一名城市警察局局长（City Police Officer， CPO），该职位选拔副总警监及以上级别的人选。《2002警察法令》颁布后，尽管有些组织机构的名称略有变化，但警务工作的框架结构基本保持不变。

3.县级警察机构职能机构的设置

巴基斯坦行政区划中的基本单位为县。县警察局的领导人为高级警督，职务称为县警察局长（District Police Officer，DPO）。县的下一级为乡，由助理警督或副警督担任。每个乡根据面积、人口和犯罪情况，设置两个以上的警务站进行管辖，警务站领导由督察担任，偏远地区的小警务站则可以由副督察担任，有的警务站因为管辖范围太大，又下设若干个警务所（police outpost）。专区由县构成，县警察局长接受专区警察局局长指挥，专区警察局局长则对省警察局局长（警察总监）负责。

警察机构设置以下部门：侦查、情报、警戒与保卫、预备役、警察问责（监察）、人事管理、教育培训、财务与内部审计、犯罪预防、打击伤害妇女犯罪、交通计划与管理、刑事鉴定、信息技术、运输、研究与发展、法务、福利和资产管理。

值得注意的是，警察的侦查与警戒保卫的职责是分开的。因此，每个省的警务站都有独立的侦查队伍，由警务站的警长（station house officer）对侦查员进行直接领导。警务站分为多个小队，负责巡逻、监察及搜集情报。

根据巴基斯坦人权委员会2010年的《警察机构》报告，2008年巴基斯坦的警务站（Police station）设置如下：

一般来说，设有警务所的警务站通常所管辖区的人口多、范围大。而省级警察机构往往警力不足。

三、警衔设置

四、招录与培训

（一）警力分布

（二）招录

巴基斯坦警察新警招录的职位分为警员、助理副督察和副警督三个层次。警员、助理副督察的招录工作在专区或省区开展，副警督的招录则由联邦警察委员会代表巴基斯坦警察总局来进行。

（三）初级警官的招录与培训

1.招录

初级警官是警察队伍的中坚力量，在警察总人数中占比最大，共分为五级，分别是：督察、副督察、助理副督察、主警员、警员。对他们的招录均依据省政府制定的招录标准进行，警员是级别最低的，由县警察局进行招录，选拔过程包括身体测量、效率测试、笔试、面试、体检和政审。

警察法令规定，直接招聘的助理副督察，必须通过公务员委员会的认可，录取比例不能超过该级别职位总数的25%。选拔过程包括体能测试、笔试、心理测试、面试。公务员委员会按分数的排列顺序向政府报送人员名单。除了直接招聘助理副督察之外，还存在由警员晋升为助理副督察的情况，这一部分占助理副督察职位的25%。省级公务员委员会挑选记录良好的警员给予晋升，其余职位将由省级警察机构招聘。

警员和助理副督察的年龄要求在18～26岁之间，但各个省对于学历的要求不尽相同。一般来说，警员需要达到高中毕业（10年学校教育），没有具体的专业要求。助理副督察需要具有学士学位（14年学校教育），学业成绩至少达到二级水平（其本国的测评标准）。

2.培訓

所有省份都设有警察培训院校，为招录的警员和助理副督察提供培训。此外，大多数联邦警察机构也建有自己的培训机构，提供基础培训和专业课程培训。从全国看，旁遮普省有五所警察培训学校，信德省有五所，开伯尔-普赫图赫瓦省有三所，俾路支省有一所。不过，这些培训院校大多设施不足，例如，除旁遮普省斯哈拉的警察培训学院外，其他没有一所学校建有刑事科学技术实验室。

