深化机构改革背景下的档案工作体制创新研究

张新

摘要：2018年中共中央下发国家机构改革的文件，各省市出台了具体档案机构改革方案并进行了改革，有必要梳理新中国档案工作体制改革发展进程，了解中央及省（市）自治区档案体制改革现状和新时代档案工作体制的创新发展。

关键词：档案体制   档案管理   改革创新

一、新中国档案工作体制改革发展进程

（一）新中国档案工作体制的创立与初步建设

1949年，中国历史开始了新篇章，此阶段我国档案事业的主要任务就是将分散存在的档案集中在一起管理，为社会主义的建设贡献出力量。

1951年党委机关和秘书长会议作出了《关于加强文书处理工作和档案工作的决定》，政府秘书长会议制定了《公文处理暂行办法》规定：“党、政、 军档案应分别管理”这是我国建国后第一个关于文书工作和档案工作的法规性文件。

1954年，国务院下设国家档案局，作为档案事业的最高行政管理机关。中央办公厅、中央军委分别成立了档案处，分别掌管党和军事机关的档案。1955年国务院常务会议文件《国家档案局组织简则》明确了国家档案局掌管国家全部档案工作的身份。

1956年国务院发布了《关于加强国家档案工作的决定》，对我国档案事业建设中的基本原则和重要内容，都做了规定，但档案局与档案馆的关系还不明确，基层单位的档案机构大多只是联合档案室。

（二）党政档案共管体制的建立

1959年中共中央发布了《关于统一管理党、政档案工作的通知》实行了党政档案统一管理，军队档案单独管理。档案工作在党的统一领导下，中央由中央办公厅领导，地方由党委领导。国家中央档案行政机关国家档案局筹建中华人民共和国中央档案馆。

根据1960年的国家颁布的相关法律要求，各省、自治区直辖市起到头作用落实本省各市县的档案机构的建成。至1962年，全国绝大多数省、 自治区、直辖市成立档案局。“文化大革命”时期，档案事业受到全面冲击。“国家档案部”被停止工作。直到1978年中共十一届三中全会党的工作重心转移，档案事业才得到恢复和重建。

（三）国务院领导下的党政档案统一管理

改革开放以后， 到1985年，明确国务院中央领导全国档案工作，地方各级人民政府领导本行政区域内的档案工作。到1986年底，全国已有27个省市、自治区、直辖市完成档案工作体制的改革。在这次机构改革中，国家调整档案工作体制，将档案工作放在国家经济发展的重要方面，无论是对档案事业发展还是国家整体发展都起到了难以估量的重要作用。1987年通过的《档案法》，它标志着我国的档案工作从此走上了“依法治档”的轨道。

（四）局馆合一的管理体制

到1993年，中共中央办公厅和国务院办公厅发布的《关于印发中央档案馆、国家档案局职能配置、内设机构、人员编制方案的通知》中明确规定。实行局馆合一的档案管理体制，一个机构挂两套牌子，既负责档案行政工作又负责档案业务工作，为中共中央和国务院直属机构。随后，地方的各级档案机构也根据规定进行档案机构改革，这次改革的最大特点是职能转变，具体来说就是档案局、馆合一。

这种局馆合一、政事合一的档案管理體制最大程度的适应了我国当时的经济体制，随着事业的发展，局馆合一的体制所对应的资金来源体制单一化难于适应当下社会的发展，也不便于机构履行职能，此外局馆合一的体制也不符合政事分开的要求，档案工作人员缺乏提升自身档案专业技术水平的动力，行政执法体系之间领导、执行和监督各大板块之间界限模糊，执法格局不清晰，往往三种职能兼顾于一身，难以保障执法权的有效行使，这样的现实使得继续改革呼之欲出。

二、中央及省（市）自治区档案体制改革现状

（一）促进政事分开和公益事业发展

随着进入新时代，2018年3月中共中央下发国家机构改革文件。档案事业经过多次领导体制调整和机构改革，逐步形成了具有中国特色的集中式档案管理体制。每一次的调整，都对我国档案事业的发展产生深远而积极的影响。

目前国家档案事业改革方向是政事分开，促进公益事业发展，进一步增强事业单位活力。在事业单位分类改革、国家党政机构改革进程中，将档案局划分为完全承担行政职能的事业单位，党委办公室拥有行政权力。档案馆承担业务、服务职能，从事公益服务，作为文化事业单位发展，人员为事业人员，使用事业编制。

（二）各省档案机构改革现状

省档案机构的改革趋势就是局馆分离。档案局（馆）由原来隶属于政府机构划入省委办公厅，省委办公厅对外加挂档案局的牌子，省委办公厅完全拥有行政能力。取消与档案馆合并设立的档案局。同时被剥离行政职能的省档案馆单独设置作为省委直属事业单位。

