法国退休制度的演变及改革困局

2020-05-11王战

人民论坛 2020年11期

王战

法國最早的退休体系始建于1673年路易十四的水手行业，是世界上最早的“现收现付”（retraite par répartition）制。后逐渐扩大至军人、王室雇员和神职人员，由王室承担相关费用。19世纪的工业革命产生了新的生产方式。铁路、电气、天然气等部门率先推出行业退休制，构成特殊行业退休制的雏形，福利制度也随着社会进步而逐渐完善。目前，由于多种原因造成福利制成为法国社会的包袱和发展的阻力，改革虽势在必行，但面临收支平衡、民主诉求、经济增长与福利保障的博弈的三重困局。

收支平衡：生育率和就业率持续走低使退休制度的运行如履薄冰，财政赤字日益严峻

二战后，法国政府立法将退休制覆盖到大部分人群，用财政预算补贴低收入群体。随着福利制度的完善，受益人群逐年增加，弊端也逐渐暴露。首先，行业之间的退休待遇不平等。根据规定，很多行业有各自的福利标准，例如公共交通部门和事业单位等特殊行业源于现收现付制，缴费年限短、退休年龄早、而补贴高。其次，现收现付制度的特点为连续工作并满足一定的年限，在一定的年限内交足养老金。这样，工作稳定和薪水高的人群缴纳社保的能力就强，而低收入或无固定收入的群体则反之，无形中造成贫富差距。最后，就业人口与退休人口比重失衡，财政不堪重负。法国退休制度的平稳运行极大地依赖于稳定、庞大的就业人口数量，但由于生育率和就业率持续走低使退休制度的运行如履薄冰，财政赤字日益严峻。

法国政府从1953年起推出“加减分”（bonus-malus）改革退休制度：调整特殊行业退休制，逐步完善统一退休制;提高领取全额退休金的工时门槛，鼓励退休后继续工作。1993年，面临巨大赤字的时任总理爱德华·巴拉迪尔从私营企业着手，推出普通退休制度改革措施。制定延长享受全额退休金的年缴费时长、提高行业工龄参考标准、提高购买力代替津贴数额增长作为福利保障指标、鼓励婚育等措施。其举措并没有大幅度提高社会退休年金缴纳总额，也未能化解赤字危机。但这是福利制度改革的破冰之旅，其方案成为后来历届政府改革的范本。阿兰·于佩任总理后瞄准了特殊行业，其激进做法直接引发1995年的大罢工。政府迫于压力不得不调整预算开支，建立“退休准备金”专项以填补赤字，以拆东墙补西墙做法化解赤字压力和稳定民意，于佩总理却因改革的失败而被迫辞职。2002年，社会劳动保障部长弗朗索瓦·菲永吸取前车之鉴，从普通退休制着手进行试点，而对特殊行业较为温和。他提出建议，延长缴纳年费的时间和采用“弹性退休”模式。个人只要缴纳足年限，就可以早就业或晚退休。这一无心插柳的举措，催生多种养老储蓄产品，也开启了福利性质的养老保障体系朝资本化运作方式发展。至此，法国退休制度基本完成缴费年限延长的第一轮改革，开始向提高缴费年限的第二轮改革并轨。

萨科齐和奥朗德上任后，为缓解赤字压力，继续推进改革。2007年，时任总理菲永将特殊行业作为改革靶向，经过与工会拉锯战式谈判终于达成协议。双方同意小规模提高缴费年限、延长退休年龄，但是特殊行业的主要政策保持不变。2010年，时任社会劳动保障部长埃里克·沃尔斯面临战后婴儿退休潮压力，提出延长退休年龄和提高缴费年限等更为强硬的措施。此后的历届政府都基本遵循沃尔斯的主张，与工会谈谈打打，时而出击，时而妥协。2013年，学术界开始关注养老制度问题，对可持续性提出质疑，并表示“如不改革则撑不过二十年就会崩溃”。这一观点引起广泛重视，法国退休制自其滥觞至今，具有鲜明的“碎片化”特征。首先，统一退休制与特殊行业退休制交织在一起，错综复杂，而不同行业的待遇差异巨大。其次，固化的现收现付制让脆弱的社保基金分裂：工作稳定的人群坐享其成，收入低或因故中断职业生涯的群体更加弱势。最后，繁荣时代建立的福利社会与当前的国情脱节。老龄化加剧，婚育率、就业率持续走低，就业人口肩负着难以承受的养老重担。

