批而未供土地处置及后续动态监管研究

苏银量

摘要：“批而未供”问题随着土地资源利用的不断增加，在近些年土地节约集约利用问题矛盾中被不断引发出来。由于“批而未供”问题的成因具有复杂多样的特点，加之与地方土地供应的市场需求之间存在着较大的矛盾，使得该问题在治理过程中有较多的弊病问题，本分从技术、操作、创新层面上提出了一些解决办法和思路

关键词：“批而未供”内涵和成因;处治方式与效果;动态监管

土地节约集约利用是生态文明建设的根本之策，是我国经济转型升级、推动高质量发展的战略选择。近年来，党中央、国务院高度重视土地节约集约利用，对大力推进节约集约用地提出了新要求，国家部委及地方政府亦相继出台相关配套政策意见，积极采取措施推进土地节约集约利用，且取得积极进展，但是，土地粗放利用状况没有根本改变，建设用地低效闲置现象仍较普遍，导致资源约束日益趋紧。批而未供土地处置作为推进土地节约集约利用的重要抓手，亟待有效发力，以土地利用方式转变推动经济高质量发展转变。

一、批而未供土地内涵及具体成因分析

批而未供土地是指国务院和省级人民政府已经批准的新增建设用地，由于各种影响因素导致未实际使用或者投入开发建设。造成这种状况的原因可能是因为：征地拆迁在用地批准之后没有充分落实，达不到供应条件;客观原因导致项目无法开展;已供地的未办相关手续，包括一些划拨用地、公共用地，虽然已经供应但是仍然按照未供地认定;客观条件导致供地难以实现等原因。

二、批而未供土地问题的演化

随着土地供应的不断增加，相关审批事宜以及土地供应矛盾逐渐被放大化，“批而未供”的现状由之前的零星状态发展为目前的土体供应中的一个重要的社会问题。问题事件的不断增加也不断演变出了土地资源稀缺与需求量不断增加的矛盾，地方财政依靠出售土地资源的发展模式后继支撑强度不够，不断加大的批准量使得土地供应量不能有效的跟进批准的速度，土地供应无法及时有效的提供，随着时间的不断累加最终导致了“批而未供”现象的集中体现出来，而在问题的处理上未采用有效的调整手段，致使超额的指标发放未能有效改善。

三、批而未供土地当前的处置方式与效果

（一）相应措施

原国土资源部于2014年发布了《关于推进土地节约集约利用的指导意见》其中一条规定指出：除了国家规划的重点项目建设和国家推出的重点民生项目，对于近五年平均供地率小于60%的市县暂停安排新增建设用地的指标，通过限制土地审批来缓解“批而未供”问题的不断积累，这种方式虽然对“批而未供”的矛盾有一定的缓解作用，但从国家土地利用变更调查初步结果测算来看，2017年全国人均城镇工矿用地约145平方米，远高于国家标准，“批而未供”土地处置空间仍然较大。

自然资源部于2018 年发布了《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》，

该通知是在之前以土地闲置存量为参考指标的建设用地政策制定的基础上，又引入了“批而未供”事件总量作为共同的参考指标，减少含有较多“批而未供”问题的城市的土地供应指标，督促城市政府部门积极解决相关的问题，不断强化本地区的政策引导和具体有效手段的出台。当下部分地方政府在这一问题上也出台了较多针对性的政策措施，部分内容为：有的放矢的控制土地资源，严格控制耕地资源的浪费，提高土地资源的合理利用率。对于已经批准的土地要督促政府部门的供应效率，以指标供地的投入率作为工作考核的重要内容，减少“批而未用”因为中间流程因素的干扰。对于迟迟得不到解决的“批而未供”相关的问题土地，采取撤回批文、判为无效指标等措施，加快“批而未供”土地的处置落实。

（二）实际效果

从实际运行效果来看，在用地的年度指标控制上，无法完全保证需求量与控制量之间和合理匹配，因为对于需求量的控制受到各种外界因素的干扰，在判断上难免出现偏差，不能从根本上解决“批而未供”的矛盾凸显。即使有考核机制的加持，政府部门在土地供应上依然无法发挥主导作用，因为土地供应毕竟要优先于市场的需求。清除无效批准文件的措施会牵扯到被强制清除方的利益补偿问题，这项补偿的资金来源不好落实，实际执行过程中对各个地方政府的财政压力较大，另外可以进行清除撤销的政策适用性的“批而未供”土地项目数量并不多，无法起到显著的作用和成效。

