“水平社会”条件下我国民族政策的调适

2020-05-09杨友孙

江汉论坛 2020年2期

摘要：随着市场经济体制的建立、城市化的不断推进，我国已经进入了“水平社会”。“水平社会”是一种人口、阶层、信息流动较快、变化较多的社会，也是一种更加注重平等和社会参与的社会。而我国的民族政策主要还是一种给予权利和优惠的垂直型政策，它不能适应“水平社会”发展的趋势。今后，需要将垂直型民族政策逐渐调整为水平型民族政策，加强少数民族成员的社会参与意识和能力，从而使他们不仅能从形式上得到法定权益，更能在事实上获得这些权益，摆脱弱势群体地位。

关键词：民族政策;水平社会;垂直社会;社会参与;能力平等

基金项目：国家社会科学基金后期资助项目“欧洲少数群体权利保护的焦点问题研究”（项目编号：19FMZB013）

中图分类号：D60 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2020）02-0072-07

改革开放以来，尤其是实行社会主义市场经济以来，中国社会发生了翻天覆地的变化，其中一个未引起充分关注和研究的变化是，中国社会已从传统的“垂直社会”（vertical society）转型为当前的“水平社会”（horizontal society）。转变传统的“垂直社会”的政策观念，顺应“水平社会”的特点和要求制定社会、经济、文化政策，显得越来越重要和紧迫。与此相应，我国长期实行的垂直型民族政策也应该逐渐调整为水平型民族政策。

一、“水平社会”的内涵及特点

1999年，美国著名法学家、社会学家劳伦斯·弗里德曼（Lawrence M. Friedman）提出了著名的“水平社会”概念。他认为，“水平社会”是指一种社会结构，在这种社会结构中，不同的人（例如不同性别、族群、民族）之间的各种关系处于一种相似与平等的状态之下。这种社会结构与“垂直社会”，即一种建立在家庭、亲缘扩展、权力关系（例如主仆关系、地主与佃农的关系、牧师与信徒的关系）基础上的社会结构截然不同。① 劳伦斯·弗里德曼认为，传统社会是“垂直社会”，而当代社会属于“水平社会”。传统社会的垂直性特征主要体现在以下方面：第一，权力及其影响从上到下，并具有明显的分界，例如从上层到下层、从精英到大众、从父母到孩子、从男人到女人、从长者到青年、从牧师到信徒、从国王到臣仆。第二，一个人在整个社会秩序中的地位由其偶然性的出身或世袭身份所决定，或者取决于其处在生命中的哪个阶段。第三，整个社会缺乏流动性，一个人处于社会的哪个层级基本上是固定的，甚至是终生无法改变的。第四，一个人的权利和义务仅仅取决于其年龄或者社会地位。

当然，在当代社会，传统社会的垂直性特征并没有全部消失，如父母、政府仍然具有很大的影响力，年龄、性别等因素带来的差别仍然明显。但是，当代社会已经明显属于“水平社会”，它呈现出更多的水平性特征：身份、权力、影响、权威更平等地分布在不同人群之中;“垂直社会”中的权威受到削弱或丧失其控制力，例如父母基本丧失了对子女婚姻和人生的操控权;人口和阶层流动更为自由和频繁，虽然阶层仍然存在，但阶层是流动的、可跨越的;个人获得了更多的自主权和选择权。②

当代的“水平社会”是如何形成的呢？劳伦斯·弗里德曼认为，这主要源于信息技术和交通技术的发达。信息技术使媒体变得多样化，尤其是现代可视媒体和网络大大拉近了“垂直社会”中精英与民众的距离，使社会精英变得平民化，而交通技术和交通网络的日益发达，使人口、信息的流动性大大加强。这些都极大地改变了传统社会的生活方式和交往方式，缩短了人与人之间的距离，从而推动了“水平社会”的形成。

“水平社会”会不会消弭民族与民族之间的差异呢？劳伦斯·弗里德曼指出，“水平社会”虽然会减少民族与民族之间的一些差异，但各个民族的身份认同却反而得以扩展和加强了。由于“水平社会”中交通、通讯技术的发达，人们可以通过各种渠道扩展交往、接触，动员和组织互不相识的个体，使过去在“垂直社会”中小范围的民族认同扩展到更大范围的民族认同。

