探析特色小镇的PPP融资模式

吕清容

摘要：随着我国城镇化速度不断加快，城市建设日新月异，特色小镇应运而生。为了缓解地方政府财政压力，提高特色小镇建设成功率，本文介绍了了几种PPP，BOT、杠杆租赁、ABS等几种主要融资模式特点，目前，特色小镇融资主旋律采用PPP融资模式。本文进一步分析探讨了特色小镇采用PPP融资模式的必要性以及可行性，并结合当今时代潮流和现状，对特色小镇项目选择PPP融资模式提出几点建议性意见。

关键词：特色小镇;PPP融资模式;基础建设

目前，随着我国城镇化速度不断加快，我国经济发展进入新常态，于是“特色小镇”建设运营的概念应运而生。特色小镇，一般是指依赖某一特色产业和旅游产业两大发展架构，将其打造成为具有明确产业定位、旅游文化等特征和一定社区功能的综合开发项目^[1]，。2017年，国务院在《政府工作报告》中提出有序新城镇化建设，重点发展特色小镇的这一重要任务^[2]，至此特色小镇的建设这些年便顺理成章地成为了新时代的“宠儿”——一门新课题。建设特色小镇一方面可以将一个地方的资源禀赋转化为经济效益，带动地方经济发展;另一方面，特色小镇可以形成地方名片，打响一个地方的城市品牌。但是，有的地方为了追风在建设过程中因概念不行、定位不准、前期准备工作不足，融资模式等有漏洞，导致特色小镇“特色不特”，更有甚者成烂尾，也给市场带来了不良影响。

因此，特色小镇在我国繁荣发展的今天，日渐扩张的资金需求迫使诸多特色小镇融资体系陷入困境，传统的政府为主体的这样的融资模式也不能满足特色小镇的建设。特色小镇建设的宗旨是产业、文化、宜居、环境等各种要素的整合，地方政府由于财政压力大，运作方面常常力不从心。在这种压力下，为了建设好特色小镇，保证PPP项目建设运行的成功率，尤其要重点考虑急需与之相适应的融资模式才能有序的建设和发展，促使特色小镇建设运营更有效。

一、几种主要融资模式

（一）  政企协作的项目融资模式——PPP

政企共同参与项目建设的过程中应用的模式也就是公私合营的项目融资模式。PPP即英文Public-Private-Partnership的缩写，起源于英国，翻译为公司部门的合作伙伴关系。PPP融资模式是指为了更好地建设基础设施项目，使其良好运行，政府部门与私人企业通过特许经营协议，政府部门将项目建设的经营权在长时间内交给私人企业或民营企业，二者共同承担责任可能出现的风险^[3]。它是项目建设过程中实用性较强的一种新型融资模式。政府通过PPP融资模式不仅仅单独吸纳民间资本的资金进行项目建设，同时还引进了社会资本各方的科技、管理经验及大量的专业人才。若能有充足、高品质的人力、物力、财力投入到项目建设当中，不但可以推动项目有序，顺利进行，同时更多的就业机会也因运而生。

目前，PPP融资模式能减轻财政压力，减少项目建设的风险，现在已经广泛应用到基础设施项目建设中。

（二）  特许经营权经营的项目融资模式——BOT

BOT（Build-Operate-Transfer，建设—运营—移交）模式，这种译法不能反映BOT的实质，它是基础建设投资，建设和经营的一种方式，是指项目所在国政府授予项目发起人或为项目专门成立的项目公司特许经营权，让其全面负责该项目的融资、设计、建造、运营和维护，在规定的特许期内出售项目产品/服务，以偿还债务，回收投资并获得合理的回报，在特许期满后将项目按规定的要求移交给政府，BOT模式下，项目所有权不转移，政府对项目拥有较大的控制权，私有化程度较低^[4]。BOT经历了数百年的发展，为了适应不同的条件，衍生出许多变种。在我国，BOT也常称作“特许权”、“特许经营”或“法人”招标，包括BOT、BOOT、BOO三种基本形式和BT、BLT、TOT、DBO、DBFO等是多种演变形式。

BOT模式的目的是为了吸纳资金、尤其是海外投资，减少风险，提高项目运行的效益，很大程度上被应用到基础建设中，最常用的采用PPP+BOT組合运作。

（三） 以“杠杆租赁”为基础的项目融资模式

杠杆租赁是融资租赁的特殊形式之一，又称为第三者权益租赁。这是在项目发起人的要求和安排下，贷款人、出租人和承租人三方参与，由杠杆租赁结构中的资产出租人承担小部分购置资产所需的资金，通常出租人自筹购置设备的20%～40%的资金，剩余60%～80%而由银行等金融机构提供贷款，补足大部分所需资金购买项目资产，然后租赁给承租人的一种融资结构。当出租人没有足够的资本或希望分散风险时，常采用杠杆租赁融资模式向第三方寻求贷款资金^[4]。杠杆租赁一般被用于巨大的物品，例如大型成套设备，通讯设备等等。

