21世纪以来中国对东盟国家“救灾援助”探析

闫红果

摘要：东盟是灾害多发、频发的地区，作为紧密相连的“命运共同体”，中国十分重视对东盟国家的“救灾援助”工作。中国主要通过提供紧急人道主义援助、一般物资、派遣援外工作队、人力资源开发合作等方式，帮助东盟国家应对洪水与干旱、台风与热带风暴、地震与海啸、疫情与疾病以及其他灾害，并积极与东盟受灾国开展防灾减灾领域的交流合作。中国对东盟的“救灾援助”具有化灾为益、化危为机、化害为谊的功能，对促进东盟受灾国经济恢复与发展、促进双边经贸合作与政治互信发挥了重要作用。为破解中国对东盟“救灾援助”中民间力量参与不足、缺乏独立的宣传话语体系、“重参与轻主导”的问题，中国需要在援外主体结构调整、援外宣传话语表达、援外机制建设层面作进一步的完善和改进。

关键词：中国;东盟国家;救灾援助

一、问题的提出

进入21世纪以来，人类改造自然的能力达到前所未有的高度，这种“洪荒之力”在促使人类社会进步、发展、繁荣的同时，也引发了国际社会一系列的问题，如全球变暖、厄尔尼诺现象、拉尼娜现象、温室效应、焚风效应等世界性“顽疾”多发、频发。多种多样的灾害充斥着世界，对人们的生产生活产生消极影响，印证了“繁荣意味着代价”的辩证法。诚如马克思主义经典作家所言：“我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利，对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。”[1]尽管经济基础与上层建筑千差万别，但在公共灾害面前，主权国家没有选择沉默，而是基于不同的动机，向受灾国和受灾地区提供力所能及的援助，从而在实现自身对外战略利益的同时，帮助受援方及时摆脱灾难。

在国际“救灾援助”行动中，东盟国家历来是备受关注的重点对象之一。东盟（ASEAN）由马来西亚、印度尼西亚、泰国、菲律宾、新加坡、文莱、越南、老挝、缅甸、柬埔寨十个国家组成。从地理位置来看，这些国家多分布在大陆与海洋板块交界地带和热带气候地区，且多为临海国或半临海国，属于自然灾害多发国家。据统计，在2000-2009年间，全球14%的灾害都发生在东盟地区，其中洪水灾害最为严重，共发生213次，占全球洪水灾害次数总量的23%。[2]从经济发展水平和贫富状况来看，东盟十国绝大多数为发展中国家，其经济发展水平不高、综合国力相对薄弱，应对灾害的能力有限，在面对台风、洪水、地震海啸等大灾难时往往“独木难支”，不得不向国际社会求援。

在对东盟国家的“救灾援助”中，中国一直是积极的参与者、支持者。作为东盟国家的好邻居、好伙伴，当东盟地区发生灾害时，中国均鼎力救援，为受援国灾后恢复与重建提供物资、现汇、技术服务等援助。對东盟国家进行“救灾援助”，中国除开展双边援助外，还积极探索多边援助方式，多领域开展救灾合作。2011年11月，北京举行东盟防长扩大会（“10+8”防长会）人道主义援助与救灾专家工作组首次会议，为各国交流救灾经验、开展救灾合作提供平台和支撑。2016年9月，中国派军队赴泰国参加东盟防长扩大会人道主义援助救灾与军事医学联合演练，通过运用东盟防长扩大会机制，深化与东盟国家在救灾和军事医学领域的务实合作。中国对东盟的“救灾援助”成效明显，对促进受援国经济恢复、维护地区稳定、深化中国与东盟国家间的关系发挥了积极作用，深受东盟国家的欢迎及国际社会的肯定。然而，受大国角力策略、援外空间竞争等因素的影响，中国对东盟国家提供的“救灾援助”也遭受了西方某些国家的争议、质疑甚至是妄议与污蔑。出于这一考虑，梳理21世纪以来中国对东盟国家“救灾援助”的具体状况，分析中国援助东盟地区的“初心”，及时回应国际社会关切，主动回击个别西方国家不当言论，成为学界重要话题。