需要注意的是，劳伦斯·弗里德曼谈论更多的是“水平社会”的优势，却很少注意到“水平社会”也隐藏着一些挑战和风险，尤其是当国家和社会整体上未作出适当调整和回应的时候，“水平社会”的迅速到来可能会使处于“垂直社会”上端和下端的群体都产生不适，而社会结构的急剧变革也可能带来一些不稳定因素。例如，随着“水平社会”民族认同的扩展和深化，人口流动和不同民族群体互动的频繁化，民族之间的冲突很可能呈现上升的趋势。美国著名政治学家马歇尔（Monty G. Marshall）的研究表明，二战结束至21世纪初，族群冲突占人类冲突的比例在不断上升，从1953年的15%左右上升为2005年的近60%，而且族群冲突的规模也在不断扩大。③ 不过幸运的是，只要政策适当，大多数社会中，民族差异并不会导致暴力冲突或者“文明冲突”，而能维持多族群和谐共存。④ 只有在不同群体的文化差异恰好与经济、政治方面的地位差异重叠，即出现了不同群体的“水平性不平等”（horizontal inequalities）时，才会引发深刻仇恨并导致暴力冲突。⑤

二、中国已进入“水平社会”

随着改革开放政策的实行和市场经济体制的确立，以及近年来广泛深入的反腐行动的开展，我国已明显呈现出“水平社会”的特征：社会流动加速;个体意识得到激发，个人的平等权利获得巨大发展;个体在市场经济中的独立性、选择性大大加强;官本位思想受到巨大冲击。尤其是从以下方面看，我国已经进入了“水平社会”。

（一）社会主义市场经济体制已经建立

1978年，党的十一届三中全会作出了把党和国家的工作重心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策。此后，我国开始了逐步放开市场、发展商品经济的改革。1992年邓小平南巡讲话提出要建立社会主义市场经济体制，党的十四大正式提出建立社会主义市场经济体制的目标。到2010年，我国社会主义市场经济体制基本建立。市场经济体制的确立，使市场成为了资源配置的决定性手段，各种资源和生产要素的流动性大大加强。在法律许可范围内，每个个人、企业、组织都可以决定自己在市场中的行为，其自主性和独立性大大加强了。为了更好地实行社会主义市场经济，加快推进生产要素市场化配置，我国出台、完善了一系列法律和制度，例如公司法、物权法、反垄断法、价格法、循环经济促进法、环境噪声污染防治法、水污染防治法、食品安全法、市场准入负面清单制度等，通过这些法律和制度确保在社会主义市场经济中每个参与主体主要是一种平等竞争的关系，每个市场主体享有各自的权利，也有各自的责任，而且责权相当，这极大地改变了“垂直社会”中上端和下端责权不对等的状况。2017年，习近平在党的十九大报告中提出要加快完善社会主义市场经济体制，经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。可以预见，今后我国社会主义市场经济体制将进一步完善，市场将发挥更大的作用，“水平社会”的特征将进一步凸显，汉族和各少数民族将在市场经济体制下成为完全平等的主体。但需要注意的是，市場经济体制下的平等实际上建立在每个地区、每个人的起点、发展程度和能力大致相似的基础之上，即建立在社会的同质性基础之上。如果存在差距，那么市场经济就很可能凸显甚至扩大这些差距。

（二）人口的流动性不断加强

近年来，随着交通、市场和网络技术的发达，世界各地的资本和人口均呈现快速流动的特点，人类社会从“稳固现代性”向“流动现代性”转变。⑥我国同样如此。随着市场经济的发展，城镇化率的不断提升，以及交通、通讯技术的进步，我国人口的流动性正在不断加强。据统计，1982年，我国的流动人口仅为657万，1990年上升为2137万，而2010年和2012年则分别上升到2.21多亿和2.36多亿。⑦ 2018年，我国人户分离的人口为2.86亿，其中流动人口为2.41亿。⑧ 2010年，全国少数民族流动人口总量约为1600多万人，占全国总流动人口的6.34%，占少数民族总人口的14.29%。⑨ 研究表明，人口迁移对社会阶层流动具有十分显著的正向促进作用，对于低收入组人群的影响尤其明显。⑩因此，人口流动将推动各民族的混居现象，也将缩小民族间的阶层差距。同时，各民族的散居程度进一步提升，而在一些城市，形成了少数民族新的“小聚居”局面。例如，北京就形成了一些“新疆村”。越来越多的少数民族成员选择走出自治区域寻找就业机会和发展机会，今后很可能形成自治区域外的少数民族人口多于自治区域内的少数民族人口的情况。而少数民族人口在新的居住地和工作地不能享有过去在民族自治地方同等程度的权益，他们必须和包括主体民族在内的各民族群体一样，在同等的市场经济条件下竞争工作机会和发展机会。