（四） ABS项目融资模式

ABS（Asset-Backed Secularization），资产债券化也是基础设施建设的一种新型融资模式。ABS融资模式是以项目所拥有的的资产为基础，以项目资产带来的预期收益为保证，通过在国际资本市场发行债券来筹集资金的一种项目证券融资方式。ABS融资模式的最大优势债券利率表较低，降低筹资成本，它具有吸引力的收益，拥有较高的信用评价，投资多元化和多样化，事件风险小等优点。该模式的实质是将基于基础设施或资产的现金收入与设施资产设施或资产原值权益人完全剥离，过户给特别目的公司SPV（Special Purpose Vehicle），SPV通过金融担保、保险及超额抵押等方式取得较高的信用等级，然后以债券的方式发售给资本市场的投资者，筹集项目建设所需资金，并以设施的未来现金收入作为投资者收益的保证，不需要以发行者自身的信用做债券的偿还担保^[5]。

（五） PFI融资模式

PFI（Private Finance Initiative）， 国外译为私人融资活动，在我国翻译为民间主动融资，PFI来源于BOT，指政府部门根据社会对基础设施的需求，提出需要建设的项目，通过招投标，由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营，在特许期结束时将所经营的项目完好地，无债务地归还政府，而私营部门则从政府部门或接受服务方收取费用以回收成本的项目融资方式。

二、特色小鎮PPP融资模式的必要性与可行性

（一） PPP融资模式的必要性

1、PPP融资模式可以撬动社会资本，扩大建设资金来源，减轻财政压力

政府通过PPP融资模式不仅仅单独吸纳民间资本的资金进行项目建设，同时还引进了社会资本各方的科技、管理经验及大量的专业人才。若能有充足、高品质的人力、物力、财力投入到项目建设当中，不但可以推动项目有序，顺利进行，同时也会倒逼更多的就业机会因运而生。采用PPP融资模式，众所周知可以减轻财政负担。要加快基础建设，依靠传统的政府拨款建设远远不够，城镇面貌不能与时俱进，经济也不容易带动，使得政府基础建设资金更丰富，同时还可以有更多时间对项目进行监管，保障项目建造质量。 PPP融资模式还能减少项目建设的风险，现在已经广泛应用到基础设施项目建设中。特色小镇基础建设中需要居民安置，土地资源合理整合优化，各种配套基础设施及公共设施，人文旅游特色景点即功能区的建设等，所需投资总额巨大，通过PPP融资模式，使政府与社会资本合作，可以引导财政资金发挥作用，充分利用社会资本，双管齐下，共同建设特色小镇。

2、 PPP融资模式可以融合智慧，提高项目建设运营的经济效率与时间效率

PPP融资模式，通过政府和社会资本合作，由政府和社会资本通过风险共担与利益共享的方式共同提供公共产品和基础设施。特色小镇的基础开发建设与建成后的运营管理都需要专业能力和专业经验，因此，PPP融资模式不仅可以融资，还可以引入智慧，让专业人干专业的事，从而提高项目的经济效率和时间效率。

采用PPP模式，可以避免费用超支。私人组织资金参与到政府基础建设项目中来，二者相互监督，彼此约束。项目在获得政府认可批准后，私人进入项目的资金才开始获利，一定程度上可以提高工程建设的效率，降低造价，避免费用超支，这样顺理成章地降低了项目资金风险。

（二）采用PPP融资模式的可行性

1、政策可行性

2016年1月，习总书记做出重要指示，“抓特色小镇，小城建设大有可为，对经济转型升级、新型城镇化建设，都大有重要意义”。小城镇属于“城市之末、农村之首”，是城乡过渡的主体和代表，是沟通区域经济的桥梁和枢纽，是国家新型城镇化战略的重要组成部分。为了加快推进特色小镇的培育创建，近年，我国各部门在基础建设领域，纷纷下发了一系列推进保障PPP模式顺利进展的政策，如下表所示。

2、 效益可行性

特色小镇基础设施建设根据相关定义被视为准经营性基础设施，投资特色小镇相关建设，不仅可以为公众提供所需要的产品和服务，有一定社会影响力，产生社会效益，另一方面还能拉动经济增长激发内部经济效益。对社会资本来讲，根据PPP模式的融资特点，一定程度上政府会根据相应补贴政策，给与优惠补贴，提升了政府公信力，很大程度上增强了社会资本投资的信心，最终具有一定的效益，大大提高社会资本参与度。

