国土空间规划体系下甘肃省控制性详细规划发展初探

赵倩妮 李沁鞠 郭紫璞 舒金妮

摘要： 2019年3月，《土地管理法》（修正案草案）明确规定：已编制国土空间规划的可不再编制两个“总规”，（ 土地利用总体规划和城市总体规划）。本文结合甘肃省规划体系发展和规划工作开展的实际情况，对控制性详细规划、国土空间规划和总体规划在重点功能、规划层级、时间衔接和技术工具方面的内容进行分析找出问题矛盾，探究控制性详细规划升级的主要方向，将控制性详细规划的优势推广至国土空间规划体系中的非建设领域，同时对于甘肃省内控制性详细规划需要升级改进的方面进行梳理，完善甘肃省国土空间规划体系。

关键词：控制性详细规划;混合人居;规划周期;管控体系

一、规划背景

国土空间规划紧紧扣住生态文明建设的核心理念，尊重逻辑和规律，通过提升空间治理能力，搭建国土空间规划体系。2019年年底，甘肃省共十六个设市城市，已启动编制国土空间规划，城市用地审批依照原城市总体规划进行。

二、國土空间规划、总控规现阶段关系梳理

（一）重点功能

国土空间规划重点功能是梳理国土空间与自然资源的关系，明确国土空间保护和开发内容方式。控规重点功能是承上启下，作为法定的建设管理依据，在政策背景下，充分挖掘土地的经济性。控规“承上”的重点功能基本没有发生变化，从原来落实城镇总体规划发展意图到落实空间规划确定城市边界，在指标和管控内容上应该更加明确。“启下”的功能随着控规对人居环境建设的倾斜，在规划手段上有所更新和突破。

（二）规划层级

控规编制和审批层级根据城市规模分为单一分区制和分层分级制。根据甘肃省的城乡规划条例相关规定，设市城市新增用地控规应在总规批准后两年之内编制完成。甘肃省城市规模普遍较小，除省会城市兰州，城市控规普遍采用单一分区制的规划模式，实现公共政策在建设用地内全覆盖。同时，近年来，甘肃省内控规与城市设计结合、空间三维模式表达和公共参与等规划理念，有了进一步应用和发展。

（三）时间衔接

以技术成熟度来说，控制性详细规划具有数据化和可控化等优势，同时也存在“弹性不弹、刚性不刚”的问题。结合2018年甘肃省总体规划编制现状，如天水、金昌、陇南等城市要在十年以前的总规基础上进行修改和调整，用地标准、城市发展、经济环境和人居要求使控规调整合法但不合理的局面。若调整暂缓，原总规加控规编制周期完成都需要3-5年，空间规划加控规周期因国土空间规划探索可能需要更长时间，时间调整对满足城市建设和管理日新月异的要求有一定冲突，基本管理手段延后更新将产生一定损失。

三、控制性详细规划升级探索

（一）混合人居

1、混合功能

混合使用应是甘肃省今后控规技术性研究的方面，从合理性角度，居住混合是否提高了居住质量，不同功能混合是否促进功能更好发挥，而非产生冲突和不适应，针对不适应是采用一刀切方式放弃混合，还是通过防护、协调方式探索混合可能性。从科学性角度，混合方式如何界定、如何量化，目前通用方式采用建筑面积比界定，主导功能建筑面积和混合建筑面积比例在相对合理区间内。在国土空间规划体系内，将用地混合推广至三区三线具体细化、用地功能划分和生态林地管控等领域。以某些林地为例，既具备农业生产特性，又具有生态效益，从垂直分层生长方式，低层-中层-高层利用和管控方式不同，是自然界形成的“混合”，可以借鉴控规用地混合管理经验。