人口的频繁和大规模流动，打破了我国传统的“垂直社会”稳定封闭、阶层固化的状况，有助于消除阶层之间的不平等，增进社会各层次之间的接触及相互了解。随着我国人口流动性的不断加强，城市和农村居民也不再具有明显的垂直性等级差异，各类职业、行业的封闭性逐渐消失，差距逐渐缩小，社会呈现出更多的水平性。对于各少数民族人口来说，他们在流动中享有的少数民族权益会明显减少，民族成份也趋向模糊化，他们面对的社会的水平性和竞争性将日益凸显。

（三）信息的流动加速

近年来，信息技术和网络极大地改变了人类的生活方式。政府、社会组织、企业以及个人交往都离不开信息和网络。据统计，2018年我国移动电话用户总数达到15.7亿户，移动电话用户普及率达到112.2部/百人。截至2019年6月，我国网民规模达8.54亿，互联网普及率达61.2%;我国手机网民规模达8.47亿，网民使用手机上网的比例达99.1%。信息技术带领人类走向了信息社会，它不仅大大缩短了世界各地的时间和空间距离，也使个人的选择更具多样性、自主性。信息的流动已打破了地域、身份、职业和阶层的界限，人们不再局限于“垂直社会”中对其所生活的小区域的了解，而是足不出户就可以了解世界的发展动态，并与世界不同角落的组织、个人进行交流、互动，体现了信息面前人人平等的特点。同时，信息的流动也使人类获取知识、信息的方式不再局限于长者、教师的传授，而是越来越多地依赖于网络，因此长者、教师拥有的垂直性权威下降，长幼、师生关系也更多地体现为民主平等、相互尊重的水平关系，个别人或者个别组织垄断信息的情况将更为罕见。社会中个体信息量的极大增加，也使他们在职业、交友、社会参与上的选择性、差异性、多元性、自主性大大增强了。

获取信息的便利和信息量的急剧增加，对于长期处于相对落后和封闭地区的少数民族，比起处于相对发达区域的汉族或汉化程度较高的少数民族来说，冲击要大得多。有了更多信息资源的少数民族民众有了更多“走出去”的机会，他们对各民族的关系、民族平等的敏感性也更高，对于国家、民族自治区域的民族政策会进行评价和反思。同时，由于信息流动的加剧，民族动员也更为便利，民族性的群体事件更容易发生，后果也可能更为严重。

此外，我国近年大力扶持社会组织发展，大力反腐及限制官员特权，对低收入群体实施全面的扶持政策等，这些都加强了社会的水平性。当然，“水平社会”的到来，并不意味着社会的垂直性完全丧失，而是表明垂直性正在逐渐弱化。

三、我国民族政策与“水平社会”的不合之处及其调适

如果说“垂直社会”具有强烈的预定性、给予性，那么“水平社会”则具有强烈的变化性、参与性。在“水平社会”里，个人的身份、利益和地位常常是自身后天努力的结果，而要获得一定的身份、利益和地位，就必须积极参与和融入社会。然而，我国的一些民族政策及其理念仍然存在着较为明显的预定性、给予性等垂直性特征，未能从垂直型政策思路转变为水平型政策思路。

