生态城市建设中法律体系与公众参与度体系研究

杨红燕

摘要：近几年来，隆阳区委、区政府在市政府的统一安排指导下，始终高度重视生态文明建设工作，始终坚持实施“生态立区”战略，以“美丽隆阳”建设为目标，深入贯彻落实“绿水青山就是金山银山”的发展理念，把创建生态文明示范区作为推进生态文明建设的重要载体，着力绿色转型，改善生态环境，促进经济社会与生态环境协调发展。

关键词：生态城市;法律体系;公众参与度;隆阳区

生态文明建设进入新时代。党的十八大以来，党和国家开展了一系列根本性、开创性、长远性工作，推动生态环境保护发生了历史性、转折性、全局性变化。构建绿色和谐生存环境是不断满足人民对优美生态环境的需求。構建生态经济体系，推动绿色发展、生态致富，建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴的中国梦必不可少的一部分。建设生态城市，是推进绿色发展和建设生态文明的具体实践，也是建设富强美丽民主和谐美丽社会主义强国的必然要求。

生态城市是未来城市发展的趋势，由内部和外部动力共同推进实现。生态城市是适应人类现代生态文明发展要求的一种新型城市发展模式，主要的目标是实现人与自然和谐、共生发展，使生活更加美好，体现为绿色美丽、舒适健康、安全可持续发展等方面，其建设进程是发展生态文明的主要着力点。中国特色的生态城市建设，必须以习近平生态文明的思想为指导，聚焦其科学自然观、绿色发展观、严密法治观等核心理论。

法治与生态的联姻，是生态文明发展的一个重要标志。生态文明强调人类必须自觉的遵循人、自然、社会和谐发展的规律。生态文明时代的现代法治体系要求人的社会性规则符合生态规律的要求，要求将生态理念纳入法治体系，法律的制定、执行和遵守都应当尊重人与自然和谐共处的客观要求，形成合理运行的生态法治秩序。生态城市的构建，犹如一个目标，要想实现这个目标，就必须要把相关的法律作为实现他的最重要的保障。

在生态城市的建设过程中，区委区政府成立专门的领导小组办公室负责此项工作，任务细化到各个单位和社区，每一项工作都相关的法律法规作为开展工作的依据和保障。为了做好国家级生态文明示范区申报创建相关工作，根据《国家环境保护部关于印发〈国家生态文明建设示范区管理规程（试行）〉和〈国家生态文明建设师范县、市指标（试行）〉〈国家生态区、生态县（市、区）技术资料审核规范〉的通知》（环生态[2016]4号）、2017年8月国家环境保护部印发的《国家生态文明建设师范市县指标（修订）》通知等相关文件精神和相关法律文件，隆阳区制定出适合本区生态城市建设的工作方案，现在的工作基本围绕现有的方案和现有的相关法律法规来开展工作。

一、隆阳区在生态城市建设过程中法律体系建立和公众参与度的现状分析

根据《国家生态文明建设示范市县指标（修订）》设计的生态制度、生态环境、生态空间、生态经济等7大领域，包含37项指标要求。隆阳区的申报创建国家级生态文明示范区工作在隆阳区生态文明建设工作领导小组的统一领导下开展，创建办负责日常工作，涉及的单位有区创建办、区政府办公室、区环保局、区统计局、清华街道、九龙街道等将近20家单位。根据不同的领域和指标要求，各个单位各负其责，创建办定期召开会议，听取汇报掌握工作动态。

（一）法律体系建立的现状

根据调查研究，目前隆阳区在创建生态城市的过程中，总的要求是根据《隆阳区国家生态文明建设示范区规划》、《隆阳区申报创建国家级生态文明建设示范区工作方案》来开展工作的。每个单位根据指标要求来划分工作明确自己的职责，依据现有的法律来开展工作。现在依据的相关法律、法规有：1.《中华人民共和国环境保护法》;2.《中华人民共和国森林法》;3.《中华人民共和国水污染防治法》;4.云南省人民政府办公厅《关于加强环境监管执法的实施意见》（云政办发[2015]22号）;5.保山市人民政府办公室关于转发保山市生态文明建设排头兵“十三五”规划的通知（保政办发[2017]19号）等48份法律法规和相关文件。这些法律法规和相关的政策文件能有效的给我们的各项工作提供保障。

