辖区单位参与社区治理的机制创新

2020-05-11孔娜娜

人民论坛 2020年11期

孔娜娜

共享经济的到来推动资源配置方式发生革命性改变，并从经济领域向社会领域迅速蔓延。党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，为我们明确了共享时代社会治理的主体、路径和效果。社区治理是社会治理的基础，打造共建共治共享的社会治理格局，必然要推进社区治理的共建共治共享。我国城市社区治理进行了“行政主导”“社区自治”“多元参与”等方面的探索，但多年来社区多元主体权责不清、居民公共理性不足、社区工作者能力缺乏、社区“在地资源”开发与利用不充分、联动机制缺位、共建共治共享意识不够等困境尚未破解。辖区单位是一个集合概念，具体是指参与基层社会治理的多元复合主体，涉及公共的或私人的、团体的或个体的等多种类型和行业，地理空间紧邻属性使其与街道社区间存在亲密关系。辖区单位参与社区治理的效果，直接影响社区共建共治共享的成果。基层党建引领是打造共建共享共治社区治理格局的关键。基层党组织如何通过体制机制创新激发多元复合主体参与的积极性和能动性，是亟需破解的现实难题。

历史视野下轄区单位的社区参与

《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（2000年）提出“资源共享、共驻共建”的建设原则，鼓励驻街道社区的所有单位和一切社会力量积极参与社区建设，最大限度地实现社区资源的共有、共享，营造共驻社区、共建社区的良好氛围。

多年来，各级地方政府通过各种政策创新积极推动辖区单位参与社区建设，取得了很大成效，但与新时代“打造共建共治共享的社会治理格局”的要求还有一定距离。历史视野下辖区单位参与社区建设呈现如下几个特点。一是社区共建共治共享的主体单一。由于计划经济时代“单位制”的影响和资源拥有量的差异，各地注重调动机关事业单位、企业单位等正规组织、机构参与社区建设的积极性，而忽略了激发其他如居民个体和家庭、社区商店、新型社会组织等主体参与的动力。二是社区共建共治共享的内容单一。现有“资源共享、共驻共建”实践主要体现在社区与辖区单位通过签订共建协议方式，鼓励辖区单位内部公共设施向社区居民无偿、微偿开放等方面，而较少涉及其他资源共享的合作方式。三是社区共建共治共享的持续性不足。受传统慈善模式和联动机制不足的影响，人们过分强调辖区单位承担社区建设的责任和义务，一味地要求它们无偿付出和捐赠，忽略其自身公共需求和“经济人”身份以及利益互惠原则，致使社区“在地资源”开发与利用不充分，辖区单位参与社区治理持续性差。

新格局呼唤新的行动主体和治理工具

以往的共建共治共享过分强调政府主导的自上而下的行政逻辑，习惯采用组织动员、行政命令、“社区化缘”等工作方式，难以适应开放、流动、多元、共享的社区治理形态。为此，迫切需要一组新的政策工具或机制来加以解决，最为核心的是要有能推动驻街道社区的所有单位和一切社会力量参与的催化剂。这里有几个问题需要讨论：一是如何确定辖区单位的内涵和外延，精准识别参与主体，以及发现新的参与主体;二是如何确定辖区单位的参与范围和责任，哪些事务、资源可以共建、共享;三是如何激发辖区单位参与社区治理的内在动力和积极性;四是如何建立一个跨类别、跨部门、跨行业的协商合作平台。

公共管理者应积极面对共享时代带来的新情况和新问题，寻求多元力量合作互动的最大公约数，运用一系列治理工具促进辖区单位参与社区治理。清单制作为技术治理工具，从外商投资领域被广泛应用到公共事务治理中，在打造共建共治共享社会治理格局中具有明晰信息、明确边界、划分权责、激发活力和重构关系等功能，是一种科学有效的机制创新。为实现共建共治共享目标，基层党组织和政府需要以居民需求和社区公共问题为导向，建立“需求—供给”相匹配的参与链条和辖区单位与社区联动的清单体系，以清单体系确定辖区单位参与的实施路径和治理责任。