（一）民族成份的固化与“水平社会”民族融合趋势的冲突及其调适

新中国关于民族成份确认的基本制度主要经历了两个发展阶段。第一个阶段是1949—1989年，可以称为“名从主人”阶段。在旧中国，长期存在着严重的民族歧视和民族压迫，使很多少数民族成员不敢承认自己的民族成份。新中国成立以后，为了实现民族平等和民族团结，改变过去少数民族成员未能真实表达自己民族成份的状况，我国规定公民可以在选择其归属于哪个少数民族时有一定的自主权。该政策最终形成正式制度是在1981年，该年国务院人口普查领导小组、公安部、国家民委发布了《关于恢复或改正民族成份的处理原则的通知》，该通知的第一则规定：“凡属少数民族，不论其在何时出于何种原因未能正确表达本人的民族，而申请恢复其民族的，都应当予以恢复”。1986年2月8日国家民委发布的《关于恢复或改正民族成份问题的补充通知》宣布，我国恢复或改正民族成份的工作，除个别情况外，已基本完成。1989年11月15日，国家民委、公安部联合发出《关于暂停更改民族成份工作的通知》，该通知指出：个别地区不适当地、大批地更改民族成份，有碍于民族团结，产生了许多不必要的争议，因此民族成份更改工作暂时告停。这也意味着，新中国以“名从主人”为特征的宽松的民族成份确认、更改政策宣告结束。

第二个阶段是1990年至今，为“从紧从严”阶段。1990年5月国家民委、公安部等联合下发的《关于中国公民确定民族成份的规定》，较为严格地限制了民族成份的确认和更改。例如其第2条规定：“个人的民族成份，只能依据父或母的民族成份确定”;第3条规定：“不同民族的公民结婚所生子女，或收养其他民族的幼儿（经公证部门公证确认收养关系的），其民族成份在满18周岁以前由父母或养父母商定，满18周岁者由本人决定，年满20周岁者不再更改民族成份”;第6条规定：“原来已确定为某一少数民族成份的，不得随意变更为其他民族成份”。也就是说，个人的民族成份基本是先天预定的，个人只能在父亲或者母亲的民族成份中二选一，如果父母为同一个民族，则没有选择的可能。在当前人口流动频繁，少数民族流动人口规模庞大，各民族聚居程度进一步增强的情况下，民族成份的固化有时會约束少数民族人口的流动，也会妨碍一些少数民族人口的社会参与及民族交往、交流、交融。例如，有的汉化程度很高的少数民族成员，即使自己希望转化为汉族，也基本无法做到。

鉴于我国社会近些年出现的新情况，2015年6月16日国家民委、公安部联合发布了《中国公民民族成份登记管理办法》，该管理办法除了要求加强依法行政、动态监控、定期备案、信息共享等制度外，还强调要简化程序、便民服务，更重要的是针对一些新情况、新问题，对民族成份确认制度作了新的修订，其主旨是在严格遵循法律程序的前提下，对少数民族成份确认进行适度的“松绑”。首先，对“父母”的外延有所扩展，即明确了“父母”包含生父母、养父母和继父母，而1990年《关于中国公民确定民族成份的规定》未提及养父母。其次，在第七条“公民成份经确认登记后，一般不得变更”之后，列举了“一般”之外的可变更情况：“未满18周岁的公民，有下列情况之一的，可以申请变更其民族成份一次：（一）父母婚姻关系发生变化，其民族成份与直接抚养的一方不同的;（二）父母婚姻关系发生变化，其民族成份与继父（母）的民族成份不同的;（三）其民族成份与养父（母）的民族成份不同的。年满18周岁的公民，在其年满18周岁之日起的两年内，可以依据其父或者其母的民族成份申请变更一次。”这实际上意味着个人可以在18岁之前变更自己的民族成份一次，18岁之后、20岁之前还可以变更民族成份一次，较过去的规定多出了一次变更的机会。

《中国公民民族成份登记管理办法》对少数民族成份确认的适度“松绑”符合“水平社会”中各民族交往、交流、交融不断加深的现实，是一个积极的变化。而我国一些学者认为，该管理办法第七条规定公民在18岁以前可以因为抚养关系的客观变化而变更为继父母或养父母的民族成份，挑战和违背了以“血统原则”为基础的族籍确认制度和原则，因而今后尚有必要进行慎重论证。该观点不仅未能深刻认识到我国社会水平性不断加强的趋势，同时也未认识到解放后我国56个民族的识别并不是依照“血统原则”，而是以文化为基础，掺杂了民族历史、民族心理、民族认同等因素。而且，“民族”在一定程度上是一种“想象”和“构建”的共同体;民族身份认同具有很大的流动性，是易变的。

