住宅建设用地使用权期满后的法律问题研究

李鹏

摘要：《物权法》第一百四十九条第一款规定“住宅建设用地使用期届满的，自动续期。”但这种原则性規定过于空洞，对于如何自动续期、续期是否有偿和续期期限等问题留下了法律的空白，不能满足具体操作的现实需要。因此我国需要尽快加强研究，通过出台《物权法》的相关解释等法律手段解决该问题，对稳定社会、稳定人心起到至关重要的作用。

关键词：住宅建设用地使用权;自动续期;续期方式;住宅建设用地使用税

中图分类号：DF5 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2020）04-0-02

一、前 言

目前，大多数住宅建设用地使用权距离最高使用期限的时间各不相同，期满如何解决土地使用权和住宅房屋所有权分离的难题依然需要法律来解决，有调查统计显示，对住宅建设用地使用权相关法律趋于熟悉的人非常少，甚至被调查者中近三分之一的人对相关的法律规定完全不懂。“温州老公房到期”不仅仅是个案的出现，全国各地也存在不少这种出让期限低于70年的住宅建设用地，随着时间的推移，同类问题将在全国范围内爆发，因此有必要对住宅建设用地使用权期满的“自动续期”进行研究和完善。事实上，《物权法》第一百四十九条第一款规定“住宅建设用地使用期届满的，自动续期”。[1]但这种原则性规定过于空洞，对于如何自动续期、续期是否有偿和续期期限等问题留下了法律的空白，不能满足具体操作的现实需要。因此我国需要尽快加强研究，通过出台《物权法》的相关解释等法律手段解决该问题，对稳定社会、稳定人心起到至关重要的作用。

二、我国住宅建设用地使用权制度

住宅建设用地使用权制度是“房屋土地两权分离”下的产物，之所以称做难题，不仅仅是因为房屋所有权无期限性和土地使用权有期限性的矛盾，还因为我国现行法律的关于“自动续期”原则性规定没办法解决居住用地使用权届满后的处理问题。

我国存在住宅土地使用权20年、30年、50年等不同的使用年限，主要原因有三：第一，政府部门在政策范围内的调整。例如“温州老公房”，因存在不同的权益诉求，土地出让政策开始执行时，温州市政府在政策允许的范畴内，在不超过居住用地最高年限70年的前提下，将土地使用权划分为20到70年的分档由受让方自行选择。第二，容易管理和处置。 例如，重庆大多数房地产开发是以商住混合类型为主，若一个项目按照商业、住宅的年限分别处置，使得房产转让到期时间不一致，从而使得处置愈加困难。第三，先试先行地区历史遗留问题。例如深圳在国务院颁布土地使用权最高年限之前，就已在国有土地使用权出让问题上先行先试。

三、关于我国住宅建设用地法律的分析

针对建设和用地使用权届满后的法律问题，我国现行法律规范之间互不协调，违反对相同事项作相同处理的基本法则。[2]本文中只讨论土地使用权使用年限届满的情况。

《物权法》第一百四十九条的规定把建设用地划分为住宅建设用地和非住宅建设用地两类，并对住宅建设用地期满做出“自动续期”的区别对待，缓解了民众对居所稳定性的忧虑。“自动续期”一方面主要是为了避免续期手续繁多导致过重的行政管理负担，另一方面是“使有恒产者有恒心”、安定社会。然而，对比非住宅建设用地使用期届满的法律效果，住宅建设用地使用期届满“自动续期”似乎意味着不存在续期失败的问题，客观上也直接否定了《房地产管理法》第二十二条第二款的“由国家无偿收回”的做法，让民众不必担心期满后会失去对房屋以及其他地上附着物的所有权。