二、中国对东盟国家“救灾援助”的重点领域及方式

进入21世纪以来，中国主要围绕洪水与干旱、台风与热带风暴、地震与海啸、疫情与疾病、滑坡与泥石流等灾害，对东盟国家开展“救灾援助”。救援的目标包括自然灾害和社会性灾害，但以自然灾害救援为主。从受援国分布来看，除新加坡外，其余东盟九国均在不同程度上接受过中国的“救灾援助”，其中印尼、柬埔寨、缅甸、老挝、菲律宾是中国重点救助的对象。在救灾过程中，中国兼顾灾中救援、灾后恢复重建与灾前预防相统一，为帮助受援国及时战胜多种灾害发挥了重要作用。在对外援助方式上，《中国的对外援助（2014）》白皮书中指出主要有“成套项目、一般物资、技术合作、人力资源开发合作、援外医疗队、紧急人道主义援助、援外志愿者和债务减免”[3]。基于“救灾援助”的特殊要求、我国的对外援助战略以及受援国的实际需要，中国对东盟国家的援助方式以提供紧急人道主义援助为主，同时配以提供一般物资、派遣援外工作队、提供成套项目以及其他灵活方式。与对外提供发展援助不同，“救灾援助”虽然包括经济合作的成分，但整体而言这些援助更多的是捐赠，多具有无偿援助的性质。

（一）围绕洪水与干旱展开的“救灾援助”

受地理位置、地形地貌等因素的影响，东盟国家遭受灾害的类型存在着一定的差别。柬埔寨和印尼旱灾多发，中国对这两国的援助主要是提供水泵等一般救灾物资及援建成套的供水项目。泰国、缅甸、老挝和马来西亚洪灾频发，中国主要以现汇、救灾物资、派出防洪专家组等形式对这些国家实施紧急人道主义援助（见表1）。在对洪灾与旱灾的救援中，中国政府、中国军队、中国红十字会、华资企业、以蓝天救援队为代表的中国民间救援力量等均是实施“救灾援助”的主体。随着综合国力的提升和科技创新能力的不断增强，中国在对外救灾援助工作中持续加大科技投入的力度，充分运用高科技手段为受援国保驾护航。如2018年中国援建的老挝国家水资源信息数据中心项目，集物联网技术、中国北斗卫星通信技术、气象水文观测技术为一体，实现了信息自动采集、传输与互联互通，为老挝防洪抗旱减灾提供了先进的技术保障。

（二）围绕台风与热带风暴展开的“救灾援助”

一直以来，东盟地区是台风与热带风暴多发、频发之地，如2006年强台风“榴莲”登陆菲律宾、2008年罕见强热带风暴袭击缅甸、2011年热带风暴“天鹰”袭击菲律宾南部、2011年强台风袭击柬埔寨、2013年台风“海燕”重创菲律宾等。台风与热带风暴极具破坏性，严重威胁着受灾国人民的生产和生活。对此，中方感同身受，在第一时间向受灾国提供力所能及的援助，援助方式主要是提供紧急人道主义援助，涉及现汇援助、物资援助、派遣救灾工作组、灾后道路修复项目等多个方面（见表2），为有效帮助受援国渡过难关发挥了重要作用。值得注意的是，中国对东盟国家的“救灾援助”坚持平等对待、注重实效、不附加任何政治条件的原则，是真正的救灾救援，绝非“故作姿态”或“别有所图”。以中国对菲律宾的“救灾援助”为例，虽然进入21世纪以来中国与菲律宾之间存在着领土争议和南海主权纠纷，但面对菲方遭受灾难的事实，中国并没有选择沉默，而是及时施以援手，向菲律宾人民提供力所能及的援助，展示了一个负责、有为、充满人道主义情怀的大国形象。