从文化、心理层面确定民族成份符合我国民族特点，而且文化、心理的后天性和选择性更适应“水平社会”发展的趋势。我国民族成份的确认应该在依法行政的框架下，继续朝着“松绑”的方向发展，除了客观依据之外，还可以适度参考个体的主观愿望，对那些汉化程度较高，或者已经基本融入其他民族，又有强烈愿望更改民族成份的人，可以依据主客观现实，逐步允许个人实现其更改民族成份的愿望。当然，民族成份更改不是小事，应当谨慎进行，绝不能仅凭个人意愿随意更改民族成份。

（二）户籍制度对“水平社会”少数民族人口流动性的束缚及其调适

在“水平社会”中，少数民族人口流动趋势加强，少数民族与汉族之间、少数民族与少数民族之间的交往、交流、交融得以扩展和深化，而我国近年大力推动的城镇化则进一步加速了这一进程。我国虽然没有直接约束少数民族人口流动的政策，然而我国的户籍制度对少数民族人口的流动和社会参与构成了坚固的壁垒。1958年，我国在特殊的历史条件下出台了《中华人民共和国户口登记条例》，该条例以法律的形式规范了全国的户口登记制度，目的是既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲目外流。由此，中国城乡二元户籍管理制度正式建立，城乡之间的人口流动变得十分困难。虽然该条例第23条规定，民族自治地方的自治机关可以根据当地具体情况制定单行办法，给予了少数民族地区以变通权，但在实践中，少数民族基本没有实行特别的户籍制度。随着市场经济的发展和城镇化的推进，城乡二元户籍结构对少数民族人口，尤其是对主要生活在边远地区的少数民族人口来说，具有较大的不利影响。2008年10月12日，党的十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，确定推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民，并号召大中城市发挥好对农村的辐射带动作用。此后，广州率先推出积分落户制度，并很快扩展到其他大城市。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”，这为少数民族人口融入城市、融入现代社会创造了新的时机。2014年，国务院颁布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，标志着户籍制度改革进入全面实施阶段，改革的方向是合理确定大中城市落户条件，放开小城市、建制镇的落户限制。但是，各城市的实际落户制度中，基本都缺乏对少数民族的一些变通处理或者政策优惠。例如，2018年上海的积分落户制度中，主要是根据年龄、教育背景、专业技术职称和技能等级等进行积分，而未考虑到民族因素。

对总体处于弱势地位的少数民族人口来说，他们比主体民族人口扎根、融入大中城市更为艰难。当前，随着少数民族流动人口持续增加，越来越多的少数民族人口选择到东部大中城市工作和生活，我国民族“大杂居”局面将进一步加强。这些离开了传统民族自治地区的少数民族人口，在大中城市失去了在自治地区享有的部分权利，而要融入大中城市，又受到民族成份和户籍的限制，难度较汉族人口大。为此，我国在不同时期对散居少数民族制定了一些专门政策。例如，1952年2月政务院出台的《关于保障一切散居的少数民族成份享有民族平等权利的决定》规定：散居少数民族成员具有思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、宗教信仰、游行示威的自由权，选举权和被选举权，自由保持或改革其民族的生活方式、宗教信仰和风俗习惯的权利，加入当地各种人民团体及参加各种职业的权利，使用本民族语言、文字的权利等等。1979年10月中共中央、国务院批转的国家民委《关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》和1987年4月中共中央、国务院批转的中央统战部和国家民委《关于民族工作几个重要问题的报告》，都对如何做好杂居、散居少数民族工作提出了具体要求。这些政策安排出发点都很好，但如果不能解决大中城市流动少数民族人口的落户问题，则很多权利事实上难以落实。而且，流动少数民族和杂散居少数民族虽有重叠性，但又不完全一样。在人口流动更加便利、更加频繁的“水平社会”，流动少数民族的问题会更加复杂而突出，需要给予专门的对待。因此，除了指定一些专门性机构对这些流动少数民族人口进行管理外，还需要大中城市在落户政策中，适度增加民族成份的考量，或者给予少数民族适度宽松的政策。当然，也不一定直接给予少数民族成员以一定的落户积分，而是可以采取考核的方法，主要是考核其對少数民族文化、民族事务的掌握，并凭此成绩加分，这样有利于发挥他们在大中城市中的独特作用，更好地推动民族交往、交流、交融。