2、人居提升

国土空间规划贯彻生态文明建设要求，落实以人为本理念，而控规是作为公众利益服务的规划，是建设行为前置条件，把控人居环境重要环节。以控规中公共设施配置为例，2018年之前甘肃省内控规执行城市居住区规划设计规范，以规划划分地块方式进行配置，按照居住区-小区—组团的等级，与实际的社区建设有一定差距。结合国家2018年出台的《城市居住区规划设计标准》和甘肃省关于《甘肃省“十三五”推进基本公共服务均等化规划》要求，实现公共设施合理分级，以社区为公共设施全覆盖基本单位，推动十五分钟生活圈建设，在控规中做出明确规定。

（二） 规划周期

1、上下联动

根据国土空间规划体系，在全国国土空间规划纲要框架下，启动甘肃省省级国土空间总体规划编制，引导十六个设市城市的国土空间总体规划，推进乡镇空间规划。设市城市控规成果于2017年年底底已完成规整和上报工作，虽一些城市控规编制完成时间较长，但已实现全平台输入。现阶段控规应主动参与城市和乡镇级别规划研究中，结合甘肃省城市规划管理信息平台建设工作，根据近年来省政府已批准总体规划用地修改，将调整中控规积极反馈到城市国土空间总体规划编制中。一方面，从上至下理解落实省市级空间规划确定的规划目标和刚性管控内容，另一方面，深层次、全方位总结控规在实施过程中的难点、多轮调整背后的原因加以改进，通过上下联动方式缩短规划编制周期，实现2020年国土空间规的目标。

2、横向传导

控规在原体系针对建设用地的管控，根据建设用地特点分为城市和乡镇，城市又分为旧城区+新城区+工业区。旧城区是现状最复杂的空间类型，涉及现状已建成问题和发展理念选择等内容。新城区和工业区用地权属关系的梳理，涉及农用地转建设用地，集体用地入市等一系列问题，在规划层面，最终体现在控制性规划中。城市总体规划体系中，经济类、地理类问题考虑较薄弱，土地权属问题属于原国土部门。控规在国土空间规划体系下，可实现相关问题上下关联、横向传导机制，将丰富控规内涵和深度。结合国家乡村振兴战略和甘肃省近年来大力发展乡村旅游政策要求，对田园综合体、农业示范科技园建设需求增大，用地多属于非建设用地，对具体管控要求，即建设开发管控方式处在一个相对模糊状态。建议通过划分郊野单元，结合控规从建设、配套和实施管控经验助推乡村产业发展和乡村振兴。

（三）管控体系

1、平台指标

空间规划和控制性详细规划的核心内容在平台上的协同共享，实现从平台到服务端口一体化的服务路径，控规概念的扩展为国土空间用途管制提供技术工具，是一张蓝图的重要组成内容。

在国土空间规划体系下，首先建议控规指标体系与国土空间管理垂直方向保证统一口径，增加管控大类，对于城市设计方面的指标给予一定灵活度。其次建议综合化、科学化和模型化的方式确定强制性和约束性指标，积极利用数学模型工具研究指标，从街区-标准大区-管理单元从区域角度实现从大到小指标管控。结合其他部门不断出台的相关规范，对管控指标进行更新。

2、用途管理

控规对于城镇规划建设的主要用途和意义体现在“两证”（ 建设用地规划许可证和建设工程规划许可证）的技术依据，用途管理的路径为指标体系-规划条件-证书核发。根据自然资源部三定方案，国土空间规划部门负责规划编制，国土空间用途管制部门拟订开展城乡规划管理等用途管制政策并监督实施，向下传导至省级、市县级自然资源部门。控规的编制和监督实施、相关行政许可职能从住建部门转移至自然资源部门，既保证控规编制的独立性和完整性，又能高效实现用地管理工作。

四、结语

综上所述，文中从技术层面进行探讨，关于控规在今后会不会更名、规划编制审批要求如何在空间规划平台完成、原“一书三证”城乡规划管理方式与部门职能协调方式对规划影响等问题需要时间检验和进一步的探索。

参考文献：

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