至于住宅建设用地使用权到期地上附着物所有权的归属问题，相关法条和法规的发展逐渐在承认一个法律事实，地上附着物所有权属于业主，一般情况下“自动续期”业主房屋的所有权和对土地的使用权没有变化，“因此土地上的建筑物所有权归属和土地使用权权属之间不存在矛盾”。《物权法》重要的立法目的就是使的人们安居乐业，若国家需要对房屋进行征收，坚决不能采取强制手段，否则会激化国家与人民之间的矛盾，政府应当与房屋所有权人平等协商，并给予合理补偿款，达到双赢的效果。[3]

四、住宅建设用地使用权届满后“自动续期”的法律制度构建

在探索构建住宅建设用地期满后“自动续期”的制度中，对于续期的有偿性问题、续期方式问题和续期期限、次数问题法律均“留白”。针对续期是否有偿性问题，每位法学者及专家各执己见，归纳起来有两种观点：一是自动续期即是无偿续期。二是自动续期应当缴纳一定费用。土地出让费实际上是为了取得国有土地使用权的土地价格，依据我国现行法律法规，以出让方式取得的国有土地所有权有期限限制，住宅建设用地也应如此。

如果住宅用地使用权到期后，权利人不缴纳出让金，则可能会导致用益物权与所有权性质的混淆，这明显不符合法律逻辑和理论，使得国有土地所有权名存实亡，显然与我国土地公有制基本经济制度的初衷相偏离。[4]

1.“自动续期”应为有偿

对于上述两种观点，笔者倾向于后者，住宅建设用地使用权的自动续期需要使用者付出一定的对价来获取，但不一定要以土地出让金的方式，自动续期可以采用缴纳税费方式来构建。

我国在经济快速发展、人口激增的同时带来了土地资源紧缺的难题，土地作为不可再生资源，关系着国家的经济发展和民众的生存发展。建国以来我国确立了土地公有制，政府在土地关系中扮演了极其重要的角色。一方面，政府既是土地的实际所有权人、土地买卖一级市场的出让方，另一方面又是土地政策、房地产政策的制定者和实施者，房地产市场准入的监管者。实际上，政府应有所为有所不为，政府不是万能的，不能面面俱到，把一切都揽到自己身上，这样既不现实也不合理，不现实体现在政府资源的有限性，不合理体现在政府在作为平等的市场参与者时与民争利。所以政府在由“管理型”转化为“服务型”的过程中，需更加要尊重市场配置作用，维护公平竞争的市场秩序。就市场经济层面而言，自动续期是否有偿不是法律问题，而是属于市场问题，由法律对其作出回答无异于是国家对市场过多的干预。而市场的等价交换原则要求自动续期必然是有偿的。[5]其实，法律需要解决的不是续期需有偿还是无偿这个问题，而是在于构建续期如何有偿、让民众的合理负担更具法律说服力的制度。

学者们普遍认为土地使用权续期实质是重新签订土地使用权出让合同，使用权人的义務是缴纳土地出让金。住宅建设用地期满的“自动续期”免交或者少交土地出让金实际上是对房屋所有人的一种补贴。这种补贴对于有房和无房、多房和少房的情况实际上又是一种不公平的待遇，无形中损害了无房人和少房人的利益。而且法规规定了居住用地使用权的70年的最高上限，意味着自动续期需要支付一定的对价，否则真的像一些学者所说的“这样就事实上改变了我国的土地公有制，动摇了建立在此基础上的一系列法律制度。”因此，利用自动续期时缴纳相应对价的有偿性做法来设计出一套减少贫富差距的“自动续期”制度就显得更具现实意义。

2.“自动续期”方式：缴纳住宅建设用地使用税

熊丙万学者表明：“建设用地使用权期限届满之后，还需要续期的，无论是住宅性的建设用地还是非住宅性的建设用地，只要涉及到续期和收费的，续期和收费的方式都应当符合起码得确定性和可预期性。”[6]笔者认为采取征收住宅建设用地使用税的方式，在操作的可行性和可预期性方面能达到较好的现实效果。针对住宅建设用地期满的房屋居住面积实行超额累进计算办法收取费用，通过这种续期方式不仅能有效解决民众住宅建设用地续期的负担合理性问题，还能在收取对价时减轻行政阻力。