（三）给予型政策与“水平社会”对少数民族能力要求的矛盾及其调适

长期以来，我国少数民族政策的特点是“授人以鱼”为主，“授人以渔”为辅，即给予权利、支持和扶助较多，加强少数民族成员社会参与和融入能力、职业技能、个人综合能力的措施相对较少。从全球角度来看，我国给予少数民族的各种权利和优惠政策是处于前列的，包括实行民族区域自治制度，实行高考加分政策，享有特别的语言和宗教权利、变通执行国家政策的权利、出台自治条例或单行条例的权利等。而世界上大多数国家拒绝实行民族区域自治制度，对于少数民族的语言、文化权利也常常附加一些条件。

由于我国少数民族大多数生活在相对贫穷的边远地区，这些地区在经济、文化、教育、社会等方面的发展程度低于全国平均水平，大多数少数民族人口同时也是弱势群体和低收入群体，因此直接给予一些权利和利益的做法必不可少。然而，在“水平社会”中，很大一部分少数民族人口会流动到非民族自治区域的大中城市求职和生活。他们和汉族人口一样，面对的是一个情况更复杂、竞争更激烈的社会和职场，又不能享有在民族自治地方的同等权利和优惠。他们从有差别的政策环境进入无差别的竞争环境时，往往难以适应。即使是那些留在自治地方的少数民族人口，随着城镇化的深入推进和市场经济的不断发展，他们也同样面临着更复杂和激烈的竞争环境。因此，在“水平社会”中，应该更加强调少数民族人口对政治、经济、文化、社会生活的参与，增强他们的社会参与能力、获取法定权益的能力和向更高阶层流动的能力。

上世纪80年代初，英国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚·森（Amartya Sen）提出了能力平等理论。他指出，平等不应仅仅从“获得什么”的角度去衡量，而更应该从“获得的潜力”的角度去衡量;贫穷的根本原因在于社会参与能力的缺乏，如果缺乏社会参与能力，机会平等也会导致收入的极大不平等，而即使收入平等，也可能出现财富、地位、自我实现等方面的巨大差异。因此，通往社会正義和平等的核心在于“基本能力平等”（basic capability equality）。

能力平等理论对“水平社会”结构下我国少数民族政策的制定有着巨大的启示意义。长期以来，我国在法律、制度上已经给予了少数民族成员众多经济、社会、政治权利，但在现实中，少数民族人口又常常遇到实现这些权利的能力障碍。换句话说，给予性权利并不能随时、随地地存在。只有发展少数民族实现权利的能力，或者说内生性能力，推动少数民族成员有效参与社会、融入社会，才能促使他们实现各种法定权益，提升社会阶层。也只有这样，才能抹平“有差别领域”和“无差别领域”之间的裂痕，使少数民族成员在不同领域既可以通过给予的方式获取权利和利益，又能通过自我参与的方式获得权利和利益，从而走出“依赖陷阱”。

注重少数民族成员的能力建设，包括增强其汉语能力，加强其职业培训，培养其适应现代生活的能力等，这些在我国少数民族政策中已经广泛存在，只是其力度还未超越给予权益的力度。而且能力平等政策也远远不限于这些，下面试列举一些：其一，因为少数民族成份而直接予以高考加分或降分录取是一种垂直型的权益给予型政策，而通过考核少数民族考生对少数民族语言文化的掌握情况而酌情加分是一种推动能力平等的水平型政策。其二，给予少数民族成员直接的货币、住房等补贴为垂直型政策，而对少数民族成员守业、创业实行低息贷款、无息贷款或资金扶助、知识扶助是推动能力平等的水平型政策。其三，直接帮助少数民族成员解决就业问题属于垂直型政策，而加强其职业技能培训、求职技能培训、社会参与和交往能力培训等则是一种水平型政策。其四，在一些国家机构、社会组织中给予少数民族成员一定的配额，是一种垂直型政策，而加强少数民族成员的政治参与、社会参与意识，提升其参与能力，是一种水平型政策。

总之，我国从“垂直社会”转型为“水平社会”，对民族政策产生了巨大的冲击。在全面建成小康社会之后，我国还将实现社会主义现代化，届时社会将出现更大的变化，“水平社会”的特点将愈加明显。在“水平社会”中，虽然给予性、垂直型政策未全然失效，但政策核心无疑应逐渐转变到加强少数民族成员的社会参与能力上来。