法国退休制的历次改革遇到重重困境主要有两方面原因。一是各种不同的政治诉求或多或少绑架了改革的决心。政治家为选举而迎合民意，抨击现任执政党的改革举措。但自己上台后，面对国内和欧盟预算标准的双重压力，也纷纷着手进行改革，出尔反尔的做法让民意受挫，并失去民心。改革陷入恶性循环，很难进一步推进。二是退休制度攸关民生，法国执政党往往目光短浅和意志摇摆，表现出治理能力缺乏和政治智慧缺陷。另外，无论左派还是右派执政期间推出的改革政策或多或少“夹带私货”，福利制度改革有意识或无意识向资本倾斜就是例证。

民主诉求：广泛的民主诉求降低了决策的效率，也拖累了攸关民生大计措施的实施

2017年，39岁的前经济部长马克龙自立门户，与传统的左右两派划清界限，作为民众心目中的希望之星当选总统。青年选民和精英群体无疑是重要的票仓，也是改革的坚定支持者。面对“高收入、高税收和高福利”造成的经济疲软和治理乏力困境，马克龙推出劳动法和税收法改革等措施，得到广泛的认可并通过。退休制度是改革的深水区，也是马克龙面临的攻坚战。任期过半的马克龙总统若无法解决这一棘手的问题，连任概率会大打折扣。马克龙在参选前一直希望改变养老体制，执政后为平衡预算开支提出将42种体系改为积分制，“多轨”并入“一轨”。总理爱德华·菲利普2019年9月出台方案，3个月后举办新闻发布会解读统一退休制的方案。总理对统一积分的优点、计算方法和时间节点作出一一解释，承诺会酌情对高危性等特殊行业继续保持政策的倾斜。虽然政府提出“简洁、公平、普适”的口号，但纵观其方案发现，实际上是“绩效分红”制的再分配。新方案旨在突破缴费时长的限制，从业人员可根据职业、生活、家庭的需要缴纳年金，原则是多缴多得。不过，政府为维持收支平衡而提出的延迟退休方案遭到了激烈的反对。政府目前又提出了62岁退休领取社保底金、64岁基准金和67岁全额金的折中方案。但是否会得到反对派的认可，尚不得而知。

马克龙力排众议推进改革是有其根源的。他在当总统前在多种场合公开指出，不同行业退休待遇不同是不公平的，必须取消现收现付制，实行多缴多得制。利用民众“不患寡而患不均”的心理，马克龙将改革直指享受特殊优惠的公共部门，统一退休制。被称为第五共和国以来最具雄心的改革举措不仅以积分制取代现行体系，还变相延长退休年龄和打破缴费上限，就是要啃历届政府都不触碰的硬骨头。倘若本次改革不打折扣，法国的福利制度将发生天翻地覆的变化。马克龙之所以用个人前途作赌注而坚持改革，与他的成长背景、价值理念和政治诉求有密切的关系。马克龙出身中产家庭，求学历程是典型的法式精英路线：巴黎政治学院、巴黎十大、斯特拉斯堡国家行政学院。国家行政学院毕业后，马克龙进入国家财监局，参与了强制征税、反贪腐欺诈等工作。随后进入罗斯柴尔德私人银行，并跻身银行高层领导部门，参与多个跨国公司收购项目。公司的管理经验和与跨国企业打交道的技巧为马克龙的从政打通了经济网络。凭借着商业领域的实践，与以前的法国政治领导相比，他对公司的运作和经济的发展具有更强的判断力和掌控力。

马克龙曾于2006—2009年加入赞成福利国家的法国社会党。但是他在金融公司工作的经验和其自由经济的倾向使得他与社會党的立场存在巨大分歧。2016年，马克龙成立了保持中立的党派。作为企业家，马克龙在政治立场上更加接近右派。但为了争取广泛的民意，他在选举中尽量抹去“资本家”的色彩，抛弃了左派的经济政策的硬伤，采取务实的做法，旗帜鲜明地走自由经济的改革路线。从某种意义上说，他在政治方面是实用主义者，选择了非建制化的策略，游走于左右两派之间。他的改革行动也因此时常陷入孤立无援、群起围攻的困局。在国家治理方面，马克龙明显受到了企业管理经验的影响。黄背心运动爆发以来，为了缓和社会矛盾在全国掀起大辩论，马克龙以直面民众的方式表达立场。此举让他赚足了倾听民意的美名，但未能消除民众对其执政路线的疑虑。马克龙意识到与民众对峙是没有出路的，马克龙政府与工会谈判采用“寻找薄弱点，各个击破”的做法就是典型的商业战术。