（二）公众参与度的现状

隆阳区在创建生态城市工作中，公共参与度这方面现状普遍是公众被动参与，公众主动参与的意识不强。机关政府部门习惯于包办一切，“大包大揽”很少引入公众参与机制，在公众参与度中也没有具有法律效应的相关政策、规章制度。只是根据指标中的要求，第七领域生态文化中的公众对生态文明的知晓度和满意度的相关要求来开展工作，这也是一个硬性指标。负责此项工作的单位是区委宣传部和区统计局，其中，区委宣传部主要负责协助区上的各大媒体搞宣传教育，及时把各个单位开展工作情况报道给大众，统计局负责专门的统计工作，定期向创建办汇报统计数据情况，其他的环保局、区总工会、团区委、区妇联负责配合此项工作。区委宣传部就生态文明建设的相关知识，进行了多渠道的大力宣传。

根据到创建办采集的关于群众满意度的信息采集情况：

二、建立法律体系与公众参与度体系过程中出现的问题

（一）没有把生态文明建设法律体系和现有的环境保护法律体系区分开来。我们在创建生态城市过程中，更多的是依据原有的一些环境保护法律体系来开展工作，就生态文明法律体系这块几乎是空白。

（二）缺乏一个联动的具有法律效应的规章或是条例。创建生态城市，他是一个大工程需要多家单位，全区上下合力才能实现的工程，这就需要一个管总的法律依据。现在的创建办就只是依据方案来办事，方案毕竟没有相关的法律依据，这在开展工作中难免会出现任务无法安排下去，各个单位相互踢皮球的现象。

（三）法律体系中难免会出现空白地带。此项工作虽涉及单位众多，并且每个单位负责的工作看似都有相关法律来约束规定，但难免会出现一些工作之间的交叉地带，这些问题谁来管，怎么管、用什么样的依据来管。

（四）公众参与度的意识淡薄。大部分公众缺少主动参与生态环境的治理的意识，很少主动参与治理，由于宣传的主阵地主任务不明确，进一步导致公众参与意识的淡薄。在隆阳区创建生态城市的过程中负责宣传的是区委宣传部，但他们更多的任务是协助区上的各大媒体，就各个单位开展生态城市建设的一些做法或者是成绩进行报道，没有进行专题或者是其他形式的宣传。

（五）群众参与缺乏制度保障并且参与渠道受限。群众要能高效的参与到生态环境治理中就要有一定的制度保障，而这个是我们现在所或缺的。群众在整个的生态城市建设中更多的角色是被动的，有一种事后被通知的感觉，主动参与的渠道还是有限的。没有相关的听证会，没有相关的热线，没有相关的公众号等一些利于群众参与的渠道。

三、关于建立法律体系与公众参与度体系的对策

生态城市的建设是为了人民群众能生活在更美好的生活环境里，是人民群众对美好生活的向往，人民群众有义务有责任参与到其中来，但无论是公众的参与还是生态城市建设的其他事项都必须在法律的保護和法律的规定内来进行，这就对生态城市建设法律体系的建立有很高的要求，大家必须重视起来。

（一）在现有的环境保护法律体系基础上建立适合生态城市建设的法律体系

我国法学界一般用环境资源法来代表生态文明建设法律，即将生态文明建设法律纳入环境资源法中。这种认识或做法，并不意味着环境资源领域大于或包括生态文明建设，而是尊重历史形成的法律部门格局。生态城市建设法律体系，是指有关生态城市建设的各种法律规范和法律表现形式的总和。包括建立有效的生态城市法律体系、形成健全的制度和法律调整机制，促进生态城市建设法律的遵守和实施，建立严格的生态文明法律司法、执法和监督程序，开展等。生态城市建设的相关法律体系应该以现有的环境保护法律体系为基础，但是又比现有的这些法律更有针对性和可操作性。例如：在节约资源方面是我国政策法律文件反复提倡和强调的，那在这方面我们就可以借鉴其他市、区的一些具体做法，如北京、天津市等城市就专门制定了适合自己的节约用水的法规，《北京市节约用水办法》、《天津市节约用水条例》等。这些都是值得我们借鉴的好案例，只要不违背环境资源法的原则和立法、立规的程序，是有利于生态城市建设的那都是可以考虑的范围。要想把生态城市建设好，没有法律作为保障是行不通的，就如每个单位派工作人员上街做宣传员、劝解员让一些民众不要乱扔垃圾等一些行为规范，因为没有一定的法律依据或是法律惩罚，导致有很多的工作都无法进行，如果，在创建生态城市中的每个指标中都有相关的法律作为保障，那开展工作就会取得更高的效率。