（二）化危为机，推动了中国与东盟国家的经贸合作

就援助国而言，“救灾援助”既是一场救援行动，也是一次综合国力展示与救灾实力亮相，对塑造主权国家在世界范围内的国家形象、企业形象、社会团体形象以及民间个人形象均具有重要作用。这种展示和亮相一旦获得受援国的认可，反过来又可以创造和增加合作的机会，推动双边经贸往来。中国对东盟的“救灾援助”在促进受援国经济恢复与发展的同时，也向东盟及国际社会展示了中方无私、真诚、务实、高效的形象。具体实施援建项目、承担援建任务的中国企业、社会组织及其他机构，便有机会向受援国展示自身过硬的实力、先进的技术、真诚的态度，受援国往往在感谢与认同中萌发进一步合作的意向，从而为深化双边经贸合作提供契机。例如为了帮助菲律宾应对粮食短缺和饥荒的问题，中国与菲律宾共同建立农技中心，开展杂交水稻实验与推广工作，中国先进的农业技术为菲律宾所看重，并为两国加强农业合作与相关经贸往来提供了有力支持。“2007年初，中菲两国签署合作协议，在未来5～7年内中国将斥资49亿美元投资菲律宾农业，菲律宾允许中国吉林富华农业科技发展有限公司投资38.3亿美元，在菲律宾100万公顷土地上种植高产玉米、稻米和高粱。”[51]

（三）化害为谊，加深了中国与东盟国家的政治互信

对国际社会来说，灾害是一面镜子，而救灾则是一场考验，它能够辨别谁是真正的朋友，亦能诠释何为真正的友谊。中国对东盟国家的“救灾援助”不附加任何政治条件，不夹带“隐性条约”，不存在“霸王条款”，不因社会制度不同和意识形态差别而区别对待，而是坚持平等相待、互利共赢的援外原则，秉持“尽力而为，量力而行”的援外理念，真诚地帮助受灾国恢复发展，因而更能引起受援国的共鸣，为缓和对外关系、维护传统友谊、增进政治互信提供了有力支撑。尤其是进入21世纪以来，受“后冷战时代”对外战略思维的影响，一些西方发达国家认为对外援助失去了“美苏争霸”时期的战略意义，从而主动减小援外力度，收缩援外规模，并对受援国提出更加苛刻的援助条件，对欠发达国家与地区的发展产生不利影响。与此相对应的是，中国作为新兴的对外援助大国，对广大发展中国家尤其是东盟及其他周边国家的“救灾援助”力度日益加大，且提供的均是无私、真诚的援助，备受受援国的欢迎和广大发展中国家的认可。中国对东盟的“救灾援助”作为援外活动的一部分，为中国对东盟国家的外交工作创造了空间，成为缓和中国与东盟国家关系的“润滑剂”和增进中国与东盟国家政治互信的“助推器”。

四、中国对东盟国家“救灾援助”面临的问题

中国对东盟国家的“救灾援助”产生了积极效应，为加深“中国—东盟”战略伙伴关系发挥了重要作用。但由于我国对外“救灾援助”事业起步较晚，在援外主体建构、援外话语表达、援外机制建设等方面相对滞后，尤其与一些西方发达国家相比，尚存在不小的差距，这些问题与挑战不得不引起我们的重视。

（一）援外主体结构失衡，民间力量参与“救灾援助”不足

毫无疑问，因国体、政体以及国情的不同，中国的“救灾援助”实行的是“举国体制”。面对灾害及灾害救援，这一体制能够凝聚全国、全族、全民的力量而为之，具有强大的优越性和比较优势。而发挥这一体制功能的关键在于党委政府的领导和主导，企业、社会团体、个人等非官方力量往往作为“配角”参与其中。久而久之便产生另一个问题，即我国的对外援助“重官方、轻民间”，“救灾援助”亦如此。