2.1住宅建设用地使用税的设计与设立缘由

设立住宅建设用地使用税的续期方式具有重要的现实意义，主要考虑以下问题。其一，实现有偿“自动续期”困难。随着房地产的出售，土地使用权即被分割为千份万份，尽管业主可以通过自动续期来维持使用，但是政府不得不面临从千家万户中征收土地使用权出让金的困难。自动续期主要目的是避免续期时的政府机关手续的繁杂和政府部门可能面临的行政压力，但对于减少征收土地使用权出让金的艰巨性无任何帮助。其一，若通过征收土地使用税的续期方式可以让各业主主动缴纳对价，极大地减少实现有偿续期的阻力，而且税收的法定性和强制性也减缓业主本能对缴纳对价的消极抗拒;其二，我国贫富差距大，民众负担能力不同。通过征收土地使用税的续期方式，考虑到社会成员纳税能力的不同而稳定税收的平衡性，从而区别对待不同收入水平的各个阶层，对于每个人来说确定其合理的负担。其三，良好解决住宅建设用地使用权设立的使用年限不一对续期费用的困扰。

2.2“自动续期”续期期限以及续期次数问题

仁者见仁，智者见智。在学术论坛中有些学者以为自动续期应当是无期无偿的，即支持住宅建设用地使用权可以永久续期，他们认为自动续期的实质是使居民可以无偿或用很低的代价永久的享有建设用地使用权。有些学者则主张续期的年限不宜过长，续期次数不宜超过一次。在征收住宅建设用地使用税的续期方式下，续期期限的问题显得非常容易解决了。因为住宅建设用地期满是自动续期，续期期限可以与缴纳住宅建设用地使用税的时间保持一致。王利明教授认为，“居民只有保证其在住宅建设使用权期限届满时其房屋是存在的，才有享有自动续期的权利”。笔者认为，自动续期的目的主要在于让民众安居乐业，不会因为你房子破损改造或者房子重建而就此失去土地的使用权，只要居住使用该地的业主按期依法缴纳住宅建设用地使用税，那么就能保有自动续期的状态，反之，则不享有自动续期的权利。

至于续期次数问题，住宅建设用地期满的自动续期具有“使有恒产者有恒心”的目的，那么只要业主对房屋继续保持居住的状态并且依法纳税续期，次数就显得无关紧要了。

五、结论

笔者认为，业主在对土地进行居住的使用时所要承担的义务就是缴纳税费，超额累进计算的办法有利于保障民众的住房要求和抑制过多住房的闲置。现行法对于住宅建设用地使用权自动续期的空白，使民众处于焦虑和不安的状态，因此要求国家尽快加强研究，拿出可行性方案。加快对住宅建设用地使用权自动续期制度的设计，对于稳定民众对住房的社会预期、构建社会主义和谐社会具有重大现实意义。一个国家的法律制度应当充分考虑本国的基本国情，在维护土地公有制和坚持以人为本的前提下，对构建住宅建设用地期满后“自动续期”制度提出较好方案，相关法律规定必须适当调节各方面的不同权益，妥善处理土地使用权制度探索过程中产生的一系列矛盾。

参考文献

[1]范文明，黄炉婷，程圆，李佳，林瑛.城市住宅用地使用权期满问题调查分析—以成都双流县为例[N].技术与市场报，2010（10）：53.

[2]高圣平，杨旋.建设用地使用权期限届满后的法律后果[J].法学.2011，（10）：

104-112.

[3]李小兰，浅析建设用地使用权续期规则的完善，青年文学家社科观点[N].2012，（24）：271

[4]刘敏，张俊红.住宅建设用地使用权期满自动续期的有偿性[J].法制与社会，2009，（1）：296.

[5]侯纲，关于住宅建设用地使用权续期的讨论[N].现代城市研究2013，09.56.

[6]崔建远.物权法[M].北京：中国人民大学出版社.2011.