在法国大革命之前，作为统治社会的封建阶级依赖政教合一的手段来维护自身利益，宗教被奉为主流价值观。在资本主义出现后，资产阶级渐渐成为社会的主流，封建阶级所倡导的宗教思想成为阻碍社会发展的绊脚石。为了更好地统治社会，资产阶级必须拿出自己的价值体系，才能让自己的统治地位合法化。因此在生产过程中，通过获得剩余价值而形成资本积累用于扩大再生产，有利于经济增长和社会发展。但同时，剩余价值的获取是一种剥削行为，毫无疑问会加剧劳资双方的冲突。这种二元性伴随着资本主义发展，成为新的价值观。法国大革命所倡导的“自由、平等、博爱”赋予剥削的资产阶级梦寐以求的人权，却也为西方民主社会发展埋下了祸根。大革命爆发两百多年以来，民主成为检验“政治正确”的唯一标准，任何不民主的倾向都会遭到主流价值观的谴责。任何执政党在施政过程中必须小心翼翼，不能越过民主程序，否则会面临各种社会运动和激烈的反对。广泛的民主诉求从某种意义上说降低了决策的效率，也大大拖累了很多攸关民生大计措施的实施。民主从推动社会变革的进步力量逐步变为制约社会发展的枷锁，是资本主义的宿命困局，也是西方现代社会的发展悖论。

经济增长与福利保障的博弈：迎合民意坐视社保体系积弊不管，还是赌上政治生涯作出变革，是政府所面临的两难抉择

工业化革命以来，西方许多国家为调和劳资冲突，从公平原则出发制定了一系列福利政策，建立了相关制度，通过政府的干预保证社会秩序和维护资本利益。增加福利在社会发展中也起到了刺激需求、拉动消费和促进增长的作用。但随着经济周期的波动，许多工业大国经纷纷进入经济萧条期。原有的雄厚财政显得捉襟见肘，庞大的福利预算让很多政府不堪重负。社会保障的赤字从某种程度上造成高新技术的投入不足，科技创新滞后而难以保证可持续发展。法国也面临这样的困局。

第二次世界大战结束至20世纪70年代，百废待兴的法国在战后“婴儿潮”提供了充足劳动力的基础上，加快建设，迎来“三十年辉煌”的繁荣期。在雄厚经济实力的基础上，政府推行社会福利补贴政策时并不会感到财政方面的压力。相反，优厚的社保津贴还能促进消费和带动生产，推动经济繁荣。高福利政策是与当时的经济和社会发展相匹配的。而今天，“婴儿潮”集体退休使得就业人口骤然减少，加上经济增长停滞不前，政府在福利开支方面开始感到力不从心。而长期以来的福利优惠政策也使得部分人群习惯躺在社会安全网中不思进取，让其他的人感觉分配不公。随着养老金开支的赤字加大和国内经济的持续疲软，政府和民众都意识到养老制度改革进入倒计时，它已经成为攸关社会存亡的问题。法国是世界上退休金赤字最大的国家之一，2018年法国养老金赤字为29亿欧元。马克龙的改革剑指公共部门，是因为它造成财政开支的巨大窟窿。改革必会触动一部分人的利益，迎合民意坐视社保体系积弊不管，还是赌上政治生涯作出变革，是政府所面临的两难抉择。

在市场经济中，资本产生剩余价值仍然是自由经济的原则。剩余价值造成的分配不平衡和社会不平等，则需要政府进行干预。政府的调节是保证经济发展和社会秩序的主要工具，维持福利制度是政府的使命和义务。马克龙政府重视创新型国家建设，将人工智能和数字技术作为未来发展的主攻方向，投入了大量的财力和物力。预计到2022年财政投入的总额将达到15亿欧元。随着人工智能技术的开发、推广和应用，机器和设备将大量地替代人工操作，从理论上说，可以缓解社保开支的压力。但是，法国公共部门和国营公司无法因为机器的替代作用而解雇工作人员。民营企业想必会受到技术革命的冲击，届时养老制度又会面临新问题和新困境。

马克龙的改革拿特殊行业开刀，旨在“更为公平”。特殊行业掀起的大罢工影响民众生计，逐渐引起民众的反对。民调显示，2019年12月3日黄背心运动支持率为56%，反对率为29%。2020年1月9日，前者为49%，后者为34%。马克龙在新年贺词表达出坚定的改革决心，菲利普在与工会谈判中采取适当的妥协战略，但底线不做让步。如何应对顽强抵制成为马克龙改革能否成功推进的关键。第三轮的养老金制度改革是否能够取得成功，且拭目以待。