截止中共中央办公厅、国务院办公厅2018年10月印发《上海市机构改革方案》获批，31个省份的省级机构改革方案已全部获中央批复同意。根据各省发布的行政机构改革文件，明确指出档案馆为省委直属事业单位有13个，档案馆作为档案局所属事业单位有两个。明确指出省委办公厅加挂档案局的牌子，不再保留与省档案馆合并设立的省档案局有19个。8各省发布的文件特别指出省档案馆为省委直属事业单位，主要负责省级重要档案资料收集整理保管利用等业务工作，其他省市没有直接表明是省委直属事业单位。

三、新时代档案工作体制创新发展

（一）我国档案机构改革的方向

1.明确档案局和档案馆之间的界限

2018年中共第十九届中央委员会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中“全面推进承担行政职能的事业单位改革，理顺政事关系，实现政事分开”的要求。明确档案局（馆）具体工作内容，有利于更好地开展档案工作，提高档案工作的效率和质量，推动档案事业长远的发展。

局馆分离有利于将承担行政管理职能的事业单位转行政序列。强调档案局作为行政管理部门的职责，档案馆作为文化事业单位的业务职责。档案局负责“条条”，档案馆负责“块块”，各司其职。

2.社会办馆推动局馆分离

《档案法》将“对档案事业建设”纳入到国家经济发展计划之一，由政府单一主办档案馆转向社会办馆是大势所趋。投资体制渠道单一化会导致资金匮乏，对于整个档案事业的发展都会造成挑战。

社会办馆的模式一方面是省级以下地方档案馆可与高等院校联合办馆、也有由大中型企业资助下实行股份制经营，使档案馆将更好地发挥文化事业机构的职能属性，满足人民日益增长的精神文化需要，充分发挥档案馆作为一个服务型单位的职能，由传统的被动服务转向开拓性的主动服务，所以社会办馆与局馆分离是相互促进的关系。

3.明确档案部门之间的职责关系

以辽宁省档案馆改革为例，新组建的省档案局整合了多家职能相近互补的机构，加挂省档案馆、省工业文化发展中心、省政府地方志办公室三块牌子，为省委办公厅所属事业单位，承担一般的档案业务职能以地方志编纂等职能。辽宁省机构改革按照 《决定》明确的 “坚持优化协同 高效”的改革原则，统筹档案部门与党政机构中党史、文献和地方志等职能相近部门机构设置和职能配置。辽宁省档案局机构改革明确了自身定位， 转变服务理念;强化合作协调， 扩展服务领域;这种因地制宜的整合，资源集中，既明确了机构职能，又方便机构内部合作。

（二）创新档案行政执法体制

1.建立健全档案法律法规体系

为落實2018年国家机构改革，档案执法体系需要有很大的改变才能做到紧跟时代潮流，实现档案立法、档案执法、档案司法、档案守法的统筹推进，推动建立健全档案法律法规体系，促进档案事业的长远发展。理顺县级以上档案行政部门和有关专业主管部门的权责关系，明确档案机构决策、行政、监管之间的界限，构建多部门联动的多样化的档案执法方式;在维护和保障公民合法权益的基础上，创新档案执法理念;建立科学的档案行政执法体系，确保各级、各专业档案行政管理部门之间的无缝衔接，同时要创新监管方式，强化社会监督，形成有序监管的协同治理机制。

2.建立健全档案行政执法监管体系

原有档案体制的档案行政部门的档案行政执法的决策权，执行权和监督权模糊不清，一次有必要确定档案行政部门、业务部门、专业主管部门的执法权力与责任，并做到过错责任追究制等监督制约机制。同时监管体系的落实必须靠档案工作人员来完成，建设高素质的档案行政执法队伍对于推动构建完善档案行政体制来说必不可少。进而保证档案行政执法队伍的质量。

（三）创新档案人才队伍建设机制

在深化机构改革背景下，构建一支对党忠诚、甘于奉献的人才队伍作支撑档案事业非常必要。首先，完善档案工作人员的晋升渠道。在局馆合一的体制下，档案工作者对于自己的未来职业规划偏向行政方向，而造成档案管理部门业务力量薄弱。改革后有必要规范职称晋升制度，优先考虑一线岗位的业务工作人员，树立正确的选人、用人、提拔的标准，注意提拔德才具备、业务本领强、敢于拼搏的人才奉献档案事业。其次，提倡档案工作者发扬“匠人精神”，讲担当，耐寂寞，担责任，付辛劳，为档案事业的发展增添一砖一瓦。第三，加强档案事业的监督管理，除自身监督外，还要设立监管小组，由人民群众，上级机关，本行政单位领导构成，强化责任追究手段，破除局（馆）内部检查督导力度不够的弊端。只有监督管理工作到位，档案行政管理工作、档案业务管理工作以及档案政策法规执法、档案处置方案等都能落实得好，档案事业才能发展得好。

参考文献：

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[2]姬庆生.大数据支持下档案管理体制改革研究[J].管理观察，2019，（10）：107-108.

[3]徐拥军，张臻，任琼辉.我国档案管理体制的演变：历程、特点与方向[J].档案学通讯，2019，（01）：15-22.

（作者单位：朝阳市委党群综合服务中心（档案馆））