从现有的统计情况来看（详见文章第二部分）：在因洪水与干旱而对东盟国家展开的“救灾援助”中，共实施援外活动12次，其中官方力量主导的占11次，民间力量主导的占1次，即中国蓝天救援队和中国万宝公司下属的缅甸铜业公司所开展的救援;在因台风与热带风暴而对东盟国家展开的“救灾援助”中，共实施援外活动6次，其中政府主导的占5次，社会组织主导的占1次，即中国红十字会所开展的救援;在因地震与海啸而对东盟国家展开的“救灾援助”中，共实施援外活动9次，其中政府主導的占8次，民间团体主导的占1次，即志愿者协会所开展的救援;在因疫情与疾病而对东盟国家展开的“救灾援助”中，共实施援外活动10次，其中政府主导的占7次，非政府机构主导的占3次，即上海市龙华医院、陆军军医大学新桥医院、云南省红十字会所开展的救援;在因其他灾害而对东盟国家展开的“救灾援助”中，共实施援外活动9次，其中官方主导的占7次，非官方机构主导的占2次，即上海汽车进出口有限公司和某红十字会所开展的救援。

（二）援外宣传失语，缺乏独立的“救灾援助”话语体系

随着中国对东盟国家“救灾援助”力度增加与规模扩大，中国新兴的援外大国地位遭受着来自部分西方守成大国的质疑、污蔑甚或打压。一个重要体现就是一些西方媒体带着“有色眼镜”报道、宣传中国的援外活动，从而在舆论上、话语上对我国进行“围追堵截”。而在援外宣传中，我国并不占优势。有人曾指出：“西方媒体掌握着全球90%以上的新闻信息资源，近70%的海外受众是通过西方媒体了解中国的。”[52]“西强我弱”的国际舆论格局，对中国的援外宣传与援外报道提出了严峻挑战。从实际层面来看，中国对东盟国家“救灾援助”新闻报道中存在一定的“失语”现象。在报道视角上，尽管具有全面性、多元化的特点，但“同质化”报道较多，个性化、特色化的宣传不足;在报道内容上，过分追求“稳妥”，套路化、官方式的解读普遍，令人感到抽象和空泛;在报道载体上，以消息、通讯为主，深入的新闻评论不够;在语言使用上，盛赞词汇频现，缺少对客观问题的重视和对个别西方媒体“妄议”言论的回击与交锋。总而言之，中国对东盟“救灾援助”的新闻宣传缺乏一套独立的话语体系，缺少与西方媒体的对话和交流。

（三）援外机制失灵，中方在“救灾援助”中主导性欠缺

合理规范的援外机制不仅可以推动“救灾援助”活动及时、高效地展开，也能够增强救灾防灾领域的合作，降低救灾成本，起到“事半功倍”的效果。中国对东盟的“救灾援助”主要通过双边机制和多边机制两种方式进行，多边机制如以世界气候大会为代表的联合国主导下的救灾合作、亚洲部长级减灾大会、东盟地区论坛、东亚峰会、上海合作组织会议等，双边机制如中国—东盟10+1领导人会议、中国—东盟防灾减灾与可持续发展论坛、中国—东盟防灾减灾科学传播高峰论坛、东盟防长扩大会议等。然而，在多边“救灾援助”机制中，由于世界大国的加入和发达国家的参与，稀释了中国的影响力，像上海合作组织救灾会议这种由中方主导的机制明显偏少;在双边“救灾援助”机制中，虽然中国的影响力不容忽视，但大多坚持东盟的主导权，中方的机制贡献有待提升。总之，中国展开救灾防灾援助、参与东盟救灾合作是全方位的，但这一过程中存在“重参与、轻主导”的问题。

五、进一步完善中国对东盟国家“救灾援助”工作的对策

进一步完善中国对东盟国家的“救灾援助”工作，需要在援外主体结构优化、援外宣传工作改进、援外机制完善三个方面协同发力。

（一）引导更多的民间力量参与对东盟的“救灾援助”