（二）借鉴昌宁县的做法，制定《隆阳区生态城市保护条例》

昌宁县在创建田园城市中，制定了适合自己本地区的保护条例，这个条例从划区域、划红线到具体的一些处罚都做了明确的规定，这样的一个具有法律效应的规定是管总的，不只是具有法律的依据还对工作整体推进有很大的作用。据调查隆阳区生态城市创建办设在区环保局，主要负责单位就是环保局，现在开展工作的依据就是根据方案进行，这样在开展工作中就是出现很多的问题，各单位不配合怎么办，出现了各大单位都不管的空白地带或者各大单位的交叉地带怎么办，这些现实问题都是急需要解决的。隆阳区可以参照昌宁县制定《保山市昌宁田园城市保护条例》经验，实行最严格的生态保护制度，推动隆阳区生态城市的立法，通过划定分级保护区，将水源保护区（易罗池、北庙水库、大、小海坝子水库、龙王塘等）、田园风光带、东山西山森林公园的核心景观区和生态保育区、湿地公园的保育区、主干河流以及维护生态系统完整性的生态廊道、隔离绿地等区域纳入保护区，明确保护标准和原则，用法规的形式和法制的手段依法保护山水田园空间;同时组建综合执法机制，联合国土、住建、规划、环保、水利、农业等部门开展综合执法，对山水田园生态立法区域进行重点巡查，规范城市建设、污染排放、农业开发、水利基础设施建设等行为，让山更绿、水更清、田更美、园更靓。

（三）加大宣传力度，引导公众参与

生态城市建设，需要群策群力，需要全社会的携手共进。习近平总书记强调，要提高市民文明素质，尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权、鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理真正实现城市共治共管、共建共享。隆阳区在创建生态城市中，也要调整工作思路，在顶层设计、宣传教育等方面为公众参与生态城市建设搭建一定的平台。公众从制定规划、立法等都有参与的权利和义务，避免群众只是被动参与或者事后参与，生态城市的建立是为人民群众生活在更好环境里，是提高群众的幸福指数，群众有知情权也有配合监督的义务。政府应该改变之前那种“大包大揽”的工作做法，让群众参与到其中来。不要停留在只是为了达标，进行机械的数据统计，要真正的做到宣传到位积极参与才能增强群众的参与意识。承担宣传主任务的区委宣传部不要停留在只是协助各大媒体进行宣传的工作模式，应该制定详细的宣传计划和措施开展专题讲座等方式开展大量的宣传，让群众知道什么是生态城市，为什么要建设生态城市，怎么建设生态城市。让群众意识到自己不只是生态城市的受益者也是参与者，激发群众的参与热情。作为创建办公室应该要有公开网页、网址、论坛、公众号、热线等为公众参与提供平台和渠道。

（四）把公众参与度列入到法律体系中

生态城市建设中的法律依据不可能每一项法律都对公众参与度做明确要求和规定。根据我国的立法理论和实践出发，可以授权有立法权的地方部门在上位法规定的原则、基本制度和基本精神范围内，通过出台地方性法规、地方政府规章等形式，结合隆阳区的实际情况对公众参与生态城市建设的范围、方式、渠道、程序等做出具体的详细的规定。对隆阳区群众参与到生态城市建设中的具体义务也做硬性的要求。这样既可以让基本法确定的各项基本制度和基本原则“落地生根”，也可以让公众参与更加符合实际情况，使公众参与生态城市建设的各项义务、权利都有法可依，从而能更好的规范和引导公众参与到隆阳区的生态城市建设中来。

参考文献：

[1]刘举科，孙伟平，胡文臻 主编《生态城市绿皮书》北京：社会科学出版社.

[2]蔡守秋《生态文明建设的法律和制度》北京：中国法制出版社.

[3]隆阳区人民政府.《隆阳国家生态文明建设示范区规划》2018.