3、 经验可借鉴性

近年来，我国PPP模式发展迅速，其应用领域不断扩大。 从最开始的2014年，国务院43号文提出发展PPP模式以来，近几年政策性支持文件不断下发，纵多利好促使PPP模式变成了政府和社会资本合作的重要工具之一。截至2019年11月30日，全国PPP综合信息平台项目管理库收录9388个，入库金额高达143，112.94亿元，共涉及农业综合开发、水利建设等19个领域，而城镇建设综合开发达到666个。江浙是特色小镇发展的源头，打造的诸多项目具有很大的借鉴性，如江苏省南京市江宁区未来网络特色小镇，其融资模式逐步从基金融资向PPP融资转型;无锡鸿山物联网特色小镇，由无锡吴文化建设发展有限公司负责开发与建设，后来阿里云计算有限公司加入此项目，引入社会资本加入其中。

三、特色小镇采用PPP融资模式遇到的问题

（一）PPP融资模式结构复杂，专业人士少，政策，法律不健全

最近几年，PPP模式在项目的应用开始逐步进入公众视野，其融资模式在特色小镇建设中没有得到广泛的应用，具体来说，由于历史时间短，特色小镇很多项目还未建成，属于在建项目，暂未看多诸多有效成果。在大力发展该类模式在特色小镇的应用，模式复杂，专业人士少，政策，法规，税收，金融等方面都是存在的难题，亟待解决。

（二） 公私合营的合作与风险共担机制虚化

公私合营PPP模式，采用PPP融资模式，其中PPP资产转让在市场上并不活跃，从投资者角度来说风险不易转移，这一点未遵循“风险收益对等”原则。除此，政府也存在较高的债务风险，项目在建设运营中，一荣俱荣，一损俱损。

（三）立项目标偏离公共本质

资本都是自私的，资本方为了追求更大的利润在项目实施过程中会存在很多伪PPP现象，不按照PPP项目客观规律运作进行变相融资，更改用途，明股实债，开发房地产挂羊头卖狗肉等问题，严重影响PPP市场运行。

四、 特色小镇融资模式的几点建议

2018年，国家发改委发布第一轮全国特色小镇典型经验，同时也公布419个需要淘汰整改的特色小镇名单。国家发改委相关负责人指出，未来国家将对特色小镇设立动态调整机制。2018年3月，根据《政府和社会资本合作项目指引》（财金[2015]21号）等相关文件，财政部政府和社会资本合作中心严格把控财政承受能力10%的红线，暂缓对此类地区的新项目入库审核。红极一时、井喷式的PPP项目暂缓。在此背景下，结合当代发展的潮流和趋势，提出以下几点建议，进一步完善特色小镇的融资模式体制，提高项目成功率。

（一） 加深对PPP融资模式的了解，吸引优秀人才

创新融资模式如PPP融资模式结构十分复杂，政府和企业在特色小镇的基础建设中以及后期运营中应吸引优秀人才，健全法规，税收等政策，加强对该模式的了解。PPP模式在我国出现时间较短，现在很多建设项目广泛使用，尽快完善细节，避免特色小镇项目在建设运营过程中采用PPP融资模式流于表面形式，社会资本多存在急功近利的思想，追求短期利益，未着眼于长期建设，政府需要合理引导规划，是PPP融资模式资本更好地发挥作用。

（二）严格控制合作与风险共担机制以及政府债务风险

政府的债务风险是指政府承担债务但没有能留还本付息所产生的一系列后果。PPP融资模式的出现，一定程度上缓解了政府财务压力，但是长远看这是可能加剧政府的还债负担，所以要合理控制政府债务风险。

（三）严格管控房地产现象

政府应加强对特色小镇发展、实现途径和参加主体的引导和管控，结合土地建设规模的政策，控制住宅等功能用地比例，大力打击利用特色小镇大搞房地产开发，鼓励房地产企业改变特色小镇运行模式，做真正实体经济运营的特色小镇。

参考文献：

[1] 特色小镇[J].上海建材，2017（05）：33-36

[2]吴媚，汪瑜伦，柏洋，靳慧姣，汪冬雨.基于AHP的特色小镇PPP项目风险评价[J].绿色财会，2018（12）：38-43.

[3] 刘瑞芹. 地下综合管廊融资模式选择研究[D].广西大学，2018

[4] 李慧莹. BOT项目融资在商业地产中的应用研究[D].南昌大学，2012.

[5] 王墨飞. 资产负债表外融资在PPP项目的应用研究[D].北京交通大学，2010.

[6]王彩学. 公共租赁住房可持续发展的融资模式研究-以苏州市为例 （会议）2012.