基层社会治理主体应突破过去辖区单位（主要是指机关事业单位、企业单位）的固有思维，以街道社区场域内所有居民个体、所有部门、所有行业、所有组织均可参与的理念为指导，按照“有意愿、有能力、有资源、有关联”识别标准，建立辖区单位参与的行动主体清单;以公共产品供给和公共问题解决为连接点，梳理社区内部的公共需求和公共问题，按照辖区单位属性、能力、资源等差异，建立供需对接的需求清单和问题清单，明确辖区单位可以参与的公共服务项目清单和公益事业建设清单;以资源共享为联动目标，挖掘、整合、统筹全域资源，不断丰富、完善共享形式，建立以共享时间、共享物品、共享知识技能、共享公共空间、共享公益资金、共享数据等为内容的公益收益共享清单、公益资源开放清单、公益行动清单，实现多元主体合作共赢;打破不同行动主体间的合作壁垒，建立跨部门、跨行业的平等对话、沟通、协调平台，以协商民主为载体，制定实时协商民主动态清单。

“党建引领+”推动新的治理工具有效运转

萨拉蒙指出：“新的行动主体和工具崛起已经遭遇到很多障碍，并引发了不少需要加以解决的跨部门问题。”街道、社区居委会由于层级较低、工作人员专业性和组织协调能力不足，无法有效整合全域范围内所有参与主体的内在资源，无法有效应对由主体自身禀赋差异带来的治理碎片化，因此不能担任统合基层社会的重任。基层党组织是连接所有行动者的纽带;是联合其他参与者一起行动，撬动资源、行为和政策变化，争取达到共同利益目标的催化剂。基层党组织具备跨部门工作和组织动员能力，能通过多种统合技术促使基层社会由机械团结向有机团结转变。

近年来，基层党组织通过党建引领，尝试在跨类别、跨部门和跨行业中搭建横向的组织化合作平台。例如，各地积极推进区域化大党建、党建联盟、党建共同体等聚合形式，形成各个行动主体间组织链接、整合资源、共享利益、协作互动的新机制。区域化大党建、党建联盟、党建共同体等形式，借助基层党组织的政治优势、组织优势和能力优势，广泛动员和吸纳全域范围内的行动者参与，根据多元主体的需求和供给能力，牵头编制各种形式的清单;通过签订区域共建共治共享协议，建立参与社区治理履责的契约化机制，鼓励辖区单位开放各种公共活动设施、认领公益服务项目，鼓励辖区成员进行公益捐赠、参加志愿服务，从而实现各个主体间的相互监督和促进。

基层党组织开发民主恳谈会、协商议事会、社区对话、党建联席会在线互动等协商民主技术，自下而上地讨论、协商清单如何制定。基层党组织引领多元行动主体开展协商民主，有助于听取不同主体的利益诉求、意见建议，预防和化解各种利益冲突，实现求同存异。

为打造共建共治共享社区治理格局，基层党组织要打破传统工作思维，采用更加专业化、社会化的技术，积极营造公共空间和氛围，培育辖区单位和一切成员参与社区治理的自觉性。党组织要以区域化大党建、党建联盟、党建共同体等为依托，发挥社区党员、在职党员的先锋模范作用，引领社区居民按照不同清单的内容要求组建不同的项目执行小组，推动清单体系落地。为激励行动主体参与的内在动力，实现常态化参与，树立“人人为我、我为人人”的共享理念，基层党组织可以借鉴“时间银行”的运作逻辑，在全域范围内建立科学完整的公益积分兑换机制，实现行动主体付出与回报的有效对接。

【注：本文系河南省哲学社会科学规划项目“基层党建引领辖区单位参与社区治理机制创新研究”（项目编号：2019BZZ001）阶段性成果】