四、批而未供土地后续动态监管建议

（一）技术层面

通过确定技术队伍借助专业力量梳理“批而未供”项目图斑，引入高效的大数据或者相关数据库的信息管理手段，对本地区的“批而未供”项目一一建档管理，针对各个项目的实际情况进行彻底的分析，整合优化，将性质矛盾相近的土地项目进行有效的整合，把问题统一化考虑，制定较为确切的解决措施，这样可以高效的解决“批而未供”现象的一类问题，而不是单一的个别问题，在工作效率上大大的提高。通过有效的技术手段，将大量的数据整合分析后可以明确目前市场的土地供求情况，为土地政策的制定提供了有效的参考。信息管理技术的应用，也可以有效跟踪每个“批而未供”问题的解决阶段。对各个问题的解决程度给予一个准确的评价和备注信息，比如某个“批而未供”的问题，在其属性信息栏里，备注好目前该项目的引起的原因，采取的解决措施和政策手段，问题解决的效果情况，问题的主要难点在哪等等，通过信息技术的辅助，能够更加清晰的将问题呈现出来，直观获得问题的本质和面临的挑战困难，也将为题集中化、归类化，可以按照问题的类型寻找解决策略，极大的提高的问题解决的清晰度和解决问题的效率。

（二）操作层面

对出台解决办法的有效落实实施和持续跟进是保证政策有效开展的重要手段。一是要建立分类处置机制。按照土地报批用途管制原则，科学制定经营性用地、工业用地、公建用地等三大类供地对策措施并抓紧推进;二是要建立快速审批服务机制。成立审批工作专班，主动跟踪服务项目准入、城乡规划、环境保护、土地供应等环节，促进项目快速落实。三是要建立科学有序供地机制。严格执行高质量发展土地供应政策，规范供地行为，防止盲目供地，避免造成新的闲置及低效利用土地的发生，推动土地节约集约利用。四是要建立问题咨询导向机制。很多问题的搁置和时间的耽误常常会因为土地供需双方之间的信息不对称或者土地使用者因为对土地政策的理解不到位，耽误了较多的时间，增加了从获取使用权到开始建设的时限。同时针对“批而未供”土地产生原因，要建立一地一策，明确处置措施和供地计划，分轻重缓解推进，涉及征迁的抓紧攻坚扫尾，涉及规划调整的抓紧调整，涉及撤销批文的抓紧上报处置，切实按照“供、用、盘、撤”四种模式，精准分类处置到位。

（三）创新层面

各地“批而未供”的导致原因通常比较复杂，在问题的解决方法上也不能采取一刀切的政策和措施，要根据问题的具体类型提出具有针性的措施，比如对于除了已经开始使用但是未提供的土地之外，其他“批而未供”土地可以暂时化为农用地或者荒地对待，在农用地或荒地的土地类型上继续开发利用，避免土地的闲置，具体可以通过土地承包给农民或者养殖大户，将土地暂时利用起来，即采取“以用为先”的原则，有效的解决了“批而未供”土地的长期搁置现状，但是在实际的操作中也要注意保证承包者的利益，可以以合同的形式有效的限制和規定土地使用的时间。

五、结语

“批而未供”在我国现阶段的土地利用开发中，所体现出的“批、供、用”方面的矛盾问题越来越突出，已经对我国的自然资源利用产生了极大的不利影响。只有在充分了解“批而未供”问题的本质之下，开展有效的政策补救措施才能充分解决好我国土地资源在经济发展过程中的各种矛盾问题，各个部门工作者要充分发扬新时代的工作精神，把“批而未供”的土地问题的影响从社会上逐渐消除。

参考文献：

[1] 李厉行：浅谈“批而未供”土地处置及后续动态监管研究[J]，土地科学，2018。

[2] 姜文鑫：“批而未供”土地的成因以及对策建议[J]，名城绘，2018。