警察培训院校一般提供四大类型的培训课程：

（1）初警培训课程

（2）警衔、职务晋升培训课程

（3）进修课程

（4）专业课程

警员的基础培训课程为期六个月，包括：

（1）性格发展：伊斯兰伦理道德与意识、预防犯罪和社区警务工作

（2）法律：巴基斯坦刑法、伊斯兰教法、刑事诉讼法

（3）警务程序：警察条例、地方法和特别法、证据法

（4）警察职责

（5）刑法与案件侦查

（6）警务实战：执法程序、体能训练

助理副督察的培训课程为期48周，课程包括：

（1）巴基斯坦刑法、伊斯兰教法、刑事诉讼法

（2）证据法

（3）地方法和特别法

（4）警察条例

（5）警民关系

（6）案件侦查

（7）指纹鉴定

（8）法医学

（9）平面图

（10）犯罪学

（11）伊斯兰研究

（12）急救

（13）安全知识

（14）科学救助

（四）高级警官的招录与培训

高级警官包括：总警监、附加总警监、副总警监、高级警督、警督、助理警督、副警督。

1.招录

巴基斯坦联邦警察委员会每年组织全国性的考试，为巴基斯坦警方招录符合年龄、学历要求的合格人才。符合条件的警官均可参加，他们可能来自各个省份和直辖区，在通过笔试、心理测试和面试才能成为候选人，但候选人也有可能因为身体条件不适宜或未达到心理测试标准而被淘汰。经过选拔后，被巴基斯坦警方录取的候选人即成为助理警督，在进入四省警察队伍或伊斯兰堡首都警察队伍之前，他们需要接受两年的培训，并在边防警察部队工作一年。

高级警官候选人的年龄要求是21～28岁之间，具有学士学位（14年学校教育）以上者方可参加助理警督选拔考试。候选人则至少需要在学科组合中达到二级水平，或者获得“C”级学士学位;在学科组合中只达到三级水平，或者获得“D”级学士学位的候选人，如果其还有硕士学位，同样可以参加选拔考试。

2.培训

助理警督候选人需要进行两年的岗前培训。第一年为普通培训项目，在行政学院（Civil Service Academy）学习通识性课程，包括经济、伊斯兰教当前形势、办公管理、政府运转、财政学、计算机、交流技巧与公开演讲，等等。

完成普通培训后，助理警督将会被派送至伊斯兰堡的国家警察学院参加为期九个月的初级指挥课程（Initial Command Course）或特训项目。特训课程包括：科学调查技术、要员保卫、恐怖主义问题应对、爆炸物的排查与清除、计算机应用、公共管理、刑事技术、侵犯妇女儿童权益犯罪的处理、禁毒、警员训练、人权、无线电、交通管理、突击队员训练、情报、网络犯罪、警戒与反腐败，等等。

随后，助理警督将被派至边防警察部队实行为期一年的锻炼。在岗前培训的最后，他们还需要通过国家警察学院的内部测试和联邦警察委员会的笔试。

（五）对教员的培训

除招录和晋升培训外，巴基斯坦国家警察学院的计划与培训处负责研究、计划和制定培训项目，为各类各级警官提供培训。另外，还专门针对培训教员提供培训，教员的培训课程包括指挥、发展和管理课程，以保证对全国范围内的受训者进行下一步的培训。

（六）国家警察学院

国家警察学院是巴基斯坦首屈一指的警察培訓机构，历史悠久，它的前身为1947年独立后在东巴基斯坦（现孟加拉国）建立的警察学院，最早的警察培训就在这里开始。后来，它在巴基斯坦建立了临时的培训点，直到1978年，巴基斯坦政府迈出了建立国家警察学院的第一步，在拉瓦尔品第郊区的营地设立了一个培训场所，并在伊斯兰堡的租用场所设有办事处。

现在，学院为新警和中级警官开设初级指挥课程（Initial Command Course）、高级指挥课程（Senior Command Course）、能力建设培训（Capacity Building Courses）、特色课程（Specially Design Courses）以及举办各类研修班。

五、重要管理机构

（一）国家公共安全委员会 （National Public Safety Commission）

国家公共安全委员会的职责主要是监督联邦调查局、巴基斯坦铁路警察、禁毒队、边防警察局和高速公路警察局的工作，如工作计划、实施情况、汇报总结等，并负责推荐这些部门的领导人员;提出警务法律制度的改革、领导并协调省级公共安全委员会。

（二）国家警察管理委员会（National Police Man-agement Board）

该委员会由各省警察局和联邦层面警察机构的领导构成，委员会的职责是向联邦和省政府就警务工作总体规划、发展和行政标准化、教育和培训、工作沟通、犯罪认定设备、犯罪数据、警用设备、资金投入、警察招录和任用以及晋升等事项提出建议;部署警务研究工作，借鉴国外先进工作经验，等等。

（三）国家警察局（National Police Bureau）

国家警察局是国家公共安全委员会和国家警察管理委员会的常设秘书处。警察局是警务改革的智库，其主要工作职责是进行警务研究和开展能力建设活动。

六、结语

巴基斯坦警察体制有着鲜明的特点，对巴基斯坦警察体制的研究加深了我们对巴基斯坦警务工作和国家机构设置的了解，有助于促进我国警务工作的国际交流合作及研究。

（责任编辑：冯苗苗）