四、加强民族政策的水平性需要注意的问题

当然，水平型民族政策不是万能的，它也存在弊端，尤其需要注意以下几个方面的问题。

（一）防止少数民族内部的“群内分化”

水平型民族政策强调加强少数民族成员的社会参与能力，但由于个人禀赋、能力和家庭出身的差异，少数民族内部的“群内分化”可能会加剧。部分家庭条件好、能力强、善于捕捉机会的少数民族成员社会阶层可能会上升，而少数民族内部的弱势群体可能会受到伤害，导致群内差距拉大。例如，南非在上世纪90年代施行的黑人经济振兴政策，使黑人精英群体更加富裕，黑人群体的内部不平等加剧了。这就需要我们注意相关水平型政策是否主要指向少数民族中的低收入群体、低技术群体、低教育程度群体，是否切实提升了少数民族内部相对弱势群体的社会参与能力和参与效果。

（二）注意水平型民族政策实施的幅度和广度

实施水平型民族政策尤其需要注意实施的幅度和广度，不然也同样会导致“依赖陷阱”。在这方面，必须注意几个问题：第一，水平型政策不能完全取代垂直型政策，在一些领域，特别是文化领域尤其如此。例如，少数民族拥有自身的传统节假日，享有使用自己语言文字的权利，这些都不能因为水平型政策的实施而改变。第二，水平型民族政策应明确具体的实施对象。水平型民族政策重在提升少数民族成员的社会参与能力及效果，政策重点在于扶持少数民族中的弱势群体、边缘群体，而每项具体政策的实施对象也会有所不同。因此，在出台政策时，应明确每项政策的实施对象及标准。第三，应注意水平型民族政策的终点问题。在整体上，水平型民族政策没有终点，但每项具体的政策都会有其终点，有其结束的标准。这就需要有对相关政策的实施效果进行相应的评估，在一定的少数民族群体的相应能力得到提升之后，该项政策就应该结束或者开始指向下一批实施对象。

（三）水平型民族政策的一些理论问题尚待深入研究

能力平等理论被认为弥补了罗尔斯正义论的一些缺陷，因为罗尔斯预设社会为单一性结构和同质性结构，而能力平等理论注意到了不同群体之间的差异，尤其是能力差异。水平型民族政策是一种重在加强能力平等的政策，认为能力差异是妨碍社会正义和平等的主要障碍。但是，水平型民族政策也存在着一些理论上需要深入研究的问题。例如，能力如何表达和测量？如何在禀赋不同的人之间实现能力平等？是在实行民族区域自治框架下采取水平型政策，还是采取非均质化民族自治，全面实现水平型制度理念？在一些重要问题没有搞清之前，可以在更多的微观政策领域或个别地区，技术性而非战略性地采取水平型民族政策，以弥补少数民族相对主体民族的能力差距，最终使所有少数民族摆脱弱势群体地位。

注释：

① Lawrence M. Friedman， The Horizontal Society， Yale University Press， 1999， pp.1-15.

② Lawrence M. Friedman， Some Thoughts on the Ho-rizontal Society， Diritto & Questioni Pubbliche， 2004， 4， pp.229-240.

③ Monty G. Marshall， Major Episodes of Political Vi-olence 1946-2005， Centre for Systemic Peace， 2006.

④ James D. Fearon and David D. Laitin， Explaining Interethnic Cooperation， American Political Science Review， 1996， 90（4）， pp.715-735.

⑤ F. Stewart and G. K. Brown， Motivations for Conflict： Groups and Individuals， in Chester A. Crocker， Fen Osler Hampson and Pamela Hall （eds）， Leashing the Dogs of War： Conflict Management in a Divided World， United States Institute of Peace Press， 2007， p.222.

⑥ 齊格蒙特·鲍曼：《流动的现代性》，欧阳景根译，上海三联书店2002年版。

⑦ 国家统计局：《2012年国民经济和社会发展统计公报》，2013年2月22日。

⑧ 国家统计局：《2018年国民经济和社会发展统计公报》，2019年2月28日。

⑨ 段成荣、肖锐、王伊文：《我国少数民族流动人口形势分析与展望》，《福建论坛》（人文社会科学版）2016年第6期。

⑩ 路兰、高齐圣、刘瑞超：《劳动力迁移对社会阶层流动影响的实证分析》，《统计与决策》2018年第24期。

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