民间力量在对外“救灾援助”中具有独特优势，其参与海外救援活动具有机动灵活、自由便捷、及时高效的特点，尤其是当一个主权国家的官方力量不便介入救援行动时，社会组织、团体、协会、企业、个人等民间力量可以较好地充当“替代角色”。中国对东盟国家开展“救灾援助”时，要充分认识到民间力量的重要性，并创设相应的机会与平台，鼓励支持国内企业、民间机构、志愿者协会等非官方主体“走出去”，在参与救灾防灾交流合作中发展壮大自己。比如，中国政府可以实施类似“参与海外救灾防灾工作优质企業”认定工程，在税收、信贷、融资等方面给予这类企业一定的优惠和支持，从而提高企业参与对外“救灾援助”的积极性。也可以引导国内社会组织、公益团体、志愿者协会加强与东盟国家同类组织的沟通、交流、合作，围绕救灾防灾领域话题，共同研讨、寻找有效的解决方案，为应对、防范地区性灾害乃至世界性灾害贡献彼此的智慧。

（二）加强“救灾援助”话语体系建设，向世界更好地说明中国

“救灾援助”领域的新闻报道和宣传，不单是国家外交工作与对外战略的需要，也是一项意识形态领域的斗争。面对援外模式之争与援外空间竞争日趋激烈的现实，新闻媒体应积极履行自身的职责，在加强正面报道力度的同时，不断探索创新宣传方式，积极应对西方个别媒体在舆论上对我方的“挤压”，引导国际社会就中国对东盟的“救灾援助”战略形成客观、准确的认知。为了更好地向世界说明中国，新闻媒体界需要从以下方面加强“救灾援助”话语体系建设：一是突出“浸入式体验”和“草根”声音。报纸、广播、电视等传统媒介要与互联网新媒介通力合作，合力向国内外民众打造中国在东盟救灾的多维立体新闻画面，引导外国受众对中国的救灾行动形成整体感知和立体认知。二是在分析提炼中增强客观性、生动性。对“救灾援助”的报道要超越叙事式、陈述式的窠臼，务求思想上的升华与理论上的挖掘，构建富有中国特色的新闻宣传话语，增强媒体报道的影响力、公信力以及穿透力。三是坚持问题意识和多角度分析。适当增加中国对东盟“救灾援助”中存在问题的报道，避免“歌功颂德”式的宣传，基于受援国受众、国际社会受众的阅读需求与认知障碍，多角度的“释疑解惑”，确保援外宣传“有血有肉”。总之，要坚持“自塑”与“他塑”相结合，以“自塑”引导“他塑”的宣传思路，以强大的话语磁场引领国际社会共鸣，牢牢掌握“救灾援助”舆论传播的话语权。

（三）构建高效有为的援外机制，掌握“救灾援助”工作的主导权

依托相关双边机制和多边机制，中国对东盟的“救灾援助”得以实施，尤其是随着“一带一路”倡议的提出，中国与东盟国家救灾防灾领域的合作进一步增强。但在实际运作层面，现有的救灾防灾合作机制多具有依附性，我国在这一领域的主导权不足。构建高效有为的援外机制，需要加强救灾防灾合作的针对性与规划性，除了依托中国—东盟防灾减灾与可持续发展论坛等机制外，中国还可以根据东盟国家的特点和灾害发生的类型，分别与之建立专门的救灾防灾合作机制，定期开展救灾演练与防灾交流，在进一步提升“救灾援助”效果的同时，增强中国援外工作的主导权。比如，从前文灾害统计情况来看，东盟国家中印尼、缅甸、泰国、菲律宾四国是灾害发生相对集中的国家，中国可以专门与这四国建立防灾减灾交流合作机制，从而提升对外救灾工作的针对性与主动性;印尼发生最多的灾害是地震与海啸，菲律宾则以台风灾害和洪灾为主，中国也可以尝试建立“中国—印尼”地震海啸救援与防范合作机制、“中国—菲律宾”风灾洪灾救援与防范合作机制等，进一步增强中国对东盟国家“救灾援助”的精准性和影响力。

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责任编辑：曹桂芝